Incarto n. 52.2003.61
Lugano 7 luglio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 24 febbraio 2003 della
contro
la decisione 4 febbraio 2003, (n. 484), del Consiglio di Stato che respinge l’impugnativa presentata dall’insorgente avverso la decisione 30 luglio 2002, con cui il municipio di __________ le ha negato il permesso di applicare una tenda avvolgibile sulla facciata dell’esercizio pubblico, di cui è titolare in __________ __________;
viste le risposte:
- 11 marzo 2003 del Consiglio di Stato;
- 18 marzo 2003 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La __________, qui ricorrente, è titolare dell’omonimo esercizio pubblico, situato all’angolo tra piazza __________ e via __________ (zona __________). Da anni beneficia di un’autorizzazione per occupare con tavolini, sedie ed ombrelloni, una fascia di suolo pubblico larga circa 2 m a ridosso delle facciate dell’immobile.
Il 6 marzo 2000, la ricorrente ha chiesto al municipio di __________ il permesso di sostituire la tenda avvolgibile esistente lungo via __________ e di posarne una simile sopra i portici che si affacciano su __________.
Nel termine di pubblicazione, l’intervento è stato avversato dai vicini __________ in quanto ritenuto penalizzante per i negozi ubicati nel loro immobile situato su via __________.
Raccolto il preavviso della commissione consultiva per la protezione del nucleo tradizionale, dopo vicissitudini che non occorre qui rievocare, il 30 luglio 2002 il municipio ha autorizzato la sostituzione della tenda esistente, mentre ha negato il permesso per quella sopra i portici, ritenendo che per percepirne l’importante funzione architettonica nel contesto urbano della piazza, l’angolo dell’immobile andasse conservato spoglio.
B. Con giudizio 4 febbraio 2003, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l’impugnativa inoltrata contro di esso dalla ricorrente. Sentita la Commissione delle bellezze naturali e del paesaggio (CBN), il Governo ha in sostanza ritenuto che l’autorità comunale non avesse abusato del potere discrezionale conferitole dalle norme edilizie comunali e che il diniego dell’autorizzazione fosse giustificato dall'esigenza di tutelare l’aspetto estetico della facciata dell’immobile.
C. Contro il suddetto giudizio governativo, la soccombente si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rilascio dell’autorizzazione rifiutata. La ricorrente lamenta una lesione del suo diritto di essere sentita, asserendo di non aver avuto accesso ai preavvisi della commissione municipale consultiva per la difesa del nucleo tradizionale e della CBN. Denuncia inoltre una lesione del diritto costituzionale alla libertà economica (art. 27 Cost.), una violazione del principio della proporzionalità e una disparità di trattamento, in quanto nella stessa zona il municipio avrebbe autorizzato la posa di impianti analoghi.
D. All’accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, e il municipio, che contesta partitamente le tesi della ricorrente.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall’art. 21 LE. La legittimazione della ricorrente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Un sopralluogo è del tutto superfluo. La situazione dei luoghi e le caratteristiche dell’intervento prospettato emergono chiaramente dalle tavole processuali e sono sufficientemente noti a questo tribunale. I fatti non sono controversi e le questioni poste a giudizio non richiedono nuovi accertamenti. Il giudizio può quindi essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. L’insorgente lamenta innanzitutto la violazione del principio dell’uguaglianza delle armi per non aver avuto occasione di conoscere il preavviso della commissione municipale consultiva (agli atti sotto forma di appunti manoscritti) né quello della CBN.
2.2. Il quesito rientra evidentemente nel tema generale del diritto di essere sentito, garantito esplicitamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost. Il dettato costituzionale sancisce varie pretese: non solo il diritto degli amministrati di essere sentiti prima che l'autorità assuma una decisione atta a ledere la loro posizione giuridica, ma anche quello di fornire prove sui fatti rilevanti per la decisione, quello di prendere conoscenza degli atti e infine quello di ottenere una decisione motivata. L'estensione di questo diritto, la cui violazione costituisce diniego di giustizia, è definita in primo luogo dal diritto procedurale cantonale e sussidiariamente, se le garanzie offerte da quest'ultimo sono insufficienti, dai principi procedurali che la giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. rispettivamente 4 vCost. (DTF 119 Ia 149 consid. b). In concreto la PAmm non prevede più ampi diritti di quelli garantiti dal disposto costituzionale.
Nei procedimenti amministrativi, il diritto delle parti all’esame degli atti (art. 20 PAmm) rientra nel diritto di essere sentito, anzi costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i propri argomenti (RDAT 1979 n. 66), analogamente all’obbligo di motivare le decisioni, il cui scopo ultimo è quello di tutelare il corretto esercizio del diritto di difesa (DTF 112 Ia 107, RDAT 2000 II 111 n. 33). In proposito il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che i motivi di un giudizio non devono necessariamente trovarsi nella decisione: basta che il destinatario sia in grado di procurarsi i documenti ai quali la decisione rimanda (DTF 111 Ia 2 cons. 4a).
2.3. Nel caso concreto, contrariamente a quanto allegato dalla ricorrente, tanto il municipio quanto il Consiglio di Stato, nelle rispettive decisioni non si sono limitati a rinviare ai preavvisi citati, ma hanno formulato in modo indipendente le ragioni del diniego.
Sia la decisione comunale, sia il giudizio governativo hanno fatto specifica menzione di tali documenti. Le parti erano dunque informate della loro esistenza e nulla ha impedito loro di accedervi. La ricorrente non si è tuttavia mai prevalsa del suo diritto di consultare gli atti, limitandosi a censurarne la mancata conoscenza unicamente dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Nulla può dunque essere rimproverato né all’autorità comunale, né al Governo cantonale per non averli trasmessi concretamente. Nel nostro diritto amministrativo non è infatti prevista la notificazione all’interessato di atti preparatori aventi carattere meramente interno e non definitivo, com'è il caso per un preavviso della CBN (GAT 398) o di un preavviso della commissione municipale per la difesa del nucleo tradizionale, la quale svolge funzioni di natura puramente consultiva, allo scopo di preparare - senza effetti vincolanti - la successiva decisione formale dell’esecutivo.
Ne consegue che nella misura in cui la ricorrente non si è avvalsa del suo diritto di consultare i preavvisi menzionati nella decisione impugnata, la censura della violazione del diritto di essere sentita va respinta.
3. Giusta l’art. 19 cifra 8 NAPR, sul quale il municipio ha fondato la decisione impugnata:
“Nella zona NT, il tinteggio e tutti gli elementi compositivi della proprietà, delle facciate, dei portici e dei muri perimetrali, comprese eventuali pensiline, arredi alle aperture, tendaggi esterni, lampioni, orologi, ecc., dovranno essere conformi alle caratteristiche architettoniche dell’edificio ed essere in armonia con quelle degli edifici circostanti. Di regola non sarà permessa la posa di avvolgibili. Non è concesso il tinteggio della pietra naturale ed artificiale.”.
La disposizione in questione, attinente al diritto comunale autonomo, configura una prescrizione di natura estetica, che oltre ad essere fondata sul concetto giuridico indeterminato dell'armonia con il contesto urbano circostante, conferisce all'autorità decidente un margine discrezionale relativamente ampio (M. Borghi / G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 61 PAmm, n. 2 seg.; M. Imboden/R. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 66 A II 4 e B II segg.).
Essa impone quindi di riconoscere all'autorità decidente la necessaria latitudine di giudizio nell'individuazione del contenuto normativo del concetto indeterminato e nell'esercizio del potere d'apprezzamento. Nel controllo dell'interpretazione data a tale concetto e dell'apprezzamento esercitato il Tribunale cantonale amministrativo deve di conseguenza limitarsi a censurare le deduzioni che integrano gli estremi di una violazione del diritto (art. 61 PAmm), in quanto insostenibili, siccome sprovviste di valide ragioni, fondate su considerazioni estranee alla materia o suscettibili di portare a conclusioni aberranti. Ove non sussista una simile violazione del diritto, l'autorità cantonale di ricorso non può annullare una decisione del municipio senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale. Irrilevante al riguardo è il fatto che l'interpretazione data dall'autorità di ricorso al concetto giuridico indeterminato appaia altrettanto plausibile di quella attribuitagli dall'autorità comunale (103 Ia 468 cons. 2, 96 I 369, consid. 4; STA 2.1.99 in re __________; BVR 2001, p. 21, consid. 3a).
4. Nel caso concreto, il municipio ha ritenuto che la posa di una tenda sopra i portici non fosse conforme alle caratteristiche architettoniche dell’edificio e di quelli circostanti. La conclusione è stata confermata dal Consiglio di Stato.
La valutazione dell'intervento operata dall'autorità comunale non appare sprovvista di valide ragioni.
L'edificio che ospita l'esercizio pubblico della ricorrente è caratterizzato a pianterreno da un portico, composto da due arcate, che fanno il paio con le arcate dello stabile contiguo sul lato ovest. Le arcate, a forma allungata e sorrette da pregevoli colonne di granito, sono sormontate da una sottile lesena sagomata, con funzione di marcapiano, che assieme alla fascia dell'ultimo piano inquadra i tre piani superiori. Al centro dei due archi, appena sopra la lesena, dalla facciata sporgono inoltre due piccoli balconi in granito, dotati di un parapetto in ferro battuto. Analoga è la composizione della prima parte della facciata sul lato est dell'immobile, che da su via __________.
La tenda avvolgibile verrebbe applicata appena sopra gli archi, sovrapponendosi alla sottile lesena appena descritta.
Ora, non appare per nulla fuori luogo sostenere che la posa di un simile impianto costituisca un intervento suscettibile di alterare in misura inammissibile l'armonia delle facciate, nascondendo in larga misura alla vista sia la lesena, sia i piccoli balconi, che ne caratterizzano la composizione architettonica. Interessando soltanto i primi due archi del porticato, che si prolunga verso via __________a, esso introduce inoltre un elemento di discontinuità nella composizione architettonica delle facciate degli edifici, che caratterizzano quel particolare angolo di piazza __________. L'effetto disarmonico che produce per rapporto agli archi di uguale fattura dello stabile contiguo, sede dell'emporio __________, è evidente anche ad un osservatore sprovvisto di particolare sensibilità estetica.
Benché opinabili, le conclusioni tratte dal municipio non procedono dunque da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento conferitogli dall'art. 19 cifra 8 NAPR. Né attribuiscono al concetto di essere in armonia con le caratteristiche degli edifici circostanti un significato indifendibile, in quanto ricavato da considerazioni estranee o altrimenti lesivo dei principi fondamentali del diritto.
Contrariamente a quanto assume l'insorgente, nel diniego dell'autorizzazione non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento. La particolare posizione dell'immobile, situato all'angolo tra via __________ e piazza __________, giustifica un trattamento diverso da quello riservato ad altri edifici, per i quali, in tempi non recenti, è stato accordato il permesso di posare analoghi impianti. Vero è che la situazione degli edifici che si affacciano su piazza __________ è simile a quella dello stabile in discussione. A differenza degli impianti, di cui sono stati dotati anni orsono gli stabili che fanno da corona a quella piazza, la tenda in oggetto sarebbe tuttavia la prima ad essere posata in questo particolare angolo di piazza __________. Una distinzione appare dunque giustificata, anche se fosse l'espressione di una mutata sensibilità dell'autorità comunale verso le esigenze di protezione dei valori estetici del nucleo.
Esulano infine dai limiti del presente giudizio le contestazioni sollevate dall'insorgente per rapporto alla libertà economica ed al trattamento più favorevole, che l'autorità comunale riserverebbe agli altri esercizi pubblici del luogo. Simili censure vanno semmai sollevate nell'ambito della procedura di rilascio dell'autorizzazione ad occupare il suolo pubblico non soltanto con sedie e tavolini, ma anche con una tenda avvolgibile, destinata a proteggere gli avventori.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto e la decisione impugnata confermata, siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente, secondo soccombenza. Non si assegnano ripetibili in quanto il municipio non si è avvalso del patrocinio di un avvocato iscritto all'albo (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27, 29 Cost.; 4 vCost.; 21 LE; 19 cifra 8 NAPR di __________; 2, 3, 18, 20, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'000.-- sono a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario