Incarto n. 52.2002.462
Lugano
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Stefano Rossi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 novembre 2002 del
Comune di __________ (rappr. dal __________)
contro
la decisione 5 novembre 2002 del Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso 27 settembre 2002 di __________, avverso la decisione 13 settembre 2002 con cui il municipio di __________ ha respinto il reclamo di __________ contro l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa all'anno 2002;
viste le risposte:
- 4 dicembre 2002 di __________;
- 10 dicembre 2002 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. A __________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (in seguito RSRER), approvato dall'autorità cantonale il 21 febbraio 2001. Il servizio è organizzato dal comune (art. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 3 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 34 RSRER istituisce le tasse dovute per ogni categoria di utente. Per quanto concerne gli studi in genere la tassa è stata fissata a fr. 380.--.
B. a) Il 12 luglio 2002 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato a __________, in qualità di titolare di uno studio di terapie naturali, la tassa 2002 per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti, calcolata in fedele applicazione dell'art. 34 RSRER. Il tributo è risultato essere di fr. 380.--.
b) __________ ha inoltrato reclamo contro quella tassazione ritenendo che la tassa fosse sproporzionata e non dovuta, dato che il suo studio sarebbe in subaffitto presso quello di fisioterapia. Il 13 settembre 2002 il municipio ha respinto il reclamo ritenendo l'attività della ricorrente come indipendente.
C. a) Il 27 settembre 2002 __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato chiedendo l’annullamento della decisione comunale e ribadendo che il suo studio è un locale in sub-affitto. I rifiuti prodotti sarebbero inoltre decisamente ridotti (un sacco al mese in due).
b) Con giudizio 12 aprile 2000 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso. Il Consiglio di Stato ha negato al comune la possibilità di percepire il controverso tributo, considerato che __________ subaffitta i locali necessari alla propria attività dallo studio di fisioterapia __________. La propria sede risulterebbe pertanto essere all'interno di un appartamento locato da un altro studio analogo, già tassato, e i rifiuti prodotti dalle due attività tenderebbero a confondersi. In questi casi (assimilabili ad una società semplice) le spese relative alla raccolta e allo smaltimento dei rifiuti andrebbero equamente ripartite tra i membri della società. soggetto alla tassa sarebbe lo studio e non il singolo professionista. A sostegno della propria tesi l'esecutivo cantonale cita la giurisprudenza del Tribunale cantonale amministrativo (sentenza 7 settembre 1994 in re M. SA), nella quale una società senza dipendenti con sede presso gli uffici di un professionista, in caso l'avvocato, non poteva essere imposta in quanto i rifiuti discendenti dall'attività della società erano consegnati insieme a quelli dello studio del professionista.
D. Il 27 settembre 2002 il comune di __________ è insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo. L'insorgente contestando l’assimilazione dei rifiuti tra lo studio di fisioterapia e quello di terapie naturali, ribadisce l'attività distinta dei due studi. Il ricorrente ha pertanto concluso l'annullamento del giudizio governativo e la conferma della decisione municipale 12 luglio 2002. Il Consiglio di Stato e __________ hanno invece chiesto la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio sancito all’art. 9 Cost. (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione.
2.2. Relativamente al finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, giusta l'art. 32a LPAmb:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b. dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti;
c. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
d. degli interessi;
e. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3. I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie riserve finanziarie.
4. Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico."
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060; inoltre DTF 125 I 449 segg. = URP 2000, pag. 133 segg, consid. 3b, in particolare bb e cc). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni rispettivamente i comuni devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.3. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. 3.1. Relativamente alla citazione della sentenza 7 settembre 1994 è bene rilevare che la stessa non è pertinente a decidere la fattispecie. Si trattava in quel caso di sapere se una società priva di uffici propri e di personale, con sede presso uno studio legale, fosse tassabile o meno. In quel caso non venne riconosciuta l'esistenza di nessun ufficio ai sensi della regolamentazione comunale applicabile, inoltre i rifiuti della società venivano consegnati al servizio di raccolta da parte dello studio legale, insieme a quelli provocati dall'assolvimento da parte del legale di qualsiasi suo altro mandato professionale. Costituivano pertanto una parte dei rifiuti prodotti da quell'ufficio ed erano di conseguenza già tassati attraverso l'imposizione dello stesso.
3.2. Nella fattispecie la situazione appare molto diversa. __________ gestisce effettivamente uno studio di terapie naturali. Ininfluente che subaffitti i locali dallo studio di fisioterapia, decisivo è che disponga effettivamente di locali per esercitare la propria attività, ciò che dagli atti risulta incontestato. Per sua stessa ammissione gli studi sono "due e ben distinti" (cfr. risposta del 4 dicembre 2002 di __________, pto 2). Non vi sono pertanto rapporti associativi di sorta se non gli accordi relativi alla locazione dei vani in uso. Del resto godendo di numeri di telefono diversi (cfr. sempre risposta del 4 dicembre 2002) nemmeno una comunione di cancelleria è ipotizzabile. Ne discende che sul piano dell'imponibilità nulla osta a ritenere sostenibile l’assoggettamento di __________ alla tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione rifiuti.
4. 4.1. Come rammentato dall'art. 32a LPAmb, l'ammontare delle tasse dovute per i costi di raccolta ed eliminazione, rappresenta una valutazione globale dei costi di smaltimento, considerando parametri quali la qualità, il tipo, i costi di costruzione ed esercizio degli impianti, gli ammortamenti, gli interessi e gli investimenti pianificati. Il principio della causalità non può pertanto venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb.
4.2. Giusta l'art. 35.2 RSRER, il municipio preleva annualmente le tasse di raccolta e eliminazione dei rifiuti: per le economie domestiche nei limiti di cui alle categorie 1a e 1b, per i commerci e le aziende in generale le tasse sono prelevate secondo i limiti indicati dalla categoria 2 alla 13, tenendo conto di un equa e proporzionale valutazione.
4.3. Gli importi indicati all'art. 34 RSRER si riferiscono pertanto agli importi massimi ammissibili, ritenuto che somme minori possono essere validamente applicate dopo proporzionale ponderazione della fattispecie. __________ esercita la propria attività in un solo locale e senza avvalersi di personale. I quantitativi indicati di rifiuti prodotti, non contestati dal ricorrente, lasciano supporre un'attività contenuta del suo studio e non certo assimilabile per esempio a uno studio medico, al quale verrebbe verosimilmente fissato lo stesso importo massimo adottato nel caso in oggetto. Nella misura in cui allo studio della resistente è stato applicato l’importo massimo previsto, senza ponderazione della situazione di fatto esistente, il municipio ha violato il principio della proporzionalità e di rimando i disposti degli art. 2 LPAmb e 35.2 RSRER. In ragione delle considerazioni che precedono, l’importo di fr. 200.-- appare commisurato alla situazione di __________.
5. Sulla scorta di queste considerazioni il ricorso del comune di __________ va parzialmente accolto, la risoluzione impugnata annullata e riformata ai sensi del considerando che precede.
6. Dato l'esito del gravame si rinuncia a prelevare una tassa di giustizia e non si attribuiscono ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 8 Cost., 2, 31, 31b, 32a, 48 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 31, 43, 46, 65 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 5 novembre 2002 del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la decisione 12 luglio 2002 del municipio di __________ è riformata nel senso che la tassa dovuta da __________ per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativamente all'anno 2002 è ridotta a fr. 200.--.
2. Non si prelevano né tasse né spese. Si prescinde dall'attribuzione di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario