Incarto n. 52.2002.479-482
Lugano 18 agosto 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi:
a) b)
29 novembre 2002 del Comune di __________ patrocinato da: avv. __________ 2 dicembre 2002 di __________ patrocinato da: avv. __________
contro
la decisione 12 novembre 2002 (no. 5416) del Consiglio di Stato, che ha evaso ai sensi dei considerandi l’impugnativa presentata da __________ avverso le prescrizioni locali concernenti il traffico pubblicate dalla Sezione dell'esercizio e manutenzione del Dipartimento del territorio sul FU __________ del __________ (pag. __________ ss.);
viste le risposte:
- 4 dicembre 2002 di __________;
- 17 dicembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 20 dicembre 2002 del Dipartimento del territorio, Sezione dell'esercizio e manutenzione;
al ricorso sub a);
- 17 dicembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 20 dicembre 2002 del Dipartimento del territorio, Sezione dell'esercizio e manutenzione;
- 30 dicembre 2002 del municipio di __________;
al ricorso sub b);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Dopo un periodo di sperimentazione di due mesi (iniziato il 16 aprile 2002), il 22 luglio 2002 il municipio di __________ ha richiesto alla Sezione esercizio e manutenzione del Dipartimento del territorio (in seguito: SEM) l’autorizzazione di posare definitivamente la segnaletica necessaria per invertire il senso unico esistente sul tratto stradale di via __________, tra via __________ e via __________. L’istanza postulava inoltre l’introduzione di un limite di velocità di 30 km/h su via __________ e via __________. A mente del municipio, la misura uniformante il regime di senso unico sull’intera tratta di via __________ avrebbe permesso di distribuire più equamente il traffico all’interno del quartiere, in particolare di diminuire il traffico su via __________, parallela a via __________. Il limite di velocità di 30 km/h avrebbe invece contribuito a salvaguardare la sicurezza dei pedoni e dei numerosi bambini che transitano su quelle due vie.
B. Con decisione 31 luglio 2002 la SEM ha autorizzato l’inversione definitiva del senso unico (dispositivo 1). Per contro ha negato l’introduzione del limite di velocità di 30 km/h in assenza di una perizia ai sensi degli art. 32 LCStr e 108 OSStr (dispositivo 2).
In applicazione dell’art. 101 cpv. 2 OSStr ha quindi autorizzato la posa della seguente segnaletica:
via __________, strada comunale mapp. __________,
da via __________ segnale 4.08 “Senso unico”
intersezione con via __________ segnale 2.02 “Divieto d’accesso”
via __________, da via __________ a via __________ segnale 4.08 “Senso unico”
via __________, strada comunale mapp. __________,
da via __________ segnale 4.08 “Senso unico”
via __________, da via __________ segnale 2.02 “Divieto d’accesso”
via __________, strada comunale mapp. __________,
da via __________f segnale 4.08 “Senso unico”
dall’intersezione con via __________ segnale 2.02 “Divieto d’accesso”
via __________ da via __________ segnale 4.08 “Senso unico”
dal parcheggio mapp. __________ segnale 2.02 “ Divieto d’accesso”
ultimo tratto di via __________ dal mapp. __________ segnale 1.26 “Traffico senso inverso”
dall’intersezione con via __________ segnale 2.02 “Divieto d’accesso” con tavola 5.01 “Cartello di distanza”80 m
La nuova segnaletica è stata pubblicata il __________ sul Foglio ufficiale __________ senza l’indicazione degli ultimi due segnali contemplati dalla predetta lista. Inoltre, è stato aggiunto all'elenco un segnale di “divieto d’accesso” all’intersezione di via __________ con via __________ al fine di attuare compiutamente l’inversione del senso unico per il tratto di strada di via __________ tra via __________ e via __________.
C. Contro queste misure è insorto davanti al Consiglio di Stato __________, abitante in via __________.
Da un lato, il ricorrente ha evidenziato che l’uniformità del senso unico in questa via avrebbe creato un possibile percorso alternativo rispetto alla strada cantonale (da __________ verso __________), comportando un aumento del traffico parassitario. Dall’altro lato, ha contestato l’adozione della nuova segnaletica reputandola contraria all’art. 107 OSStr siccome non sorretta da interesse pubblico e lesiva del principio della proporzionalità. Inoltre, il ricorrente si è appellato al fatto che le misure in adozione sono state precedute da un semplice periodo di monitoraggio di 60 giorni e non da una perizia sulla ripartizione dei flussi di traffico in seguito all’inversione del senso unico, così come sancito dallo stesso Consiglio di Stato in una precedente risoluzione (11 dicembre 2001). Infine, l’insorgente ha richiesto la verifica della compatibilità della segnaletica con la pianificazione in atto, ha espresso dubbi in merito al divieto d’accesso su via __________ dal parcheggio mapp. __________ e si è lamentato del pericolo dovuto alla mancata introduzione del limite orario di 30 km/h in via __________ e via __________.
D. Con giudizio 12 novembre 2002 il Consiglio di Stato ha evaso il gravame ai sensi dei considerandi.
il Governo ha in sostanza confermato la legittimità della segnaletica pubblicata, subordinando però l'effettiva collocazione della stessa all’allestimento di una perizia sulla necessità di gravare via __________ e via __________ con una limitazione della velocità a 30 km/h. Per quanto è dato di capire in assenza di un dispositivo puntuale, il Consiglio di Stato ha insomma parzialmente accolto l'impugnativa di __________ e annullato il dispositivo 2 della decisione 31 luglio 2002 della SEM, condizionando l'istituzione del regime di senso unico sull’intera tratta di via __________ all'introduzione del limite di velocità di 30 km/h su via __________ stessa e via __________.
L’autorità di ricorso di prima istanza ha ritenuto che le modifiche viarie prospettate fossero rispettose del principio della proporzionalità e atte al raggiungimento dello scopo prefisso dal municipio, escludendo che la loro adozione potesse favorire un aumento del traffico parassitario. Questo anche in considerazione del fatto che le uscite dalla strada cantonale in direzione del comparto in questione sono state inibite al traffico con divieti di accesso dalle ore 6.00 alle ore 9.00.
E. Contro il predetto giudizio governativo sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo __________ ed il comune di __________.
a) Mediante ricorso 2 dicembre 2002 __________, pur seguendo il Consiglio di Stato laddove ha auspicato l'introduzione della limitazione della velocità a 30 km/h previo allestimento della necessaria perizia, ha sollecitato l'annullamento del giudizio governativo e delle controverse misure di regolamentazione del traffico inerenti al senso unico riproponendo e sviluppando le argomentazioni addotte davanti alla precedente istanza.
b) Con gravame 29 novembre 2002 il comune di __________ ha chiesto invece la riforma della risoluzione impugnata nel senso di respingere integralmente il ricorso presentato il 5 settembre 2001 da __________.
Secondo l'insorgente, quest'ultimo poteva censurare davanti al Consiglio di Stato solo la segnaletica pubblicata e precedentemente approvata dalla competente autorità cantonale, ovvero quella volta ad invertire il senso unico su via __________, tra via __________ e via __________. La questione del limite di velocità di 30 km/h non era invece oggetto di contenzioso davanti alla precedente istanza, dato che il comune aveva rinunciato ad avversare la mancata concessione della chiesta limitazione. Ne segue che il Governo non poteva statuire sull'argomento, né poteva annullare il dispositivo 2 della risoluzione 31 luglio 2002 della SEM senza violare il diritto e giudicare ultra petita. In realtà, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto respingere il gravame inoltratogli e concedere adeguate ripetibili al comune resistente.
F. All’accoglimento di entrambi i ricorsi si è opposto il Consiglio di Stato, riconfermandosi nelle tesi di diritto, allegazioni e conclusioni contenute nella decisione impugnata.
La SEM ha invece proposto di accogliere l'impugnativa del comune e di respingere quella di __________, con la conseguente conferma della propria risoluzione 31 luglio 2002.
Dal canto suo, il comune di __________ ha avversato partitamente le tesi della controparte con argomenti che saranno semmai esposti nel seguito, mentre __________ si è rimesso al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 10 cpv. 2 LALCStr, nonché 43 e 46 PAmm.
I ricorsi sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi con un'unica pronunzia (art. 51 PAmm) sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'art. 107 cpv. 1 OSStr indica che per collocare un segnale di prescrizione o di precedenza, o altri segnali con carattere di prescrizione, l'autorità competente deve di principio (vedi le eccezioni elencate all'art. 107 cpv. 2, 3 e 4 OSStr) adottare e pubblicare una regolamentazione locale del traffico soggetta a ricorso. La segnaletica può essere posata soltanto al momento in cui la decisione è divenuta esecutiva. Oggetto di impugnazione può essere quindi soltanto la decisione con la quale l'autorità autorizza una determinata regolamentazione locale del traffico ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 e 4 LCStr, rispettivamente la prescrizione o la segnaletica autorizzata, pubblicata e quindi destinata ad essere esposta. Le contestazioni riferite a segnaletica mancante vanno invece proposte e trattate secondo la procedura indicata all'art. 106 OSStr (Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, Commentaire, N. 4.2 ad art. 5 LCStr e 1 ss. ad art. 106 OSStr).
Queste brevi considerazioni - unitamente alla constatazione che la risoluzione 31 luglio 2002 della SEM si fonda esplicitamente sugli art. 101 cpv. 2 e 107 cpv. 1 OSStr e che __________ ha correttamente impugnato solo la segnaletica pubblicata, volta ad invertire il senso unico su via __________ - portano subito ad escludere che il Consiglio di Stato potesse chinarsi anche sulla negata autorizzazione del limite di velocità di 30 km/h. I due provvedimenti non sono correlati, né fra loro dipendenti. Pur essendo stati sottoposti all'esame della SEM nell'ambito di un'unica istanza hanno valenza e portata propria. L'introduzione del limite di velocità non è un presupposto irrinunciabile delle altre regolamentazioni di cui trattasi. Il municipio stesso, illustrando all'autorità cantonale le ragioni che l'inducevano a sollecitare l'adozione delle nuove prescrizioni, ha chiaramente indicato che la misura uniformante il regime di senso unico su via __________ era volta ad ottenere una più equa ridistribuzione del traffico all'interno del quartiere, mentre il limite di velocità mirava soltanto ad accrescere la sicurezza dei pedoni sulle due vie interessate dal provvedimento (cfr. scritto 22 luglio 2002 del municipio di __________ alla SEM). La SEM ha d'altronde trattato i due temi nel contesto di una sola decisione, ma in applicazione dell'art. 107 cpv. 1 OSStr ha pubblicato con l'indicazione dei rimedi di diritto solo la parte autorizzata della nuova regolamentazione locale postulata dal comune di __________. Il fatto che la segnaletica approvata sia stata annunciata sul Foglio ufficiale con l'indicazione che contro la stessa era dato ricorso in base all'art. 28 RLACStr (norma cantonale attuattiva delle garanzie processuali sancite dall'art. 106 OSStr) non è determinante, atteso che la decisione 22 luglio 2002 della SEM discende dall'art. 107 OSStr e indica a ragione nell'art. 10 LACStr la base legale per attaccare in giudizio le prescrizioni adottate. D'altra parte, __________ non è stato tratto in inganno da questa imprecisa menzione della via ricorsuale, tant'è che si è limitato a contestare il complesso dei segnali approvato dalla competente autorità cantonale.
Ne segue che come rettamente sostenuto dal comune insorgente, il Consiglio di Stato non poteva statuire sulla questione del limite di velocità non approvato ed in quanto tale escluso dalle pubblicazioni di rito, così come dalle susseguenti procedure ricorsuali rette dall'art. 107 OSStr. Pronunciandosi su censure e domande che il ricorrente __________ non aveva nemmeno proposto, il Governo ha esteso indebitamente l'oggetto del litigio. Il che porta irrimediabilmente ad accogliere il gravame del comune e ad annullare il giudizio impugnato nella misura in cui, rinviando in modo semplicistico ed inopportuno ai considerandi, subordina l'introduzione della segnaletica intesa ad istituire il senso unico in direzione S-N su via __________ all'esperimento di una perizia per instaurare il limite di 30 km/h su via __________ e via __________. Conclusione, questa, alla quale questo Tribunale sarebbe pervenuto anche nel caso in cui la prima istanza avesse avuto la facoltà di rivedere tutte le questioni precedentemente esaminate dalla SEM; in effetti, l'autonomia che contraddistingue le misure dedotte in autorizzazione dal municipio di __________ non avrebbe comunque permesso di tutelare la decisione del Consiglio di Stato di far dipendere l'inversione del senso unico dall'introduzione del limite di velocità.
3. __________ contesta nuovamente la segnaletica approvata al fine di invertire il senso unico su via __________, condividendo le istruzioni impartite dal Governo in relazione al noto limite di 30 km/h. Punto, quest'ultimo, sul quale non occorre soffermarsi per le ragioni dianzi esposte.
3.1. Giusta l'art. 3 cpv. 2 primo periodo LCStr i cantoni possono vietare, limitare o disciplinare la circolazione su determinate strade. I capoversi 3 e 4 dell'art. 3 LCStr prescrivono entro quali limiti i cantoni possono adottare tali prescrizioni e quali sono i mezzi d'impugnativa contro le loro decisioni. L'art. 3 cpv. 3 LCStr prescrive che la circolazione dei veicoli a motore e dei velocipedi sulle strade non aperte al grande transito può essere vietata o limitata completamente o temporaneamente. Il capoverso seguente precisa poi che altre limitazioni o prescrizioni funzionali possono essere emanate in quanto lo esigano la protezione degli abitanti o di altri ugualmente toccati dall'inquinamento fonico od atmosferico, la sicurezza, l'alleviamento o la disciplina del traffico, la protezione della strada od altre condizioni locali. Per tali motivi, soprattutto nei quartieri d'abitazione può essere limitato il traffico e regolato specialmente il posteggio (art. 3 cpv. 4 LCStr).
Dalla sistematica di tale regolamentazione si evince che i divieti e le limitazioni della circolazione che i cantoni sono liberi di promulgare per le strade non aperte al grande transito in virtù dell'art. 3 cpv. 3 LCStr devono essere tenuti distinti dalle prescrizioni intese a disciplinare il traffico giusta l'art. 3 cpv. 4 LCStr, che possono essere adottate solo alle condizioni stabilite dalla legge (DTF 100 IV 63; RDAT II-1999 N. 60).
Nella fattispecie è indubbio che i provvedimenti voluti dal comune di __________ non rientrano nel novero di quelli previsti all'art. 3 cpv. 3 LCStr, ma rappresentano una limitazione funzionale in quanto dettata da condizioni locali, ovvero dalla necessità di meglio ripartire i flussi di traffico all'interno del comprensorio comunale. Una simile misura può essere adottata soltanto alle condizioni più restrittive sancite dall'art. 3 cpv. 4 LCStr. Di principio, la prescrizione deve essere dunque rispettosa dei diritti costituzionali dei cittadini e degli interessi della collettività. I segnali e le demarcazioni non devono essere prescritti e collocati senza necessità (art. 101 cpv. 3 OSStr). D'altra parte, se è necessario ordinare una regolamentazione locale del traffico, bisogna scegliere la misura che per il raggiungimento dello scopo prefisso cagioni il minimo di restrizioni (principio della proporzionalità; art. 107 cpv. 5 OSStr).
3.2. Le controverse prescrizioni locali del traffico approvate mirano alla riapertura del transito veicolare in via __________ in una sola direzione (S-N) tramite l’inversione del senso unico. Lo scopo perseguito dal municipio è quello di agevolare il traffico ai residenti del comune e di ridistribuire parte del traffico di via __________ convogliandolo su via __________. L’interesse pubblico che sorregge la modifica della segnaletica è pertanto indubbio.
Con la regolamentazione in vigore, la circolazione in via __________ è resa difficoltosa dall’esistenza di due sensi unici che impediscono di percorrerla su tutta la sua lunghezza. Sia che s’imbocchi via __________ da via __________ o da via __________, gli automobilisti sono tenuti a svoltare in via __________ per poi obbligatoriamente immettersi a sinistra all’incrocio con via __________. La misura prospettata, che in pratica permette di accedere a via __________ da via __________ percorrendo interamente via __________ in un unico senso, appare sicuramente atta ad agevolare la circolazione nel comparto in questione. I timori espressi dal ricorrente __________ in merito ad un possibile aumento del traffico parassitario, conseguente alla nuova segnaletica, non sono atti a sminuire l’idoneità della misura. La segnaletica di divieto d’accesso dalle ore 6.00 alle ore 9.00 attualmente in vigore all’imbocco di via __________ e sull’ultimo tratto di via __________, basta da sola per scongiurare tale evenienza. Tale conclusione è sorretta dai risultati ottenuti durante il periodo di sperimentazione messo in atto dal municipio, durante il quale via __________ è stata percorsa da un numero esiguo di veicoli con targhe italiane (1 su 46 il 6 giugno 2002 e 4 su 46 il 10 giugno 2002). Quanto invece alla necessità ed all’adeguatezza della misura, il periodo di monitoraggio ha messo in evidenza un aumento medio giornaliero di 134 veicoli in via __________ ed una diminuzione media di 55 veicoli in via __________. Se si considera che con l’attuale segnaletica - a meno di transitare in via __________ - i residenti sono costretti ad imboccare la strada cantonale per spostarsi in via __________, i pur minimi disagi creati dalla nuova regolamentazione appaiono sopportabili ed adeguatamente rapportati all'obbiettivo prefisso di equilibrare il traffico sulle strade comunali di __________, in particolare su via __________ e via __________.
3.3. A mente del ricorrente, il periodo di sperimentazione non sarebbe sufficiente per consentire il cambiamento di segnaletica, ritenuto che in una precedente decisione il Consiglio di Stato aveva subordinato la sua adozione all’allestimento di una perizia. Tale censura non può nel caso concreto trovare accoglimento e il giudizio qui impugnato deve essere confermato anche sotto quest’aspetto. Le regolamentazioni locali introdotte a titolo sperimentale giusta l’art. 107 cpv. 2 bis OSStr costituiscono il metodo per provare gli effetti pratici derivanti da un cambiamento di segnaletica. Le risultanze della sperimentazione effettuata appaiono significative e permettono di ritenere che una perizia non porterebbe a risultati sostanzialmente diversi. Visto che le nuove prescrizioni andrebbero ad affiancarsi ad altre misure già adottate in precedenza per limitare il traffico parassitario (in particolare divieti d’accesso al comparto in questione per chi percorre la strada cantonale), la sperimentazione di due mesi appare sufficiente per comprovare che l’inversione del senso unico su via __________ consentirà una migliore distribuzione del traffico locale sulle strade di quartiere; e ciò senza favorire un aumento indiscriminato del traffico veicolare di passaggio da parte dei frontalieri.
3.4. Una modificazione del PR è necessaria quando, in sede d’esecuzione, s’intende modificare l’ubicazione o l’estensione di un’opera pubblica e segnatamente qualora si vuole ridurre o ampliare il calibro delle strade (cfr. Scolari, Commentario, 1996, ad art. 41 LALPT, n. 389).
Nel caso concreto, il calibro di via __________ rimane immutato e la modifica prospettata interessa unicamente la segnaletica ed il senso di percorrenza del traffico: aspetti regolati dalla LCStr e dall’OSStr. Le sommarie e generiche censure sollevate dal ricorrente in merito all'esistenza di un contrasto tra la nuova segnaletica ed il piano d'indirizzo elaborato in sede di revisione del PR, rispettivamente il PTL, vanno quindi disattese.
3.5. Il ricorrente __________ solleva dubbi anche a proposito del divieto d’accesso previsto a partire dal parcheggio al mapp. __________ all’imbocco con via __________. La questione può essere risolta applicando il più elementare buonsenso, senza la necessità d’approfondimenti giuridici. All’uscita dal posteggio in narrativa ci si immette in via __________ e, essendo previsto per questa via un senso unico, si deve necessariamente svoltare a sinistra se si vuole evitare di percorrerla in contromano. Il cartello di divieto d’accesso ha quindi lo scopo d’informare e proibire agli automobilisti d’imboccare via __________ in contromano all’uscita dal posteggio. La sua posa appare di conseguenza giustificata.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso di __________ deve essere respinto, mentre quello interposto dal comune di __________ va accolto e la decisione impugnata annullata, con la conseguente conferma della risoluzione 31 luglio 2002 adottata dalla SEM. Resta inteso che conformemente all'art. 107 cpv. 1 OSStr, il comune potrà posare unicamente i segnali approvati e pubblicati, esclusi quindi i cartelli che sono stati autorizzati ma non pubblicati e viceversa.
La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico di __________, con l'ulteriore obbligo di versare al comune di __________ un congruo importo a titolo di ripetibili di prima e seconda istanza commisurato tenendo conto della posizione neutrale assunta in questa sede riguardo al ricorso proposto dall'ente pubblico (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 3, 5 LCStr; 101, 106, 107, 108 OSStr; 10 LACS; 23 RLACS; 3, 18, 28, 31, 51, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso di __________ è respinto.
2.Il ricorso del comune di __________ è accolto.
§. Di conseguenza:
2.1. la decisione 12 novembre 2002 (n. 5416) del Consiglio di Stato è annullata;
2.2. la risoluzione 31 luglio 2002 della SEM è confermata.
3.La tassa e le spese di giustizia di fr. 1'000.- sono poste a carico di __________, il quale rifonderà al comune di __________ fr. 1'500.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
4.Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale nel termine di 30 giorni dalla notificazione.
5. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario