Incarto n. 52.2002.348
Lugano 6 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 settembre 2002 di
__________,
contro
la decisione 27 agosto 2002, no. 4024, del Consiglio di Stato, che accoglie le impugnative presentate dal Dipartimento del territorio e da __________ contro la licenza edilizia in sanatoria 26 aprile 2002 rilasciata dal municipio di __________ all’insorgente per l’edifica-zione di un rifugio per animali e di un posteggio coperto fuori della zona edificabile (part. no. __________ RF);
viste le risposte:
- 24 settembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 30 settembre 2002 di __________;
- 2 dicembre 2002 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La qui ricorrente __________ è proprietaria della part. no. __________ RF di Gordevio, sita in zona agricola, su cui, nel corso degli anni ’90, sono stati realizzati vari manufatti, senza richiedere alcun permesso di costruzione.
Sollecitata dalle autorità cantonali, il 15 novembre 2001 l’insor-gente ha presentato al municipio una domanda di costruzione in sanatoria relativa a parte dei fabbricati eretti, segnatamente una baracca in legno di 3 x 6 ml, adibita al ricovero di alcuni animali, e un posteggio coperto di ca. 8 x 5,6 ml. Alla domanda si sono opposti il vicino __________ e il Dipartimento del territorio, ritenendo insoddisfatte le condizioni per il rilascio di un’autoriz-zazione fuori della zona edificabile.
Disattendendo il preavviso dipartimentale, con risoluzione 26 aprile 2002 il municipio ha rilasciato la licenza edilizia richiesta e respinto entrambe le opposizioni.
B. Con giudizio 27 agosto 2002 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione municipale, accogliendo le impugnative contro di essa interposte da __________ e dall’autorità dipartimentale.
Ammessa preliminarmente la legittimazione attiva del vicino, il Governo ha ritenuto che il municipio non potesse scostarsi dall’opposizione del dipartimento, per cui la licenza rilasciata sarebbe radicalmente nulla. Abbondanzialmente ha comunque negato la conformità alla zona agricola dei manufatti edificati ed ha escluso che gli stessi possano beneficiare di un’autorizzazione eccezionale, non adempiendo il requisito dell’ubicazione vincolata e risultando in contrasto con i prevalenti interessi della pianificazione territoriale.
C. Avverso la predetta pronuncia governativa, __________ si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando la conferma della licenza edilizia. Chiede inoltre, quantomeno, la sospensione della procedura. L’insorgente sostiene di non essere titolare di un’azienda agricola, ma di possedere per puro diletto alcuni animali, la cui presenza susciterebbe l’interesse dei bambini e dei turisti, senza arrecare alcun disagio al vicinato. I semplici rifugi costruiti per il ricovero di tali animali andrebbero pertanto autorizzati anche al di fuori della zona edificabile. Adduce inoltre che le modifiche del PR allo studio inserirebbero il fondo su cui insistono i controversi manufatti in zona edificabile, per cui gli stessi verrebbero certamente autorizzati. Da qui la richiesta di sospendere la domanda in attesa della revisione del PR.
D. All’accoglimento del gravame si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e __________, che contesta succintamente le tesi della ricorrente. Il municipio di __________ aderisce per contro alla richiesta di sospensione della domanda di costruzione, sulla scorta di argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nel seguito.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 21 LE) e la legittimazione attiva dell’insorgente certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LE, entro 30 giorni dalla ricezione degli atti, il dipartimento può opporsi alla concessione della licenza edilizia per motivi fondati su norme che gli sono rimesse per l'ap-plicazione. L'avviso del dipartimento, soggiunge il secondo capoverso della norma in questione, vincola il municipio, che può scostarsene soltanto nel caso in cui la concessione della licenza risultasse lesiva di interessi comunali preponderanti.
Quest'ultima disposizione preclude tassativamente al municipio la facoltà di concedere la licenza in contrasto con il preavviso negativo del dipartimento. All'autorità comunale la norma riserva unicamente la possibilità di negarne il rilascio, contrapponendosi al preavviso favorevole del dipartimento, quando intende salvaguardare interessi comunali preponderanti da un intervento suscettibile di pregiudicarli. Diversamente, se si volesse costringere il municipio ad attenersi al preavviso favorevole dell'autorità cantonale anche quando l'intervento leda interessi comunali preponderanti, occorrerebbe riconoscere al comune la possibilità di impugnare davanti al Consiglio di Stato la licenza rilasciata dallo stesso municipio. Ipotesi, questa, che apparirebbe manifestamente contraddittoria (cfr. RDAT II-2000 n. 37; I-1998 n. 36; Scolari, Commentario, II ed., N. 797).
2.2. Nelle concrete evenienze, il dipartimento si è opposto al rilascio della licenza edilizia in sanatoria, relativa ad opere realizzate fuori dalla zona edificabile. Ciononostante, il municipio ha rilasciato l’autorizzazione a costruire. Per i motivi appena esposti, l’esecutivo comunale era tuttavia tenuto a far propria la determinazione negativa del dipartimento, lasciando semmai alla richiedente il compito di impugnare davanti al Governo la risoluzione di diniego della licenza.
L’avversata decisione municipale risulta pertanto palesemente lesiva del diritto. Se l’irregolarità di cui è affetta ne determini la nullità assoluta, come si deduce dalla motivazione della decisione governativa impugnata, oppure l’annullabilità, come risulta invece dal dispositivo della stessa, è questione che può rimanere indecisa. Motivi di economia procedurale suggeriscono in ogni caso di non rinviare gli atti al municipio per l’emanazione di una nuova decisione impugnabile nel senso indicato dal dipartimento, come richiederebbe l’art. 7 cpv. 2 LE, ma di esaminare, di seguito, la sussistenza dei presupposti materiali per il rilascio del permesso, ritenuto che sulla questione si è peraltro già espresso anche il Consiglio di Stato.
3. Il 1°settembre 2000 sono entrate in vigore la modifica 20 marzo 1998 della LPT e la revisione totale 28 giugno 2000 dell’OPT, applicabili, oltre che alle richieste successivamente introdotte, a tutte le procedure pendenti a quel momento (cfr. art. 52 nOPT). Benché la domanda di costruzione in esame sia posteriore all’entrata in vigore delle citate modifiche di legge, essendo del 15 novembre 2001, la stessa concerne tuttavia opere eseguite senza permesso prima dell'avvento del nuovo diritto. Va quindi valutata alla luce della vecchia normativa vigente all'epoca dell'infrazione (cfr. Scolari, op. cit., n. 1282), con la possibilità di far capo alla nuova LPT qualora dovesse giovare maggiormente all'istante in licenza (principio della lex mitior; DTF 127 II 209).
4. 4.1. Di principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per impianti conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (principio della conformità funzionale, art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
In base al pregresso regime giuridico, nella zona agricola potevano essere autorizzate solo costruzioni che fossero in connessione sufficientemente stretta con l'utilizzazione agricola del terreno o destinate a consentire l'esercizio di certe attività agricole o di allevamento (cfr. DTF 125 II 278 consid. 3a e rinvii). Seguendo l’evoluzione della giurisprudenza, il nuovo diritto considera conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti che sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura oppure che servono all’ampliamento interno di un’azienda agricola o orticola produttiva (art. 16a cpv. 1 e 2 LPT). Riprendendo parimenti la precedente giurisprudenza, l’art. 34 cpv. 5 OPT esclude, in particolare, che gli edifici e gli impianti utilizzati per l'esercizio di attività agricole a titolo meramente ricreativo possano venir considerati conformi alla destinazione della zona (cfr. DTF 112 Ib 406; STF 4.12.2001, inc. 1A.110/2001, consid. 4; USTE, Commenti relativi all'OPT, p. 28 ss; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, n. 529 ss).
4.2. In concreto, la ricorrente si dedica per passione alla cura e all’allevamento di uno sparuto e variegato drappello di animali da cortile, segnatamente due asini, una capretta, due oche, tre anatre, un gallo e due galline. Per proteggere questi animali dalle intemperie e dai predatori ha eretto il prefabbricato in legno oggetto della controversa licenza a posteriori, di 18 mq di superficie e di 2,5 ml di altezza.
A prescindere dai mutamenti legislativi intervenuti, essendo utilizzato in relazione ad un’attività esercitata a titolo puramente hobbistico, il manufatto non risulta evidentemente conforme alla zona agricola. La ricorrente, e con essa il municipio, travisa le finalità di tale zona di utilizzazione e degli edifici che possono esservi insediati, allorquando insiste nel minimizzare la portata dell’attività. È infatti proprio perché accessoria e amatoriale che la stessa, indipendentemente dalle ripercussioni che ingenera, non può trovare spazio in zona agricola.
D’altro canto, è pacifico che la struttura adibita a posteggio coperto, capace di accogliere tre autovetture, non ha alcuna connessione con l’esercizio di un’attività agricola e che, di conseguenza, non può beneficiare di un’autorizzazione ordinaria, né secondo il pregresso, né secondo il nuovo regime giuridico.
5. 5.1. In deroga al principio della conformità di zona, fuori dalle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate licenze edilizie in relazione a nuovi edifici, fra cui rientrano evidentemente quelli in esame, alle condizioni poste dall’art. 24 LPT, di tenore identico all’abrogato 24 cpv. 1 vLPT. L’art. 24 cpv. 2 vLPT, così come le norme di cui agli art. 24a-24d LPT, introdotte dalla citata revisione legislativa, riguardano infatti interventi edilizi su edifici o impianti esistenti e non trovano pertanto applicazione nella fattispecie.
Giusta l’art. 24 LPT (24 cpv. 1 vLPT), un’autorizzazione eccezionale può essere rilasciata se la destinazione di un edificio o di un impianto non conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e se all'intervento non si oppongono interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256, consid. 5; 119 Ib 442, consid. 4a; 118 Ib 17, consid. 2b). Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste esigenze severe (cfr. Scolari, op. cit., n. 530 ss.). Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico o inerenti all'esercizio o relativi alla natura del terreno (cfr. DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (cfr. DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c). In caso di aziende agricole, il concetto di ubicazione vincolata giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT coincide, in sostanza, con le esigenze poste al criterio della conformità di zona ex art. 16a LPT (cfr. DTF 123 II 499, consid. 3b/cc).
5.2. Nel caso di specie, a prescindere dalla mancanza di connessione con l’attività di un’azienda agricola, la destinazione del capanno per gli animali non esige comunque un’ubicazione fuori della zona edificabile. Ciò sarebbe invero il caso se la struttura fosse connessa con un genere di allevamento suscettibile, per natura o entità, di arrecare molestie inconciliabili con qualsivoglia finalità insediativa. Considerate le specie e il numero di capi di bestiame custoditi (cfr. consid. 4.2), siffatti estremi non appaiono tuttavia adempiuti. Le ripercussioni ingenerate dalla custodia dei pochi animali posseduti dalla ricorrente non possono ragionevolmente apparire incompatibili con la natura degli insediamenti ammissibili in zona edificabile, o, quantomeno, in qualche suo comparto. In zona edificabile sono in effetti ammissibili costruzioni destinate al ricovero di un numero ristretto di animali da compagnia o da cortile, nel contesto di un’attività praticata per svago da persone non attive professionalmente nell’agricoltura (cfr. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 578). Non imponendosi dunque la costruzione del ricovero per animali fuori della zona edificabile, il controverso manufatto non soddisfa pertanto il requisito dell’ubicazione vincolata.
Neppure la tettoia per le autovetture si configura quale opera ad ubicazione vincolata. Il parcheggio di autoveicoli non è infatti un’attività direttamente connessa con l’utilizzazione del suolo e nulla impedisce invero di ricoverare i veicoli in fabbricati situati all’interno della zona edificabile. Non è pertanto ravvisabile un’oggettiva esigenza di realizzare la controversa struttura fuori della zona edificabile.
Di conseguenza, le costruzioni dedotte in licenza non possono beneficiare di un’autorizzazione eccezionale, giusta l’art. 24 LPT (24 cpv. 1 vLPT). Non occorre peraltro nemmeno esaminare se all’edificazione si oppongano pure interessi preponderanti, rilevato comunque che la pianificazione territoriale si prefigge, tra l’altro, di mantenere per l’agricoltura sufficienti superfici coltive idonee (art. 3 cpv. 2 lett. a LPT).
6. Nell’ipotesi di un diniego dell’autorizzazione edilizia in base al regime pianificatorio in vigore, ipotesi che, come rilevato, si verifica nel caso di specie, l’insorgente ed il municipio chiedono che la procedura venga sospesa, in previsione di un’estensione della zona edificabile comunale.
La richiesta non può tuttavia venir accolta poiché i provvedimenti a salvaguardia della pianificazione in via di adozione, ai sensi degli art. 57 ss LALPT, possono avere soltanto un effetto anticipato negativo. Consentono cioè all’autorità di rigettare una domanda di costruzione conforme al diritto in vigore, ma in contrasto con la pianificazione progettata. Non permettono, per contro, di autorizzare un intervento ammissibile de lege ferenda, ma non consentito de lege lata (cfr. Scolari, op. cit., n. 425). Ciò non significa ancora, beninteso, che nel caso di specie le costruzioni realizzate siano conformi al regime pianificatorio allo studio. La questione esula invero dai limiti del presente procedimento.
In questa sede non occorre neppure pronunciarsi sulle conseguenze che le paventate modifiche pianificatorie potrebbero comportare dal profilo di eventuali provvedimenti di ripristino. Abbondanzialmente si rileva comunque che i principi di legalità e della sicurezza giuridica escludono, di regola, che si possa rinunciare all’ordine di ripristino di una situazione conforme al diritto, onde tener conto di eventuali future modifiche a livello pianificatorio. Un’eccezione si giustifica solamente in presenza di circostanze straordinarie (cfr. Scolari, op. cit., n. 1283).
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto e la decisione governativa impugnata integralmente confermata.
La stessa non appare lesiva del diritto nemmeno nella misura in cui assegna al vicino __________, ricorrente in quella sede, un’in-dennità per ripetibili. Quest’ultimo era in effetti legittimato ad opporsi alla domanda di costruzione, in quanto legato all'oggetto della medesima da un rapporto più stretto ed intenso di quello degli altri membri della collettività. È peraltro solamente in quest’ottica che la dibattuta questione circa la legittimazione attiva del qui resistente riveste un’importanza pratica.
Secondo soccombenza, la tassa di giustizia e le spese vanno poste a carico dell’insorgente, che deve pure essere condannata anche in questa sede a rifondere un adeguato importo a titolo di ripetibili al resistente __________ (art. 28, 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 16a, 22, 24 LPT; 24 vLPT; 34, 52 OPT; 57 ss LALPT; 7, 21 LE; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.-, sono a carico della ricorrente che rifonderà altresì al resistente fr. 1'200.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dalla notifica.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario