Incarto n. 52.2002.00077
Lugano 23 aprile 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 19/20 febbraio 2002 di
__________
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 625) del Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile il ricorso 9 gennaio 2002 dell'insorgente avverso la deliberazione 17 dicembre 2001 con cui il consiglio comunale di __________ ha preso atto della sostituzione dell'insorgente in seno ad alcune commissioni del legislativo con altri membri del gruppo __________;
viste le risposte:
- 28 febbraio 2002 del gruppo __________;
- 5 marzo 2002 del Consiglio di Stato;
- 5 marzo 2002 di __________, Presidente del consiglio comunale di __________;
- 5 marzo 2002 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Il consiglio comunale di __________ è stato convocato in seduta straordinaria il giorno 17 dicembre 2001 per deliberare, tra l'altro, sulla sostituzione di un rappresentante del gruppo __________ nelle commissioni della gestione, delle petizioni e del piano regolatore (trattanda n. 3).
b) L'evasione della trattanda è stata introdotta dalla Presidente del legislativo, la quale ha informato che, con lettera 22 novembre 2001, il gruppo __________ aveva sollecitato la sostituzione del ricorrente in seno alle commissioni del legislativo. Precisava altresì che, con lettera del giorno precedente, che aveva ricevuto in copia, il gruppo __________ aveva espulso l'interessato dal gruppo stesso con effetto immediato. Il capogruppo di __________ 2000 ha indi proposto la sostituzione di __________ con altri eletti sulla lista del gruppo __________. Il legislativo ne ha preso atto.
B. __________ ha impugnato la menzionata deliberazione con ricorso 9 gennaio 2002 innanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarla. Con risoluzione 5 febbraio 2002 il Governo ha dichiarato irricevibile il ricorso, in difetto di decisione impugnabile del legislativo; quest'ultimo si era difatti limitato a prendere atto della sostituzione dei membri delle commissioni operata in seno al gruppo __________.
C. Con ricorso datato 20 febbraio 2002, ma spedito il giorno precedente, __________ ha impugnato davanti a questo Tribunale il giudicato governativo, del quale chiede l'annullamento insieme a quello della deliberazione del consiglio comunale di __________. L'insorgente sostiene, in primo luogo, che quest'ultima costituisca una decisione. Lamenta inoltre una lesione del suo diritto di essere sentito e contesta la legittimità della sua sostituzione.
Il Consiglio di Stato, il municipio di __________, la Presidente del consiglio comunale e gli altri tre consiglieri comunali formanti il gruppo __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 209 LOC). L'impugnativa, in questa sede, è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame inoltratogli da __________, ritenendo che la deliberazione con cui il consiglio comunale aveva preso atto della sostituzione del ricorrente con altri eletti sulla lista del gruppo __________, notificati dal capogruppo di quest'ultimo, non costituiva una decisione e non fosse, pertanto, impugnabile.
2.2. Il ricorso al Tribunale amministrativo è dato, nei casi previsti dalla legge, contro decisioni di un dipartimento, di commissioni speciali e del Consiglio di Stato (art. 60 cpv. 1 PAmm). Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. Con decisione si intende un provvedimento adottato dall'autorità nel singolo caso fondato sul diritto pubblico e concernente: a) la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; b) l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; c) il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.2.; I-1998 n. 6 consid. 1.1.; I-1997 n. 20 consid. 4a; II-1992 n. 1 consid. 2; II-1991 n. 8 consid. 2a; I-1991 n. 20 consid. 2a; 1986 n. 28 consid. 3a; DTF 114 Ia 463 consid. 2; Rep. 1988, pag. 290 seg.; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 1 N. 4). Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 PA e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza appena citata). Il concetto di decisione ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC viene poi interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato amministrativo del comune (RDAT II-1994 N. 8; Borghi/Corti, op. cit., ibidem). In caso contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali, ma in particolare del legislativo, non sarebbero impugnabili, nemmeno facendo capo all'azione popolare (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.2.; II-1999 n. 6 consid. 2.2.).
La possibilità di inoltrare un ricorso può tuttavia essere data anche in assenza di una decisione, quando lo richiede il bisogno di protezione giuridica. Tale ipotesi si avvera, segnatamente, quando un'autorità si rifiuta indebitamente di adottare una decisione di sua competenza oppure tarda a farlo (ricorso per denegata rispettivamente ritardata giustizia; art. 45 PAmm).
2.3. Giusta l'art. 73 cpv. 1 LOC nelle commissioni del consiglio comunale devono essere rappresentati proporzionalmente i gruppi di cui si compone il consiglio. I membri delle commissioni sono designati dai rispettivi gruppi; qualora il numero dei designati differisse dal numero dei seggi di diritto decide il consiglio comunale (art. 73 cpv. 6 LOC). La giurisprudenza di questo Tribunale relativa all'applicazione di queste disposizioni ha avuto modo di spiegare, ripetutamente, che la nomina, in sede di consiglio comunale, dei membri di una commissione dello stesso avviene di conseguenza, di principio, senza votazione (RDAT I-2001 n. 2 consid. 2.4.; II-1997 n. 12 consid. 3.3. relativamente all'applicazione dell'art. 73 LOC; RDAT 1976 n. 10, pag. 8; 1979 n. 6 pag. 10; 1981 n. 25, pag. 44; STA inedita 15.12.1986 in re __________, consid. B relativamente all'applicazione dell'art. 56 LOC 1950; cfr. inoltre il rapporto della commissione della legislazione del 14 gennaio 1987, pubbl. in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1986, vol. 3, pag. 1820). La designazione di detti membri spetta infatti ai gruppi rappresentati in consiglio comunale: la funzione di quest'ultimo consesso si esaurisce pertanto, su questo oggetto, nel prendere atto dei nominativi dei prescelti annunciati dai rispettivi capigruppo. Una votazione da parte del consiglio comunale è necessaria solo quando il numero dei membri designati dai singoli gruppi cui spetta il diritto di essere rappresentati differisca, per eccesso o per difetto, da quello dei seggi che spettano agli stessi (art. 73 cpv. 6 2.a frase LOC). La nomina dei membri delle commissioni secondo le regole dianzi illustrate dev'essere effettuata nella seduta costitutiva del consiglio comunale e ha effetto per l'intero quadriennio amministrativo (art. 68 cpv. 1 LOC).
2.4. La LOC non regolamenta espressamente il caso di modifica della composizione di una commissione del legislativo nel corso del quadriennio amministrativo. In concreto è in discussione la sostituzione del ricorrente in seno a varie commissioni del legislativo, proposta dal gruppo __________, a seguito della sua (asserita) espulsione con effetto immediato dal gruppo medesimo. Orbene, è fuori di dubbio che tale espulsione non abbia potuto spiegare alcun effetto nei confronti della carica di membro delle commissioni interessate occupata da __________ sin dall'inizio della legislatura. La definizione di gruppo è difatti stabilita imperativamente dall'art. 73 cpv. 2 LOC, giusta cui questo è costituito da tre o più consiglieri eletti sulla stessa lista o su liste congiunte. Essendo stato eletto sulla lista di __________, sotto l'aspetto legale - decisivo in concreto - il ricorrente continua a far parte di questo gruppo. Essendo pertanto stato nominato nella seduta costituiva del legislativo in svariate commissioni dello stesso, __________ mantiene il diritto di continuare ad occupare tali cariche per l'intero quadriennio giusta l'art. 68 cpv. 1 LOC.
Il risultato avrebbe semmai potuto essere differente se il legislatore avesse lasciato alle forze politiche l'iniziativa di costituire i gruppi e di organizzarli, tramite regolamento proprio, anche per quanto concerneva l'appartenenza agli stessi, creando le premesse per una modifica della consistenza del gruppo nel corso della legislatura, com'è il caso a livello di assemblea federale (cfr. art. 8 septies cpv. 2 della legge sui rapporti tra i consigli del 23 marzo 1962; M. von Wyss, Maximen und Prinzipien des parlamentarischen Verfahrens, tesi, Zurigo 2001, pag. 62 segg.). Ma anche in tale ipotesi l'esistenza di un obbligo legale per il parlamentare, che lascia (volente o nolente, poco importa) il gruppo, di abbandonare la carica di membro di una commissione spettante al gruppo stesso non appare scontata (favorevole Aubert, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 91 vCost. n. 10; con argomenti a favore e argomenti contrari M. von Wyss, op. cit., pag. 79 segg. e 116; inoltre contrari, nel caso del legislativo della città di Zugo, Hagmann/Horber, Die Geschäftsordnung im Parlament, Zurigo 1998, ad § 17 n. 4).
2.5. L'operato del consiglio comunale di __________ appare pertanto viziato in concreto. Anziché prendere atto, senza votazione, della sostituzione di __________ con altri eletti sulla lista del gruppo __________ nelle commissioni della gestione, delle petizioni e del piano regolatore, conformemente alle indicazioni del capogruppo di __________, prima dell'intervento di quest'ultimo esso avrebbe dovuto adottare una decisione di rifiuto di concedere la possibilità di sostituzione dell'interessato. Non avendolo fatto, esso è incorso non solo in un diniego di giustizia formale, censurabile mediante ricorso, ma anche in una violazione del diritto (art. 61 PAmm).
3. Sulla scorta di quanto precede la risoluzione 5 febbraio 2002 con cui il Governo ha dichiarato irricevibile il ricorso risulta errata e dev'essere annullata. Per sanare la situazione creata dall'operato del consiglio comunale di __________, che non ha emesso - a torto - una decisione impugnabile, basta pronunciare un giudizio di constatazione circa l'inefficacia della sostituzione del ricorrente in seno alle commissioni del consiglio comunale.
4. La tassa di giudizio deve essere posta a carico dei tre membri del gruppo __________, il cui agire sta alla base della contestazione in esame e che hanno resistito in questa sede, in solido (art. 28 PAmm). Questi sono altresì tenuti a rifondere al ricorrente un adeguato importo per ripetibili, a valere per entrambe le sedi ricorsuali (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 13, 15, 68, 73, 208, 209 LOC; 3, 18, 28, 31, 45, 46, 49, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§ E' annullata la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. 625) del Consiglio di Stato.
§§ E' accertato che la sostituzione di __________ nelle commissioni della gestione, delle petizioni e del piano regolatore effettuata dal consiglio comunale di __________ nella seduta del 17 dicembre 2001 è inefficace.
2. La tassa di giudizio, di fr. 450.--, è posta a carico di __________, __________ e __________ in solido. Questi rifonderanno a __________ identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario