Incarto n. 52.2002.93
Lugano 21 gennaio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 marzo 2002 di
__________
contro
la risoluzione 20 febbraio 2002, no. 749, del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 31 ottobre 2001 del municipio di __________ relativa all'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno 2001 concernente lo svolgimento della sua attività professionale;
viste le risposte:
- 7 marzo 2002 del municipio di __________;
- 20 marzo 2002 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. A __________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti e degli scarti vegetali del 20 dicembre 1993 (in seguito: RSRER) e successive modifiche. Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 6 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 27 RSRER istituisce il prelievo di tasse. A tal fine, gli utenti sono divisi in 4 categorie e relative sottocategorie (art. 28 RSRER). La categoria 4, che qui interessa, stabilisce una tassa, tra l'altro, di fr. 320.-- per le aziende artigianali e di fr. 640.-- per le aziende commerciali. Per le persone singole o le coppie (cat. 1), la tassa è di fr. 50.-- (art. 29 RSRER).
B. Con decisione 31 ottobre 2001, il municipio di __________ ha respinto il reclamo inoltrato dal qui ricorrente __________, autotrasportatore in proprio, contro la tassa annua relativa al 2001, pari a fr. 320.--, vale a dire il 50% della tassa dovuta dalle aziende commerciali.
C. a) Con ricorso 13 novembre 2001, __________ è insorto contro la suddetta tassa davanti al Consiglio di Stato, adducendo che la stessa non terrebbe conto della reale attività commerciale svolta. In effetti, la sua occupazione consisterebbe nel trasporto di polvere di cemento per conto di terzi, con l'unico autocarro di cui dispone. A __________, dove egli è anche domiciliato, l'automezzo pesante verrebbe semplicemente parcheggiato in un capannone in affitto, mentre non verrebbero svolti lavori di riparazione o di manutenzione. Per verificare tale situazione, ha chiesto l'esperimento di un sopralluogo.
b) Con giudizio 20 febbraio 2002, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Illustrati i principi applicabili in materia di tasse per la raccolta dei rifiuti, il Governo ha in particolare rilevato che l'insorgente è titolare di un'azienda commerciale suscettibile di produrre rifiuti, ad esempio connessi con la manutenzione dell'autocarro e con l'attività amministrativa indotta dall'azienda. Già per questo motivo, la tassa sarebbe giustificata. La modesta rilevanza dell'attività esplicata sarebbe del resto stata adeguatamente considerata, riducendo la tassa in ragione del 50%.
D. Contro la predetta pronuncia governativa, __________ insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e sviluppando le argomentazioni già sollevate con il precedente gravame. In particolare, censura il mancato esperimento di un sopralluogo, che avrebbe potuto accertare l'assenza di attrezzature per effettuare riparazioni, e sostiene che la sua attività non comporta assolutamente la produzione di rifiuti. Ritiene infine sproporzionato aggiungere questa tassa a quella relativa all'economia domestica, vivendo egli solo ed essendo, per di più, spesso assente.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e il municipio di __________, all'appoggio di considerazioni che, per quanto necessario, saranno riprese nel seguito.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa - per i motivi che seguono - sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 N. 38 p. 66, consid. 6).
2.2. In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31b cpv. 1 e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve inoltre rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (cfr., per tante, STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 27.2.1997 in re CE fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 s.).
Il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene in applicazione diretta degli art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato, godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio.
2.3. Il 1° novembre 1997 è stato introdotto l'art. 32a LPAmb, che regolamenta il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, concretizzando, in quest'ambito, il principio di causalità (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). La cifra 1 della suddetta norma dispone che l'ammontare delle tasse sia fissato tenendo conto in particolare del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati (lett. a), dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti (lett. b), degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti (lett. c), degli interessi (lett. d) e degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio (lett. e).
Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i cantoni, rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio cit. p. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b/bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, URP 1999, 35 s.).
2.4. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. Nelle concrete evenienze, il ricorrente sostiene di non produrre rifiuti nell'ambito delle sua attività professionale. Per dimostrare quest'affermazione, egli ha invano offerto all'autorità inferiore di mostrare il capannone in cui è parcheggiato l'unico autocarro dell'azienda, onde accertare la mancanza dell'attrezzatura necessaria per effettuare qualsivoglia riparazione o manutenzione del veicolo.
Nel giudizio impugnato, il Consiglio di Stato si è limitato all'enunciazione dei principi sviluppati dalla giurisprudenza, secondo cui l'imposizione della tassa è legittima già quando l'utente è atto a produrre rifiuti, indipendentemente dall'utilizzazione effettiva del servizio. Al pari del municipio, non ha però concretamente acclarato la situazione in cui versa l'insorgente, ovvero se l'attività dallo stesso svolta sia atta a produrre rifiuti che devono essere obbligatoriamente consegnati al servizio pubblico comunale di raccolta e di eliminazione.
Certo, com'è noto e come peraltro si può desumere dallo stesso art. 32a LPAmb, la giurisprudenza del Tribunale federale non esige che il calcolo della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti venga fatto dipendere esclusivamente dalla quantità di rifiuti che possono essere prodotti da ciascun utente. L'ente pubblico deve difatti sopportare una serie di costi che non hanno una relazione diretta con la produzione effettiva di rifiuti, in particolare (ma non solo) quelli per l'approntamento del servizio, che esso è tenuto a mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. DTF 7.10.1999, in RDAF 2000 1 284 s., consid. 4b; inoltre la giurisprudenza citata).
La valutazione della correttezza dell'imposizione, in applicazione dei principi dell'eguaglianza, proporzionalità e causalità, impone tuttavia di esaminare concretamente origini, fondamento e calcolo della tassa. Per ciò fare occorrono informazioni concrete, non essendo possibile invece, come fatto, limitarsi alla sola enunciazione dei principi teorici.
Le decisioni emesse dalle istanze inferiori circa la legittimità della controversa tassazione si appalesano pertanto carenti dal profilo dell'accertamento dell'esatta attività del ricorrente; accertamenti che l'autorità avrebbe invece dovuto promuovere d'ufficio, in ossequio al principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto e la risoluzione governativa impugnata annullata.
In applicazione dell'art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato affinché, in primo luogo, esperisca un'adeguata istruttoria volta ad accertare l'esatta attività svolta dal ricorrente, in relazione alla quale è stato imposto con il controverso tributo, allo scopo di determinare se questa produce rispettivamente è atta a produrre rifiuti che devono essere consegnati al servizio pubblico comunale.
Una volta effettuati i menzionati accertamenti il Consiglio di Stato dovrà nuovamente pronunciarsi sulla legittimità dell'imposizione del ricorrente.
Dato l'esito, il Tribunale non preleva tasse di giustizia (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, poichè il ricorrente non è patrocinato da un legale (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. visti gli art. 8, 9 Cost., 2, 31, 31b, 32a, 48 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 20 febbraio 2002, no. 749, del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti vengono retrocessi al Consiglio di Stato per nuovo giudizio, previa completazione dell'istruttoria.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario