Incarto n. 52.2002.315 52.2002.314
Lugano 18 febbraio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 27 agosto 2002 di
a) b)
__________, patrocinata da: avv. __________, __________, __________, entrambi patrocinati da: avv. __________
Contro
la decisione 9 luglio 2002 del Consiglio di Stato (n. 3479), che respinge le impugnative presentate dagli insorgenti avverso le risoluzioni 18 e 27 marzo 2002 dell’Ufficio dei permessi, che sospendono per un periodo di tre mesi l’autorizzazione a gestire l’albergo __________, __________ e la relativa patente d’esercizio pubblico;
viste le risposte:
- 3 settembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 10 settembre 2002 dell’Ufficio dei permessi;
ad entrambi i ricorsi;
preso atto della replica 10 ottobre 2002 di __________ e delle dupliche:
- 18 ottobre 2002 dell’Ufficio dei permessi;
- 22 ottobre 2002 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti __________ e __________ sono proprietari dell'albergo __________ di __________ e titolari della relativa patente d’esercizio pubblico. La ricorrente __________, detta __________, è invece titolare della relativa autorizzazione a gestire, nonché gerente. È inoltre beneficiaria, assieme ad __________, di un diritto di compera, costituito nel 1999 a carico del fondo.
L'albergo comprende tre locali d’esercizio per un totale di 134 posti e 25 camere con 42 posti letto.
B. Tra il 19 ed il 27 febbraio 2002 la polizia comunale e quella cantonale hanno effettuato una serie di controlli discreti sull'attività dell'albergo, rilevando che le camere erano occupate in prevalenza da donne straniere. Nei sacchi dei rifiuti sono state rinvenuti in grande quantità preservativi usati e stoviglie monouso. È inoltre risultato che l'albergo era frequentato da numerosi uomini che vi accedevano soprattutto dall'entrata secondaria, ma non vi pernottavano.
Il 27 febbraio 2002 l'autorità di polizia ha interrogato la gerente dell'albergo, i proprietari, il personale di servizio, le ventiquattro donne straniere che occupavano le camere e due uomini che si stavano accompagnando con due di loro.
La gerente ha ammesso che l'albergo era frequentato in prevalenza da giovani donne sole, provenienti da paesi sudamericani e dell'est, che vi soggiornavano come turiste. Al pari dei due camerieri ha tuttavia affermato di non interessarsi di come trascorressero il tempo nelle loro camere.
I proprietari hanno ammesso di aver soltanto sentito dire che l'albergo era diventato un bordello.
La maggior parte (19/24) delle clienti dell'albergo ha ammesso di utilizzare le camere per prostituirsi. Le notifiche di polizia confermano che a partire dal 1999 l'albergo era frequentato soprattutto da giovani donne sole, provenienti da paesi sudamericani o dell'est, noti come esportatori di prostitute (460 donne su 581 clienti).
Dagli accertamenti è inoltre emerso che l'albergo non disponeva di un regolare servizio di cucina e che la gerente era diventata dipendente della __________, incaricata della gestione finanziaria dell'albergo.
C. Fondandosi sulle risultanze degli accertamenti esperiti, di cui semmai si dirà ancora più avanti, con decisioni 18 e 27 marzo 2002 l'Ufficio dei permessi (UP) ha sospeso per un periodo di tre mesi l’autorizzazione a gestire e la relativa patente d’esercizio pubblico, ritenendo che l'albergo fosse stato destinato ad attività estranee a quelle autorizzate.
D. Con unico giudizio 9 luglio 2002, il Governo ha confermato le decisioni, respingendo i ricorsi contro di esse inoltrate dalla gerente e dai proprietari dell'albergo.
Disattese le eccezioni di violazione del diritto di essere sentiti sollevate dai ricorrenti, il Consiglio di Stato ha ritenuto attendibili gli accertamenti esperiti dall'autorità di polizia. Ne ha quindi dedotto che l'esercizio pubblico era stato effettivamente trasformato in un bordello.
E. Con separati ricorsi, tanto __________, quanto __________ e __________ impugnano la predetta decisione governativa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento.
Con gravami, analogamente motivati, i ricorrenti ripropongono in questa sede le tesi sollevate senza successo davanti al Consiglio di Stato, negando, in particolare, che l'esercizio pubblico sia diventato un postribolo. L’attività principale sarebbe rimasta quella propria di un albergo.
I ricorrenti rimproverano al Consiglio di Stato di aver fatto proprie acriticamente le tesi dell'autorità dipartimentale, violando in tal modo il loro diritto di essere sentiti e restringendo abusivamente il suo potere cognitivo. Trattandosi di un provvedimento amministrativo di natura penale, soggiungono, il Governo avrebbe dovuto statuire sulle impugnative con pieno potere di cognizione.
I ricorrenti __________ contestano da parte loro che siano date le premesse per estendere alla patente la sanzione inflitta alla gerente.
F. All’accoglimento dei ricorsi si oppongono il Consiglio di Stato e l’Ufficio permessi, che contesta succintamente la tesi dei ricorrenti con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi che seguono.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall’art. 71 cpv. 3 LEsPubb. La legittimazione attiva degli insorgenti è certa. I ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi con unico giudizio (art. 51 PAmm), senza esperire ulteriori accertamenti (art. 18 PAmm).
In particolare, non occorre procedere al sopralluogo sollecitato dalla ricorrente __________ al Consiglio di Stato. Una visita dell'albergo non appare invero atta a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio, che verte essenzialmente sulle modalità di gestione dell'esercizio pubblico prima dell'intervento dell'autorità di polizia. Immune da violazioni del diritto è quindi anche la valutazione anticipata negativa effettuata dal Governo circa la concludenza della prova richiesta.
2. 2.1. Giusta l'art. 12 LEsPubb i locali dell'esercizio pubblico non possono essere usati per scopi estranei all'attività dell'esercizio.
Tanto dal profilo della legislazione sugli esercizi pubblici, quanto dal profilo della legislazione edilizia, l'utilizzazione di uno stabilimento alberghiero per l'esercizio non occasionale della prostituzione configura un evidente abuso della destinazione autorizzata. Lo scopo di un albergo è infatti quello di offrire a terzi alloggio e ristoro (art. 9 RLEsPub). Non è quello di permettere a prostitute di usufruire di un'infrastruttura per dispensare i loro servizi. Un albergo non può fungere da bordello. Né un postribolo può ambire alla qualifica di albergo.
L'abuso della destinazione alberghiera autorizzata sussiste quando prove o convergenti indizi dimostrano che lo stabilimento è utilizzato in misura preponderante da donne che vi alloggiano allo scopo precipuo di esercitarvi la prostituzione e che la funzione alberghiera è ridotta al rango di attività subalterna, volta a favorire l'esercizio del meretricio.
2.2. In caso di violazione dell’art. 12 LEsPubb, l'UP può sospendere fino a tre mesi l’autorizzazione a gestire l'esercizio pubblico (art. 68 LEsPubb). La sospensione dell’autorizzazione a gestire fondata sull'art. 68 lett. a LEsPubb non si configura come una misura volta a ristabilire una situazione conforme al diritto, ma come un provvedimento di natura repressiva, finalizzato a sanzionare un comportamento trasgressivo posto in essere dal titolare dell'autorizzazione. La valenza afflittiva del provvedimento emerge chiaramente dai suoi limiti temporali, che non avrebbero ragione di essere se lo scopo fosse soltanto quello di ristabilire una situazione conforme al diritto.
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, le notifiche di polizia, relative al periodo 1999 - 2002 e le deposizioni rese dalle clienti dell'albergo, interrogate dalla polizia in occasione dell'intervento di cui si è detto in narrativa, provano al di là di ogni ragionevole dubbio che l’albergo __________ era stato trasformato in un postribolo con la connivenza della gerente __________, qui ricorrente.
Dalle notifiche di polizia acquisite agli atti emerge in effetti chiaramente che, nel periodo considerato, oltre l'80% della clientela dell’albergo __________ era costituita da giovani donne sole, provenienti da paesi sudamericani o dall’est europeo, noti come esportatori di operatrici del sesso. Tali accertamenti non costituiscono semplici indizi, ma vere e proprie prove, atte a suffragare la deduzione che lo stabilimento alberghiero era utilizzato come postribolo con l'interessata connivenza della gerente. Le ammissioni delle ospiti interrogate confermano ampiamente questa deduzione. La connivenza della gerente è dimostrata dalla sua indisponibilità ad accogliere nell'albergo famiglie con prole "poiché il locale è frequentato da ragazze attraenti e vestite in modo appariscente" (cfr. verbale d'interrogatorio __________ 28.2.02 pag. 5). Il fatto che un'esigua minoranza delle ospiti dell'albergo interrogate neghi di prostituirsi non permette di giungere ad opposta conclusione. Né permette di accreditare le tesi difensive il fatto che un centinaio di notifiche di polizia delle oltre cinquecento acquisite agli atti appartengano ad uomini soli. La gerente, interrogata dalla polizia, ha in effetti ammesso che "se qualche amico delle ragazze dovesse passare la notte nell'albergo viene regolarmente notificato. Se vi sono camere libere prende una camera al costo di fr. 50.-". Indicativo al riguardo è il fatto che nessuna notifica di polizia è riconducibile a coppie regolari od a famiglie con prole.
3.2. Invano rimproverano i ricorrenti al Consiglio di Stato di essere incorso in un diniego di giustizia, sotto il profilo della violazione del diritto di essere sentiti, per aver illecitamente ristretto il suo potere di cognizione, limitandosi a fare proprie le considerazioni sviluppate dall'UP sulla base degli accertamenti esperiti dalla polizia. La censura è priva di fondamento.
È ben vero che l’art. 56 PAmm, impone al Consiglio di Stato di esaminare liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata, statuendo sui ricorsi con pieno potere cognitivo (Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 56 PAmm, n. 1 seg.). Altrettanto vero è che il Consiglio di Stato commette un diniego formale di giustizia se si riduce ad esercitare un sindacato nell’ottica limitata dell’arbitrio (DTF 115 Ia 6, consid. 26; 101 Ia 57).
Per rapporto ai fatti addebitati ai ricorrenti, il Governo non ha tuttavia limitato il suo potere di cognizione all'arbitrio, ma l'ha esercitato compiutamente. Esso ha in effetti esaminato liberamente e dettagliatamente le prove addotte dall’UP e traendone il convincimento che l’attività principale dello stabilimento fosse riconducibile a quella di un postribolo, piuttosto che a quella di un albergo. Nel rifiuto di assumere ulteriori prove, genericamente sollecitate dagli insorgenti, non è ravvisabile alcuna limitazione del potere di cognizione. Il rifiuto è soltanto la conseguenza della valutazione anticipata negativa, operata dal giusdicente, circa la concludenza degli accertamenti auspicati. Di fronte alle chiare ed inequivocabili risultanze delle notifiche di polizia e delle deposizioni della maggior parte delle clienti dell’albergo, non presta quindi il fianco a critiche, dal profilo dell'esercizio del potere cognitivo, il rifiuto del Consiglio di Stato di approfondire gli accertamenti al fine di stabilire in che misura l’esercizio pubblico disponesse di un regolare servizio di cucina ed assicurasse la pulizia delle camere o il cambio della biancheria. Anche se dovesse risultare che l'albergo dispone di un ineccepibile servizio di cucina e di pulizia, le conclusioni circa la sua attività non cambierebbero. Di conseguenza, il rifiuto di approfondire questi aspetti non viola nemmeno l'obbligo di accertare i fatti d'ufficio sancito dall'art. 18 PAmm.
4. Per quanto riguarda la ricorrente __________, la sospensione dell'autorizzazione a gestire l'esercizio pubblico per la durata di tre mesi appare ampiamente giustificata. L'infrazione addebitatale, perfezionata in tutti i suoi elementi oggettivi e soggettivi, è senz'altro grave. L'abuso, sistematico e generalizzato, si è invero protratto sull'arco di un paio d'anni. La colpa della gerente, più che connivente, è d'altro canto assai rilevante. Nessuna attenuante può esserle riconosciuta.
Esaminata con potere di cognizione pieno, in considerazione della sua rilevanza penale (art. 6 CEDU), il provvedimento censurato resiste perfettamente alle critiche. Va quindi confermato.
5. 5.1. Secondo l'art. 69a LEsPubb, i provvedimenti di cui agli art. 68 e 69 possono avere effetto anche sulla patente. L'estensione alla patente degli effetti derivanti dalla sospensione dell'autoriz-zazione a gestire è stata introdotta al fine di conferire efficacia alla sanzione, evitando che potesse essere vanificata mediante un semplice cambio del gestore. La formulazione potestativa della norma induce a ritenere che l'estensione alla patente degli effetti in questione non sia automatica, ma debba concretizzarsi in un atto esplicito, mediante il quale anche la patente viene temporaneamente privata d'efficacia. Diversa sarebbe la conclusione se la norma stabilisse che la sospensione dell'autorizzazione a gestire ha effetto anche sulla patente.
La stessa natura potestativa della norma, porta a ravvisare anche nella sospensione della patente indotta dalla sospensione dell'autorizzazione a gestire un provvedimento di natura afflittiva, che deve essere giustificato dalla necessità di sanzionare un comportamento non conforme alla legge, assunto dal titolare della patente. Anch'essa presuppone pertanto che si possa addebitare al titolare della patente una violazione, commessa per dolo o per negligenza, dei doveri impostigli dalla legislazione sugli esercizi pubblici. La responsabilità del titolare della patente non è di natura oggettiva. Non dipende dalla causa, ma dalla colpa. È analoga a quella penale (contravvenzionale) del proprietario del fondo in materia edilizia (art. 46 LE; cfr. Scolari, Commentario, II ed., ad art. 46 LE, n. 1339).
5.2. Nell'evenienza concreta, i ricorrenti __________ hanno concesso alla ricorrente __________ e ad __________ un diritto di compera sull'albergo __________, da esercitare entro il 30 aprile 2004. Il possesso dell'immobile è stato ceduto ai beneficiari di tale diritto a far tempo dal 15 aprile 1999, data in cui esso è stato costituito. Da allora i ricorrenti __________ si sono sostanzialmente disinteressati della gestione dell'albergo. Pur avendo raccolto voci circolanti in città secondo cui era diventato un postribolo, non hanno intrapreso alcunché nei confronti della titolare dell'autorizzazione a gestire, "poiché vincolati dal diritto di compera" (cfr. verbale d'interrogatorio __________ 7.3.02 pag. 2). Omettendo di verificare il fondamento delle dicerie, essi hanno quantomeno accettato l'eventualità che la gerente dell'albergo utilizzasse l'esercizio pubblico per attività estranee agli scopi della patente, di cui erano rimasti titolari, diventandone conniventi.
Tenuto conto della situazione in cui sono venuti a trovarsi loro malgrado è difficile pretendere che rescindessero il contratto che li legava alla ricorrente __________. Non appare tuttavia fuori luogo esigere che prendessero almeno le distanze dall'abuso, di cui avevano avuto notizia, ingiungendo alla gerente di ripristinare un'utilizzazione conforme alla legge.
Rimanendo passivi, i ricorrenti __________ si sono invece esposti al rimprovero di tollerare l'abuso.
Gli scarsi accertamenti, esperiti dall'autorità in merito all'effettiva conoscenza dei ricorrenti di quanto capitava nel loro albergo, non consentono di ravvisare nel loro atteggiamento una colpa tale da giustificare una sospensione della patente per la durata di tre mesi. In mancanza di riscontri più approfonditi, il loro comportamento, a mente di questo tribunale, potrebbe al massimo giustificare una multa. Sanzione che questo tribunale non può tuttavia irrogare già perché gliene manca la competenza.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso di __________ va respinto, mentre quello di __________ e __________ va accolto. La decisione governativa impugnata va quindi annullata e riformata nel senso che la sospensione dell'autorizzazione a gestire è confermata, mentre quella della patente è annullata.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente __________, proporzionalmente al suo grado di soccombenza. Le ripetibili dovute ai ricorrenti __________ sono invece poste a carico dello Stato.
Per questi motivi,
visti gli art. 3, 12, 28, 53, 68, 69a, 71 LEsPubb; 9, 79, 80, 81, 116 RLEsPub; 3, 18, 28, 51, 56, 57, 60, 61, 62, 63 PAmm; 6 cifra 1 CEDU;
dichiara e pronuncia:
1. 1.1. Il ricorso di __________ è respinto.
1.2. Il ricorso di __________ e __________ è accolto.
§ Di conseguenza, la decisione 9 luglio 2002 del Consiglio di Stato (n. 3479) è annullata e riformata nel senso che:
1.2.1. la decisione 18 marzo 2002 dell'UP (n. 39/2002) è confermata.
1.2.1. la decisione 18 marzo 2002 dell'UP (n. 39/2002) è annullata.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-- è posta a carico della ricorrente __________.
3. Lo Stato rifonderà ai ricorrenti __________ e __________ fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario