Incarto n. 52.2002.364
Lugano 26 novembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 settembre 2002 di
__________, __________, entrambi patrocinati dall'avv. __________,
Contro
la decisione 3 settembre 2002 del Consiglio di Stato (n. 4197), che evade ai sensi dei considerandi l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 25 settembre 2002 con cui il consiglio comunale di __________ ha approvato la relazione di chiusura del centro comunale ed il sorpasso di fr. 399'833.75;
viste le risposte:
- 24 settembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 10 novembre 2002 di __________;
- 12 novembre 2002 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel corso del 1988 il consiglio comunale di __________ ha stanziato un credito di fr. 160'000.- per la progettazione di un centro PCi, di una sala polivalente, di un nuovo ufficio postale e di posteggi, su un terreno che il comune ha acquistato due anni dopo grazie ad un ulteriore credito di fr. 190'000.-, concesso a tale scopo dallo stesso legislativo comunale.
Il 16 dicembre 1991 il predetto consiglio ha accordato al municipio un ulteriore credito di fr. 7'200'000.-, per la costruzione del palazzo comunale e dell'ufficio postale (mm 109.91). Il 14 dicembre 1992 ha infine stanziato un ultimo credito di fr. 1'878'000.- per la costruzione del centro PCi annesso al palazzo comunale. Entrambi i crediti di costruzione sono stati vincolati ad un non meglio specificato indice del costo delle costruzioni.
B. Nell'ambito dell'approvazione dei conti consuntivi 1999 (mm 266.00), il 13 marzo 2000, il municipio ha sottoposto al legislativo comunale una relazione di chiusura del centro comunale, con cui gli ha chiesto di ratificare un sorpasso di fr. 399'833.75, registrato rispetto ai crediti complessivamente stanziati per quest'opera. L'importo risultava dalla differenza tra i crediti in oggetto, che non sono stati adeguati ad alcun indice dei costi di costruzione (fr. 9'428'000.-), ed il totale delle spese sostenute per la progettazione, l'acquisto del terreno e la costruzione (fr. 9'827'833.75). I costi di costruzione del centro PCi ammontavano a fr. 1'823'398.90, mentre quelli relativi alla casa comunale ed all'ufficio postale erano di fr. 7'683'857.35, così suddivisi:
Casa comunale Centro PCi
Lavori preliminari 10'200.00 -------
Edificio 6'302'379.05 1'154'113.25
Lavori esterni 1 502'500.00 524'300.00
Costi secondari 104'684.10 31'436.75
Lavori esterni 2 168'334.00 -------
Arredamento 218'214.60 76'148.90
Impianti speciali e diversi 206'295.80 -------
Aumenti salariali 171'249.80 37'400.00
totale 7'683'857.35 1'823'398.90
A titolo indicativo, la relazione sottolineava che i crediti di costruzione (fr. 9'078'000.-), adeguati all'indice dei costi di produzione (ICP) della SSIC sarebbero ammontati a fr. 9'802'563.00; somma che confrontata ai costi di costruzione (fr. 1'823'398.90 + 7'683'857.35 = 9'507'256.25) avrebbe determinato un avanzo ancora disponibile di fr. 295'306.75. Quale ulteriore informazione, la relazione indicava anche che l'avvento dell'IVA aveva determinato maggiori costi per un totale di fr. 134'022.75 nel periodo 1995 - 1999.
Aderendo al rapporto di maggioranza della commissione della gestione, il 25 settembre 2000 il consiglio comunale ha approvato, con 15 voti favorevoli, 3 contrari ed 1 astenuto, la predetta liquidazione così come proposta dal municipio.
C. Contro la predetta risoluzione del legislativo comunale sono insorti davanti al Consiglio di Stato i consiglieri comunali __________ e __________, rilevando fra l'altro:
- che la liquidazione sottoposta al consiglio comunale si limita ad un confronto fra preventivo e consuntivo per genere di opera, senza giustificare risparmi e sorpassi;
- che il progetto originario è stato modificato senza licenza edilizia;
- che l'indicizzazione dei crediti stanziati era erronea perché si fonda sull'indice dei costi di costruzione della SSIC;
- che erroneo era pure il calcolo dell'IVA;
D. Il 14 agosto 2001 il Consiglio di Stato ha incaricato l'arch. __________ di:
- verificare se l'opera realizzata era conforme a quella approvata dal consiglio comunale e
- accertare l'ammontare esatto del sorpasso registrato per rapporto ai crediti stanziati con clausola di adeguamento al rincaro.
Con referto 14 dicembre 2001 il perito ha stabilito:
- che l'opera realizzata è in parte diversa da quella approvata, poiché in corso di costruzione sono state apportate numerose modifiche e migliorie, anche rilevanti, per le quali non è stata peraltro chiesta la licenza edilizia;
- che l'indice dei costi di costruzione al quale i crediti sono stati vincolati non era stato chiaramente definito; a suo avviso occorrerebbe riferirsi all'indice dei costi di costruzione di Zurigo e non all'indice dei costi di produzione della SSIC;
- che sulla base della contrazione dell'indice dei costi di costruzione di Zurigo (ICCZh), subentrata prima dell'aggiudicazione dei lavori, il credito di fr. 7'200'000.00, stanziato per il palazzo comunale si sarebbe ridotto a fr. 6'548'498.90, importo denominato preventivo aggiornato (D = 7'200'000.00 - 6'548'498.90 = fr. 651'501.10 = - 9.04 %), mentre quello concesso per il centro PCi sarebbe sceso di fr. 137'276.50, pari al 7.31%;
- che il preventivo aggiornato andrebbe così determinato:
Centro PCi
D credito stanziato / consuntivo 54'610.10
imprevisti compresi nel consuntivo 28'535.00
aumenti salariali e dei materiali 37'400.00
differenza IVA - ICA 16'371.40
totale 137'276.50
preventivo aggiornato centro PCi (non esplicitato dalla perizia)
1'878'000.00 - 137'276.50 = 1'740'723.50
Casa comunale
aumenti di costi dedotti da atti del municipio
- arredamento, impiantistica 206'295.80
- bonifica terreno 105'722.00
- raccordo stradale 35'000.00
- collegamento a posteggi 84'000.0
- servizi seminterrato 119'430.00
- migliorie impiantistica 107'044.90
- aumento volumetria 108'000.00
totale 765'492.70 765'492.70
aumenti di costi per altre modifiche e migliorie
dedotti dal confronto preventivo / liquidazione
- ufficio postale 23'000.00
- isolamento condotte 29'151'60
- impianto riscaldamento 29'173.00
totale 81'324.60 81'324.60
aumenti salariali e materiali 171'249.80
differenza IVA - ICA 117'291.35
totale 1'135.358.45
preventivo aggiornato casa comunale
7'683'857.35 - 1'135.358.45 = 6'548'498.90
Sulla scorta di questi accertamenti, il perito ha quindi concluso:
- che il sorpasso dei crediti votati ammonta a fr. 429'256.25, importo che risulta dal sorpasso relativo al palazzo comunale (7'683'857.35 - 7'200'000.00 = 483'857.35), dedotto il risparmio conseguito sul centro PCi (1'878'000.00 - - 1'823'398.90 = 54'601.10);
- che gli aumenti salariali, i rincari per materiali e la differenza IVA - ICA ammontano a fr. 342'672.55 (palazzo comunale 288'541.15 + centro PCi 54'131.40);
- che il preventivo (del palazzo comunale) ha subito una contrazione valutata in fr. 651'501.10 (7'200'000.00 - 6'548'498.90);
- che le modifiche e migliorie hanno determinato un sorpasso globale di fr. 875'352.30 (casa comunale 846'817.30 + centro PCi 28'535.00), che è stato assorbito nella misura di fr. 788'768.60 "dalla contrazione congiunturale dei preventivi fra la loro approvazione da parte del legislativo e la data delle delibere; il rimanente fr. 86'583.70 ha concorso al superamento dei crediti votati".
E. Con giudizio 3 settembre 2002, fondato in larga misura sulle risultanze della perizia, il Consiglio di Stato ha evaso il ricorso ai sensi dei considerandi, riformando la decisione impugnata "nel senso che il sorpasso dei costi per la realizzazione del centro comunale ammonta a fr. 429'256.25" ed ingiungendo al municipio di "procedere a sanare la situazione dal punto di vista della LE".
Le spese peritali di fr. 19'421.80 sono state poste a carico dei ricorrenti in ragione di un terzo e del comune di __________ per la differenza.
F. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinvio degli atti al Consiglio di Stato, affinché accerti l'effettivo importo del sorpasso di spesa, in particolare escludendo ogni forma di compensazione fra crediti diversi (palazzo comunale e centro PCi).
I ricorrenti contestano le deduzioni del perito, sottolineando in particolare le difficoltà da questi incontrate nel reperire le informazioni necessarie e negando che la minor spesa sostenuta per il centro PCi possa essere portata in deduzione del sorpasso registrato nella costruzione del palazzo comunale.
Chiedono inoltre l'annullamento della condanna al pagamento di parte delle spese peritali, rilevando di non essere soccombenti.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Il municipio contesta le deduzioni dei ricorrenti, chiedendo che l'ammontare del sorpasso sia fissato a fr. 86'583.70 e che il comune sia esonerato dal pagamento delle spese peritali.
Ad analoga conclusione perviene il presidente del consiglio comunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. La legittimazione attiva dei ricorrenti è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Adeguamento dei crediti di costruzione
Entrambi i crediti di costruzione sono stati stanziati con la clausola di adeguamento alle variazioni di un non meglio precisato indice dei costi di costruzione, senza peraltro specificare se avrebbe dovuto fare stato quello vigente al momento dei pagamenti o quello vigente al momento della liquidazione finale. L'omissione è rilevante, poiché se si dovesse applicare l'ICCZh, al quale fa riferimento il perito, il credito di fr. 7'200'000.00, concesso nel 1991 (ICCZh 1991 = 120.4; scala 1988) per la casa comunale, al momento della liquidazione finale (1999) si sarebbe ridotto a fr. 6'754'485.00 (ICCZh 1999 = 112.95 scala 1988 estrapolata), mentre il credito di fr. 1'878'000.00, accordato nel 1992 (ICCZh 1992 = 119.6; scala 1988) per il centro PCi, sarebbe sceso a fr. 1'773'579.00 (D - 105'421.00). In quest'ipotesi, si registrerebbe un sorpasso sia per la casa comunale (fr. 929'372.55 = 7'683'857.35 - 6'754'485.00 ), sia per il centro PCi (fr. 105'421.00 = 1'878'000.00 - 1'773'579.00).
Ad opposta conclusione si giungerebbe invece, qualora i crediti concessi dovessero essere adeguati all'indice dei costi di produzione della SSIC, come prospettato dal municipio, a titolo meramente indicativo, nella relazione di chiusura (dei conti) del centro comunale.
Considerato che il consiglio comunale ha omesso, a suo tempo, di stabilire con la dovuta precisione i parametri applicabili per l'aggiornamento dei crediti di costruzione accordati, il municipio, nella liquidazione allestita, ha preso in considerazione i valori che erano stati stabiliti nel 1991 e nel 1992, prescindendo da qualsiasi adeguamento. Quest'impostazione, avallata dal legislativo comunale con la decisione qui in esame, non presta il fianco a critiche. All'omissione, in cui l'autorità comunale è incorsa al momento dello stanziamento dei crediti, non può infatti essere posto altrimenti rimedio.
Cadono quindi nel vuoto le censure sollevate dai ricorrenti in prima istanza con riferimento all'applicabilità dell'indice dei costi di produzione della SSIC.
3. Compensazione tra consuntivo della casa comunale e del centro PCi
I ricorrenti contestano la compensazione operata dal consiglio comunale tra il sorpasso registrato per la costruzione della casa comunale (fr. 483'857.35) ed il risparmio conseguito per la costruzione del centro PCi (fr. 54'601.10).
A torto, poiché le due opere sono strettamente connesse. Sono state progettate assieme, in base ad un unico credito e sorgono sullo stesso fondo, acquistato con un unico credito. La compensazione non incide sulla verità e sulla trasparenza dei conti di costruzione, che il municipio ha comunque tenuto separati sino al momento della liquidazione finale.
4. Sorpasso effettivo
Il perito ha accertato che durante la costruzione sono state apportate diverse, significative modifiche alle opere in esame. Per stabilire con una certa attendibilità il costo di queste modifiche e migliorie il perito ha in sostanza dedotto dal consuntivo gli aumenti salariali, il rincaro dei materiali ed il maggior costo derivante dall'avvento dell'IVA.
Per il centro PCi ha accertato una maggior spesa di
fr. 28'535.00, denominata "imprevisti compresi nel consuntivo", che non è stata ulteriormente dettagliata. Per la casa comunale ha invece accertato una maggior spesa di fr. 846'817.30, che ha specificato come segue:
1. aumenti di costi dedotti da atti del municipio
- arredamento, impiantistica 206'295.80
- bonifica terreno 105'722.00
- raccordo stradale 35'000.00
- collegamento a posteggi 84'000.0
- servizi seminterrato 119'430.00
- migliorie impiantistica 107'044.90
- aumento volumetria 108'000.00
totale 765'492.70 765'492.70
2. aumenti di costi per altre modifiche e migliorie
dedotti dal confronto preventivo / liquidazione
- ufficio postale 23'000.00
- isolamento condotte 29'151'60
- impianto riscaldamento 29'173.00
totale 81'324.60 81'324.60
Per l'intero centro comunale, ha quindi stabilito un maggior costo di fr. 875'372.30. Considerata la diminuzione dei costi di costruzione che si è verificata tra il 1992 ed il 1998, peraltro documentata dall'evoluzione dell'ICCZh (1992; 120.4; 1998; 111.4), il perito è tuttavia giunto alla conclusione che questa maggior spesa fosse stata assorbita da quella che ha chiamato "contrazione congiunturale dei preventivi". Ne ha quindi dedotto che il sorpasso dei crediti votati fosse quello (fr. 429'256.25), risultante dalla compensazione tra il sorpasso verificatosi per la costruzione della casa comunale (fr. 483'857.35) ed il risparmio conseguito nella costruzione del centro PCi (fr. 54'601.10), importi che corrispondono ai dati indicati dal municipio nella tabella comparativa (preventivo liquidazione), annessa alla relazione di chiusura (dei conti) del centro comunale, sottoposta al consiglio comunale per approvazione.
La deduzione sfugge alle critiche dei ricorrenti.
Considerato che le modifiche e le migliorie apportate in corso di costruzione si intrecciano inscindibilmente con le opere stesse, i maggiori costi indotti da queste varianti non potevano essere dedotti diversamente e con maggior precisione. Le singole voci di maggior spesa, ritenute dal perito, appaiono sufficientemente documentate. Non v'è quindi motivo di scostarsene. Né per rinviare gli atti al Consiglio di Stato per procedere ad ulteriori verifiche, tanto sterili, quanto dispendiose, come pretendono i ricorrenti, né per ridurre il sorpasso a fr. 86'583.70, come chiede il municipio.
5. Spese di perizia
5.1. Giusta l'art. 28 cpv. 1 PAmm, "l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia" variante da fr. 10.- a fr. 10'000.-.
La disposizione in questione non stabilisce espressamente che l'autorità amministrativa può porre anche le spese a carico delle parti. È tuttavia evidente che lo sottintende. Ne da indirettamente conferma il cpv. 2, a norma del quale "la condanna nelle spese contro più persone s'intende solidalmente fra di loro".
In tal senso va la prassi consolidata del Consiglio di Stato e di questo tribunale, che da anche per scontato che tasse di giustizia e spese siano addebitate alla parte soccombente.
5.2. In concreto, i ricorrenti contestano il dispositivo del giudizio che pone a loro carico 1/3 delle spese di perizia (fr. 19'421.80), ossia fr. 6'473.93.
A ragione, poiché i ricorrenti, nel procedimento davanti al Consiglio di Stato, non sono rimasti soccombenti. Il fatto che il Governo abbia, per sua comodità, evaso il ricorso ai sensi dei considerandi, non significa che l'impugnativa sia stata respinta. La decisione impugnata è infatti stata annullata e riformata. Che la modifica apportata si riduca ad una piccola correzione (fr. 29'422.50), scarsamente rilevante dal profilo delle cifre in discussione e delle ripercussioni pratiche, nulla toglie al fatto che il ricorso sia stato sostanzialmente accolto. Circostanza questa che impedisce di porre a carico dei ricorrenti le ingenti spese provocate dalla perizia ordinata d'ufficio dal Consiglio di Stato.
5.3. Resta da stabilire se le spese poste a carico dei ricorrenti debbano essere addebitate al comune. Ora, è ben vero che di regola le spese vanno addebitate alla parte soccombente. Non si può tuttavia ignorare che i comuni vanno solitamente esenti da tasse e spese in tutti i casi in cui non compaiono in giudizio per tutelare i loro particolari interessi (RDAT 1993 I n. 19; Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 28 PAmm, n. 3 b). Verificandosi questa ipotesi nel caso in esame, la quota di spese di perizia addebitata ai ricorrenti va quindi posta a carico dello Stato.
Non essendo dato il ricorso adesivo, il comune non può essere invece sgravato della quota di spese che il Consiglio di Stato gli ha addebitato.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto nella misura in cui è volto a rimettere in discussione il sorpasso di spesa (fr. 429'256.25) ritenuto dal Consiglio di Stato. Va invece accolto nella misura in cui ha per oggetto la condanna al pagamento di una parte delle spese di perizia.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio e dall'assegnazione di ripetibili (compensate).
Per questi motivi,
visti gli art. 208 LOC; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, il dispositivo n. della decisione 3 settembre 2002 del Consiglio di Stato (n. 4197) è riformato nel senso che le spese di perizia sono a carico del comune di __________ nella misura di 2/3 e dello Stato per la differenza.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario