Incarto n. 52.2003.116
Lugano 31 ottobre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Rossi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 aprile 2003 del
__________ patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 18 marzo 2003, (n. 1247) del Consiglio di Stato, che ha accolto l’impugnativa presentata da __________ e __________ avverso la risoluzione 2 gennaio 2003 con cui il municipio di __________ ha ordinato loro l’allontanamento del materiale depositato sul mappale n. __________ RF, di loro proprietà;
viste le risposte:
- 16 aprile 2003 del Consiglio di Stato;
- 17 aprile 2003 di __________ e __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 25 maggio 2001, il municipio di __________, qui ricorrente, ha rilasciato a __________ e __________ la licenza edilizia per la realizzazione di un posteggio di 40 stalli sul mapp. n. __________, di loro proprietà, previo innalzamento del terreno di m. 1,50.
Nel corso della primavera 2002, il municipio è stato informato da alcuni vicini che sul terreno in esame venivano depositati materiali di diverso genere. Dopo aver più volte contattato telefonicamente i resistenti e aver costatato a due riprese la situazione dei luoghi, il 15 luglio 2002 il municipio ha ordinato la sospensione dei lavori di colmataggio in atto sul mapp. erroneamente designato n. __________ RF.
Il 13 novembre 2002, il municipio ha inoltre esperito un sopralluogo in contraddittorio senza tuttavia tenerne verbale.
B. Il 2 gennaio 2003, richiamandosi al sopralluogo 13 novembre 2003, il municipio ha ordinato ai resistenti, con la comminatoria dell’art. 292 CP, la rimozione, entro tre mesi dalla crescita in giudicato del provvedimento, dei rifiuti depositati abusivamente al mapp. __________ RF (punto 1). Ha inoltre imposto loro di comunicargli, prima dell’inizio dei lavori, il nome della ditta esecutrice, il tempo di esecuzione e la destinazione del materiale rimosso (punto 2). Per quanto riguarda invece il controllo e il collaudo del risanamento, questi sarebbero stati effettuati dal municipio in collaborazione con la Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua, e le spese addebitate ai proprietari (punto 3).
C. Con giudizio 18 marzo 2003 il Consiglio di Stato ha accolto l’impugnativa interposta dai resistenti contro il suddetto ordine municipale, annullando integralmente il provvedimento. In sostanza il Governo ha rilevato che mancava la prova della qualità del materiale oggetto dell’ordine di rimozione.
D. Avverso la predetta pronuncia governativa, il comune si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l’annullamento e postulando la conferma dell’ordine di ripristino.
L’insorgente contesta i dubbi sollevati dal Governo sulla natura del materiale depositato e riferendosi alla documentazione fotografica agli atti, ribadisce essere composto da rifiuti edili, inadatti al colmataggio.
E. All’accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad identica conclusione giungono i resistenti, con argomentazioni che, se del caso, verranno riprese nel seguito.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 208 LOC. La legittimazione attiva dell’insorgente è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. L’Ordinanza tecnica sui rifiuti (OTR) divide i rifiuti provenienti dal settore dell’edilizia in 4 categorie: il materiale di scavo non inquinato (art. 9 cpv. 1 lett. a OTR), i rifiuti (edili inerti) che possono essere depositati senza ulteriore trattamento in una discarica per materiali inerti (art. 9 cpv. 1 lett. b OTR), gli altri rifiuti edili (art. 9 cpv. 1 lett. d OTR) e i rifiuti speciali ai sensi dell’OTRS (art. 3 cpv. 2 e 9 cpv. 1 OTR).
I rifiuti edili inerti sono rifiuti che possono essere depositati senza ulteriore trattamento in una discarica per materiali inerti (art. 9 cpv. 1 lett. b OTR). Questo tipo di rifiuto è suddiviso in quattro gruppi principali: asfalto, materiale di demolizione stradale, calcestruzzo, materiale di demolizione misto (frazioni di conglomerato minerale di parti massicce di costruzioni come calcestruzzo, opere di muratura in cotto, in mattoni silicocalcari o pietre naturali, provenienti in particolare dalla demolizione pianificata) (Piano cantonale di gestione dei rifiuti, capitolo C, § 1.1).
I rifiuti combustibili sono i rifiuti come legno, carta, cartone e materie plastiche (art. 9 cpv. 1 lett c OTR). Questa categoria di rifiuti contiene una frazione riciclabile e una non riciclabile, destinata ad essere bruciata in idonei impianti di incenerimento se combustibile (art. 11 OTR) o ad essere immagazzinata in una discarica reattore se non ulteriormente separabile (Piano cantonale di gestione dei rifiuti, capitolo C, § 1.1).
In Svizzera, finora nessuna base legale federale, ha definito chiaramente i requisiti di qualità per stabilire se un determinato materiale di scavo sia da considerare non inquinato ai sensi dell’OTR e possa pertanto essere riciclato senza restrizioni.
2.2. Giusta l’art. 16 cpv. 1 LPAmb, gli impianti che non soddisfano le prescrizioni della medesima legge, o quelle, ecologiche, di altre leggi, devono essere risanati. Il Consiglio federale, soggiunge il capoverso seguente, emana prescrizioni sugli impianti, sull’estensione dei provvedimenti da adottare, i termini, e il procedimento. In ossequio al mandato conferitogli dal legislatore, il Consiglio federale ha elaborato l’OSiti, nella quale ha disciplinato il censimento, l’indagine, la sorveglianza e il risanamento di siti inquinati da rifiuti. In base a questa normativa, i siti nei quali è pervenuto esclusivamente materiale di scavo non inquinato non sono considerati siti inquinati, e non necessitano pertanto risanamento (art. 2 cpv. 1 lett. a OSiti).
Competente a decidere circa gli obblighi di risanamento degli impianti non conformi alle prescrizioni della legislazione federale sulla protezione dell’ambiente è il Dipartimento del territorio (art. 3 cifra 5 DLALPAmb).
3. Con la decisione 2 gennaio 2003, qui in esame, il municipio di __________ ha ordinato ai resistenti di rimuovere i “rifiuti abusivamente depositati”. L’ordine è in sostanza giustificato dal deposito di materiale inidoneo al colmataggio precedentemente autorizzato con regolare licenza edilizia. Il municipio ha tuttavia fondato il proprio ordine sull’art. 67 LALIA, secondo il quale “i municipi devono ordinare ai proprietari di sistemare o rimuovere a loro spese entro congruo termine i depositi di materiale di demolizione e in genere di rottami”. Alla luce del permesso edilizio di cui dispongono i resistenti, la materia del contendere è pertanto riconducibile a sapere se il materiale depositato sul loro fondo costituisca una violazione del permesso edilizio rilasciato o meno. In altre parole, se i materiali depositati siano da ritenere dei rifiuti edili non inquinati ai sensi dell’OTR e dell’OSiti, gli unici che potevano essere utilizzati per il colmataggio del fondo o se invece, rientrando nelle altre categorie di rifiuti edili, ne impongano il risanamento conformemente all’ordine del municipio.
4. 4.1. L’OTR prevede che il materiale di scavo e di demolizione non inquinato venga impiegato nei terreni coltivabili (art. 16 cpv. 3 lett. d OTR; Allegato 1, cifra 12 cpv. 2 OTR). La norma non esclude tuttavia che il materiale di scavo non inquinato ai sensi dell’art. 9 cpv. 1 lett. a OTR, venga impiegato anche nell’ambito di un progetto di costruzione che prevede modifiche del terreno. Infatti, alla luce dell’accresciuta protezione della quale gode il suolo agricolo, prescrizioni più restrittive per l’impiego del medesimo materiale nell’ambito edilizio, oltre che risultare difficilmente giustificabili alla luce della normativa in oggetto, si scontrerebbero anche con il principio generale sancito dall’art. 30 cpv. 2 LPAmb, secondo il quale, nella misura del possibile i rifiuti devono essere riciclati, obiettivo ripreso a livello cantonale dall’art. 6 del Decreto esecutivo concernente le misure per la raccolta separata e il riciclaggio dei rifiuti del 21 ottobre 1987, giusta il quale, “lo smaltimento del materiale di scavo e di demolizione, per quanto possibile, deve avvenire mediante riciclaggio”.
L’OTR non impone per i materiali di scavo non inquinati ulteriori prescrizioni, pertanto il loro impiego può essere validamente autorizzato dai comuni nel contesto della procedura di rilascio della licenza edilizia. Diversamente vale per gli altri rifiuti edili, per i quali è imposto il deposito in una discarica idonea autorizzata, la combustione o il trattamento specifico.
Ne consegue che per determinare se il permesso edilizio in possesso dei resistenti sia stato violato o meno, è necessario esaminare se il materiale di scavo presente sul fondo dei resistenti è costituito da materiale non inquinato ai sensi dell’art. 9 cpv. 1 lett. a OTR, l’unico che a prescindere dal carattere generico della licenza edilizia (peraltro non prodotta agli atti), può essere impiegato nell’esecuzione dell’opera progettata senza porla in contrasto con le normative sulla protezione dell’ambiente.
4.2. Per determinare se un determinato materiale può essere riciclato senza restrizioni, oppure se il riutilizzo è possibile solo con limitazioni, l’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del territorio (UFAFP) ha elaborato nel 1999 la “Direttiva per il riciclaggio, trattamento e il deposito di materiale di scavo”. Secondo tali istruzioni:
“il materiale di scavo è considerato non inquinato, quando la sua composizione naturale non è stata modificata chimicamente dall’intervento umano, se non contiene sostanze estranee come rifiuti urbani, scarti vegetali, legname o altri rifiuti edili e se sono adempiute le esigenze per materiale di scavo non inquinato in base al controllo del materiale sul cantiere o se i parametri non superano i corrispondenti valori indicativi (Allegato 1)” (Direttiva UFAFP, § VIII, punto 1, pag. 8).
Di regola, queste direttive o ordinanze amministrative, non costituiscono delle norme giuridiche (DTF 121 II 478 consid. 2b; DTF 121 IV 66 consid. 3; DTF 120 II 139 consid. 2b., JAAC 64.35 consid. 3c; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, II ed., Berna 1994, p. 271), e dunque non vincolano il giudice. Questi vi farà ricorso, soprattutto se la direttiva concerne delle questioni d’ordine tecnico (Moor, op. cit., p. 231) o per precisare il contenuto di nozioni contenute in leggi ed ordinanze, nella prospettiva di assicurarne un’applicazione uniforme nei confronti degli amministrati. Se ne discosterà invece, laddove consideri l’interpretazione che ne risulta, contraria al senso ed allo scopo della legge (DTF 121 II 478).
Nel caso in esame, non vi sono ragioni valide per le quali, nell’esame della qualità del materiale in oggetto, sia necessario scostarsi da tale direttiva, il cui obiettivo appare pienamente consono ai principi sanciti negli art. 1 e 30 LPAmb.
Beninteso, nulla impedisce all’autorità competente di adottare altri criteri, alla condizione tuttavia di dimostrarne la conformità con le norme di legge applicabili.
4.3. Nel caso concreto, l’autorità comunale non ha mai condotto un esame selettivo del materiale depositato, tanto meno alla luce dei principi esposti nella direttiva dell’UFAFP.
Quest’agire non può essere tutelato. Dagli atti, si evince infatti quanto sia eterogeneo il materiale presente sul fondo. Sulla base della documentazione fotografica è possibile riscontrare la presenza di abbondante materiale di scavo terroso, di calcinacci, pezzi di asfalto, vecchi impianti igienici, tegole, tubature e materie plastiche. Questo materiale contiene senza dubbio dei rifiuti edili ai sensi dell’OTR, tuttavia in larga parte, appare composto da materiale terroso certamente idoneo al colmataggio autorizzato.
Considerando la situazione del fondo, la misura adottata dal municipio avrebbe dovuto distinguere con precisione la qualità del materiale da rimuovere, e quello che invece poteva rimanere sul posto in quanto conforme alla licenza edilizia esistente. Alla luce di quest’autorizzazione, la presenza di rifiuti edili, senza che un esame specifico della loro qualità e quantità possa classificarli quali inquinati o meno, non permette di opporre validamente ai resistenti nessun abuso edilizio e nessuna violazione della legislazione sui rifiuti. In effetti anche in relazione al risanamento dei siti contaminati - pertanto a prescindere dall’esistenza di una licenza edilizia - vanno necessariamente stabiliti criteri di qualità per l’esame del materiale, in quanto determinanti per l’iscrizione nell’inventario dei siti inquinati, rispettivamente per determinare se il sito vada sorvegliato e/o risanato (art. 32c LPAmb, art. 5 OSiti). In simili circostanze ben si giustifica di annullare la decisione impugnata e di rinviare gli atti all’autorità comunale affinché provveda, alla classificazione del materiale in esame. Nel caso in cui, dall’indagine risulti presente esclusivamente materiale di scavo non inquinato, nulla impedirà il suo impiego per l’innalzamento del terreno dei resistenti, conformemente alla licenza edilizia.
A diversa conclusione si giunge nell’eventualità in cui, parte del materiale in esame, debba risultare inquinato ai sensi dell’OTR. In questo caso però, il municipio non potrà ordinare direttamente le misure di ripristino impugnate in questa sede.
Trattandosi di una materia regolata esaustivamente dalla LPAmb, in particolare dalle disposizioni dell’OTR e dell’OSiti sulla riduzione, e trattamento dei rifiuti, sulla sistemazione e gestione degli impianti di trattamento (art. 2 OTR), nonché sul risanamento dei siti inquinati (art. 1 OSiti), non vi è spazio per un'applicazione parallela delle normative cantonali invocate dal municipio. Lo esclude l’art. 65 cpv. 1 LPAmb che inibisce l’applicazione del diritto cantonale dopo l’entrata in vigore delle ordinanze emanate dal Consiglio federale in base alla facoltà che la legge gli attribuisce. Ne consegue che, trattandosi del deposito di rifiuti edili inquinati, pertanto di materia disciplinata in maniera esaustiva dalla legislazione federale sulla protezione dell’ambiente, soltanto il Dipartimento del territorio è competente ad ordinare il risanamento di impianti non conformi alla LPAmb. In mancanza di un’esplicita delega, che nel caso in esame difetta, i municipi non sono abilitati a prendere decisioni in merito (STA 7.12.1998 in re __________, 10.8.1999 in re __________, 20.10.1999 in re Parrocchia di __________). Già solo per questo motivo, il ricorso va respinto e la decisione comunale dichiarata nulla.
Conformemente al suo obbligo di polizia, il municipio dovrà unicamente limitarsi a notificare al Dipartimento del territorio l’eventuale violazione della legislazione sulla protezione dell’ambiente, segnatamente sul trattamento dei rifiuti (art. 3 DLALPAmb), trasmettendogli in seguito gli atti affinché, conformemente all’art. 5 cpv. 2 DLALPAmb, verifichi se sono dati i presupposti per l’adozione di misure di risanamento fondate sulla LPAmb, l’OTR e l’OSiti.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto e la decisione governativa confermata. Vista la particolarità della fattispecie si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili ai resistenti in quanto non sono stati patrocinati da un legale iscritto al registro cantonale.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 16, 30 LPAmb; 3, 9, 11, Allegato 1 cifra 12 OTR, 1, 2, 5 OSiti; 3, 5 DLALPAmb; 6 DE concernente le misure per la raccolta separata dei rifiuti del 21 ottobre 1987; 208 LOC; 1, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si prelevano né tasse né spese. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario