Incarto n. 52.2003.48
Lugano 12 giugno 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 febbraio 2003 di
contro
la decisione 21 gennaio 2003 del Consiglio di Stato (n. 321), che conferma la risoluzione 28 novembre 2002 con la quale il municipio di __________ ha inflitto alla ricorrente una multa di fr. 2'000.per interventi edilizi abusivi al mapp. __________ RF posto al di fuori della zona edificabile;
viste le risposte:
- 19 febbraio 2003 del municipio di __________;
- 25 febbraio 2003 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La ricorrente __________ è proprietaria di una casa d'abitazione, situata a __________, su un fondo (mapp. __________ RF), posto fuori zona edificabile di __________, a valle della strada che sale verso __________.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del Territorio, il 7 luglio 1999 il municipio di __________ ha autorizzato la costruzione di un sentiero largo 1.20 m per raggiungere a piedi la casa, passando attraverso il bosco.
Scostandosi dal permesso ottenuto, la ricorrente ha realizzato un passo pedonale largo più del doppio (m 2,50).
Il 13 luglio 2000 è stato esperito un sopralluogo, nell'ambito del quale si è stabilito che la ricorrente avrebbe sistemato il sentiero come al progetto approvato, riducendo la larghezza a m 1.20, eventuale banchina esclusa. Non è stato formalmente ordinato alcun ripristino.
Per quest'abuso, il 26 luglio 2000 il municipio ha comunque inflitto alla ricorrente una multa di fr. 200.-.
B. Il 12 settembre 2001, la ricorrente ha inoltrato un’ulteriore domanda per costruire due muri destinati a sostenere il pendio situato immediatamente a monte della sua casa d'abitazione, al fine di consolidare il terreno reso instabile dalle precipitazioni. Il Dipartimento del Territorio ha espresso preavviso favorevole all’intervento. Il municipio l’ha autorizzato con licenza del 22 novembre 2001.
C. L'8 novembre 2002 il tecnico comunale ha constatato che erano stati posati dei "sagomati con rinfianco in beton in vari punti del sentiero", che questo sarebbe stato "allargato in più punti mediante riporto di materiale (specialmente nei tornanti)" e che sarebbe stato posato un "sottofondo sui cigli del sentiero stesso".
Ne ha dedotto che i lavori eseguiti fossero volti a permettere di accedere con veicoli all'abitazione.
Il 12 novembre 2002, il municipio ha ordinato alla ricorrente di sospendere i lavori e di presentare entro il 25 di quello stesso mese una domanda di costruzione in sanatoria.
Con decisione dello stesso giorno l'autorità comunale ha inoltre aperto un procedimento contravvenzionale a carico della ricorrente per violazione formale della LE, commessa eseguendo i lavori in questione senza aver preventivamente ottenuto la necessaria licenza edilizia.
La prevenuta in contravvenzione si è giustificata asserendo che si trattava di lavori di ripristino di danni delle intemperie, esenti da permesso. Preso atto delle giustificazioni addotte, il 28 novembre 2002 il municipio le ha inflitto una multa di fr. 2'000.-, fissandole un nuovo termine di 10 giorni per presentare la domanda di costruzione in sanatoria.
D. Con giudizio 21 gennaio 2003 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l’impugnativa contro di esso inoltrata dalla ricorrente.
Disattese le eccezioni di ordine formale sollevate dall'insorgente, il Governo ha in sostanza ritenuto che fosse recidiva e che la multa inflittale fosse di conseguenza adeguata. Il nuovo termine assegnato per presentare una domanda di costruzione in sanatoria sarebbe inappellabile, in quanto confermativo dell'ingiunzione del 12 novembre 2002.
E. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo in via principale che sia annullato. In via subordinata, postula invece una riduzione della multa a fr. 300.-.
Dal profilo formale, la ricorrente rimprovera al municipio di aver omesso d’indicare nel rapporto di contravvenzione e nel decreto di multa l’autore delle infrazioni e le norme violate.
Nel merito, nega invece di essere recidiva e reputa sproporzionata la multa inflittale. Ribadisce pertanto, anche in questa sede, che i lavori sono stati effettuati soltanto allo scopo di impedire lo scoscendimento del sentiero. L’infrazione sarebbe di lieve entità. Chiede infine che venga annullato l’ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria, sotto comminatoria dell’art. 292 CPS.
F. All’accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, ed il municipio di __________, che si conferma nelle tesi addotte in prima istanza.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 46 LE e 148 cpv. 3 LOC. Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente toccata dal giudizio governativo impugnato (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell’oggetto della contestazione risultano in misura sufficientemente chiara dagli atti. Mancano invero indicazioni precise sull’estensione dei lavori abusivi che la ricorrente avrebbe eseguito. In un procedimento di natura penale, non è tuttavia compito specifico di questo tribunale porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dalle istanze inferiori, andando d'ufficio a raccogliere prove che l’autorità titolare dell’azione penale non si è curata di assumere e che nemmeno sollecita.
1.3. Il provvedimento di multa costituisce una decisione di carattere penale. Il Tribunale cantonale amministrativo statuisce pertanto sul gravame in rassegna con pieno potere cognitivo (RDAT II - 1995 n. 19, pagg. 55 e segg.).
2. 2.1. Giusta l’art. 46 cpv. 1 LE, le violazioni della LE, dei PR e dei RE sono punibili con la multa sino a Fr. 5’000.- se è stata omessa una domanda di costruzione sottoposta alla procedura ordinaria. Se l’autore è recidivo, soggiunge la norma, ha agito intenzionalmente o per fini di lucro, il municipio non è vincolato da questo limite (cpv. 2).
La multa è inflitta dal municipio secondo la procedura retta dagli art. 147 e 148 LOC (cpv. 5).
2.2. La procedura contravvenzionale si instaura con la notifica del rapporto di contravvenzione al presunto trasgressore. Lo scopo di questa formalità, riconducibile al diritto di essere sentito, è essenzialmente quello di avvertire il prevenuto dell’apertura di un procedimento penale a suo carico e di informarlo esattamente sugli addebiti che gli vengono mossi, in modo da permettergli di esercitare i suoi diritti di difesa, inoltrando le proprie giustificazioni al municipio prima che questo adotti una decisione.
Per costante giurisprudenza, il rapporto di contravvenzione deve indicare compiutamente i fatti addebitati al trasgressore, specificandone le circostanze di tempo e di luogo. Deve inoltre precisare le norme che l’autorità ritiene violate. L’inosservanza di queste disposizioni di natura procedurale comporta l’annullamento dell’intero procedimento in caso di ricorso (A. Scolari, Commentario, ed. 1996, ad art. 46 N. 1358; A. Grisel, Droit administratif suisse, pag. 339). L’esigenza di precisione non deve tuttavia tradursi in un formalismo eccessivo. Lo scopo di queste prescrizioni procedurali è invero soltanto quello di garantire al trasgressore adeguate possibilità di difesa. Non si tratta di norme fini a sé stesse.
2.3. Analoghe garanzie procedurali valgono per il decreto di multa. Anche quest’ultimo deve indicare con precisione il fatto contravvenzionale ritenuto dall’autorità e le norme violate. Nemmeno in questo caso, l'esigenza di precisione va tuttavia spinta oltre quanto necessario al fine di garantire al trasgressore la possibilità di esercitare compiutamente i suoi diritti di difesa (RDAT 1990 n. 8).
3. 3.1. Nel caso concreto, la ricorrente rimprovera all’autorità comunale di non aver osservato le formalità prescritte dalla legge tanto a livello di rapporto di contravvenzione, quanto a livello di decreto di multa. Le eccezioni sono infondate.
In sostanza, il municipio ha addebitato all’insorgente d’aver intrapreso dei lavori non contemplati dalla licenza edilizia rilasciatale per la formazione di due muri di contenimento sul sentiero che porta a casa sua. Le ha quindi imputato di aver realizzato opere rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni senza aver preventivamente chiesto ed ottenuto la necessaria autorizzazione. La natura e l’entità dei lavori eseguiti senza permesso sono sommariamente indicate nel rapporto di contravvenzione 12 novembre 2002, che addebita all’insorgente di aver allargato il sentiero mediante scavi e riporti, rispettivamente posato un sottofondo e dei sagomati con bauletto di rinfianco.
Il rapporto di contravvenzione, così com'è formulato, non ha minimamente impedito alla ricorrente di difendersi e di presentare le osservazioni richieste, nelle quali ha peraltro dimostrato di conoscere esattamente i limiti dell’infrazione addebitatale, che non consiste nella violazione delle norme di diritto materiale disciplinanti l’attività edilizia fuori della zona edificabile (art. 24 LPT), ma nella disattenzione delle disposizioni che sottopongono questi lavori all’obbligo di conseguire preventivamente la necessaria autorizzazione (art. 1, LE e 5 RLE).
A torto rimprovera l'insorgente all'autorità comunale di aver omesso di specificare nel rapporto di contravvenzione che la considerava autrice materiale dell’abuso. È evidente che l’autorità comunale la riteneva responsabile della violazione riscontrata dal tecnico comunale. La ricorrente ammette, del resto, di avere personalmente ordinato i lavori a dipendenza dei quali il municipio l'ha messa in contravvenzione.
Analoghe considerazioni valgono per quel che riguarda l'eccezione riferita all'insufficiente precisione nell'indicazione delle norme ha ritenuto violate. L'indicazione degli art. 1 LE e 5 RLE, che sanciscono l’obbligo del permesso di costruzione, basta per promuovere un procedimento contravvenzionale per violazione formale della LE.
3.2. Altrettanto infondate sono le contestazioni che la ricorrente solleva in relazione al decreto di multa, che precisa il numero di mappa del fondo interessato dai lavori abusivi, il genere di opere eseguite (allargamento del sentiero mediante scavi e riporti, posa di sagomati con bauletto di rinfianco e posa sottofondo al mappale n. 164 a Piandera) e che si richiama al rapporto di contravvenzione 12 novembre 2002, conformemente all’art. 148 LOC.
Anche da questo profilo, la ricorrente non è dunque stata minimamente limitata nell’esercizio dei suoi diritti di difesa. Il ricorso, su questo punto, deve pertanto essere respinto.
4. 4.1. Giusta gli art. 22 cpv. 1 LPT e 1 LE, edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l’autorizzazione dell’autorità. La licenza edilizia, soggiunge l'art. 1 cpv. 2 LE, è in particolare necessaria per la trasformazione rilevante di edifici ed altre opere, nonché per la modificazione importante della configurazione del suolo. Non soggiacciono a licenza edilizia soltanto i lavori elencati dall'art. 3 RLE. Gli interventi edilizi che concernono fondi situati fuori della zona edificabile soggiacciono in ogni caso alla procedura ordinaria di rilascio del permesso (art. 5 e 6 cpv. 2 RLE). Devono quindi essere sottoposti all'autorità cantonale per preavviso.
4.2. Con la messa in opera di sagomati in beton lungo il sentiero l'insorgente ha omesso di chiedere preventivamente la licenza per l'esecuzione di opere edilizie fuori della zona edificabile. Violando l'obbligo sancito dall'art. 1 cpv. 2 LE, la ricorrente ha quindi perfezionato l'infrazione addebitatale.
A torto, sostiene che si tratterebbe soltanto di lavori di manutenzione, consolidamento e ripristino non soggetti ad autorizzazione. La posa di questi elementi travalica in ogni caso i limiti di un semplice intervento di manutenzione e di riparazione. Non si tratta affatto di un lavoro di giardinaggio, come la ricorrente ha sostenuto in sede di giustificazioni al rapporto di contravvenzione, ma di una vera e propria miglioria, soggetta a permesso di costruzione, soprattutto perché atta, assieme agli allargamenti ed alla posa di un sottofondo, a rendere carrabile il passo pedonale.
4.3. L'infrazione addebitata dall'insorgente è oggettivamente grave già per l'ubicazione delle opere, che sono state realizzate senza permesso fuori della zona edificabile, in una zona boschiva. Non può essere minimizzata.
La ricorrente ha violato la legge intenzionalmente. Non ha agito per semplice negligenza. Sapeva benissimo che l'autorità esigeva la riduzione del calibro del sentiero, che aveva realizzato più largo di quanto era stato autorizzato. Non può dunque pretendere di non aver saputo che per consolidarlo con la posa di sagomati in cemento o per allargarlo ulteriormente avrebbe dovuto chiedere ed ottenere un permesso. Né ignorava che l'autorità, non essendo disposta a concederle un permesso in sanatoria, era ancor meno propensa a rilasciarle una licenza per consolidare l'opera abusiva di cui chiedeva la rettifica.
La ricorrente è inoltre recidiva. Recidiva addirittura specifica perché riferita allo stesso oggetto per il quale era appena stata multata.
La multa di fr. 2'000.- inflitta alla ricorrente appare tuttavia eccessiva. Una sanzione così severa, nelle particolari circostanze del caso concreto, avrebbe semmai potuto apparire giustificata per sanzionare una violazione materiale, commessa realizzando opere che non possono essere poste al beneficio di una licenza in sanatoria. Il municipio procede tuttavia nei confronti della ricorrente unicamente per titolo di violazione formale della LE. Le ha unicamente imputato di non aver chiesto l'autorizzazione necessaria. Non le ha anche addebitato di aver eseguito opere edilizie in contrasto insanabile con le norme di diritto materiale concretamente applicabili. Non potendosi tenere implicitamente conto anche di quest'aspetto nella commisurazione della pena, la multa va dimezzata.
5. Da respingere è la richiesta di annullare l'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per le opere eseguite abusivamente. Tale ordine è infatti semplicemente confermativo dell'identica ingiunzione contenuta nell'ordine di sospensione dei lavori impartito alla ricorrente il 12 novembre 2002. Non avendolo contestato in quell'occasione, non può rimetterlo in discussione ora. Se non intende darvi seguito, l'autorità statuirà sulla legittimità dell'opera abusiva sulla base degli elementi a sua disposizione.
6. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e riducendo la multa a fr. 1'000.-. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto che il comune ne va esente poiché non è comparso in lite a difesa di suoi interessi patrimoniali. Le ripetibili sono poste a carico del resistente nella misura in cui è soccombente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 46 LE; 4, 5, 6 RLE; 145, 146, 147, 148 LOC; 292 CPS; 3, 18, 28, 43, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. la decisione 21 gennaio 2003 del Consiglio di Stato (n. 321) è annullata.
1.2. la multa 28 novembre 2002 inflitta dal municipio di __________ alla ricorrente è ridotta a fr. 1'000.-.
2.La tassa di giustizia è a carico della ricorrente nella misura di fr. 300.-.
3.Il comune di __________ verserà alla ricorrente fr. 400.- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario