Incarto n. 52.2002.176-182
Lugano 20 febbraio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi
a) 25 aprile 2002 di __________ __________ __________ b) 30 aprile 2002 di __________ e __________ patrocinati da: avv. __________
contro
la decisione 9 aprile 2002 (no. 1640) del Consiglio di Stato, che ha respinto le impugnative presentate dagli insorgenti avverso la risoluzione 11 dicembre 2001 con cui il municipio di __________ ha rilasciato alla Associazione strada __________ la licenza edilizia in sanatoria per la ricostruzione di una barriera all'inizio della strada privata __________ -__________, sul mapp. __________ RF di __________ di proprietà del locale patriziato;
viste le risposte:
- 6 maggio 2002 del Consorzio __________;
- 7 maggio 2002 del Consiglio di Stato;
- 27 maggio 2002 del municipio di __________;
- 29 maggio 2002 del Patriziato generale __________;
al ricorso sub a);
- 7 maggio 2002 del Consorzio __________;
- 14 maggio 2002 del Consiglio di Stato;
- 27 maggio 2002 del municipio di __________;
- 29 maggio 2002 del Patriziato generale __________;
al ricorso sub b);
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel maggio del 1987 un gruppo di proprietari di fondi siti nella zona di __________ e sui monti di __________ in territorio del comune di __________ ha costituito il "Consorzio __________ ", in realtà un'associazione di diritto privato giusta gli art. 60 ss. CC, allo scopo di realizzare una via carrabile a fondo cieco lunga circa 2 km che dipartendosi dalla strada consortile sopra __________ avrebbe permesso di raggiungere il __________ ed i suoi rustici.
Chieste ed ottenute sia l'autorizzazione cantonale a costruire al di fuori della zona edificabile, sia la licenza edilizia comunale, nel 1988 il "Consorzio" ha realizzato a proprie spese la strada prevista, dotandola di una barriera al suo imbocco, posto sul mapp. __________ di proprietà del patriziato generale __________. Successivamente, la barra è stata munita di un lucchetto in modo da evitare abusi nell'utilizzazione dell'impianto.
B. Nel corso del 1999 ignoti vandali hanno divelto la barriera. Il "Consorzio" ha quindi provveduto a posarne una nuova, costituita da un profilato di acciaio zincato dotato di serratura, dopo aver notificato i lavori al municipio di __________. Tutti i proprietari dei fondi serviti dalla strada hanno ricevuto almeno due chiavi per aprire la sbarra.
A seguito di dispute interne all'associazione che hanno portato alle dimissioni di alcuni soci e all'inoltro di un'istanza di intervento alla Sezione degli enti locali evasa con un semplice parere, il 20 ottobre 2001 il "Consorzio" ha inoltrato al municipio di __________ una domanda di costruzione a posteriori in procedura ordinaria per il ripristino della barriera.
La richiesta ha suscitato l'opposizione di __________, __________, __________ e dei coniugi __________, già soci del "Consorzio" e proprietari di fondi attraversati dalla strada, i quali hanno avversato l'opera sollevando numerose censure d'ordine formale e materiale, in particolare riguardo alla legittimazione del "Consorzio" ad avviare la procedura di rilascio della licenza edilizia.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio - subordinato alla condizione di limitare il transito a scopi agricoli e forestali, nonché per lo svolgimento di compiti di interesse pubblico da parte del comune e del patriziato - l'11 dicembre 2001 il municipio ha accordato il permesso richiesto senza esprimersi sulle opposizioni pervenutegli.
C. Con giudizio 9 aprile 2002 il Consiglio di Stato ha confermato la predetta risoluzione, respingendo le due impugnative contro di essa inoltrate dagli opponenti.
Narrati succintamente i fatti, il Governo ha escluso innanzi tutto che la mancata esposizione dei motivi posti a fondamento della reiezione delle opposizioni consentisse di annullare la controversa licenza, dato che i ricorrenti avevano potuto comunque riproporre le loro censure ad un'autorità di ricorso dotata di pieno potere cognitivo. Neppure l'omessa indicazione delle norme di legge prese in considerazione dal Dipartimento del territorio per preavvisare favorevolmente il rilascio della licenza permetterebbe di considerare il permesso lesivo del principio della legalità.
In seguito, il Consiglio di Stato ha negato che l'istante in licenza non fosse legittimato a presentare la domanda di costruzione per la posa della barriera; la denominazione impropria di consorzio utilizzata dall'associazione fin dalla sua costituzione non inficerebbe la procedura, né alla concessione del permesso osterebbe il fatto che la domanda di costruzione sia stata presentata e firmata dal "Consorzio" e dal patriziato proprietario del fondo sul quale sorge la sbarra; privo di rilevanza si rivelerebbe in particolare il fatto che la domanda - concernente la ricostruzione di un'opera di secondaria importanza - non sia stata sottoscritta dal progettista e non sia stata accompagnata da un documento comprovante che l'assemblea patriziale aveva preliminarmente approvato questa iniziativa.
L'autorità di ricorso di prime cure si è poi rifiutata di abbordare talune questioni di stampo civilistico sollevate dai ricorrenti, limitandosi ad annotare che le modalità di utilizzo della barriera fissate nella licenza dovevano essere sorvegliate dal municipio nell'ambito delle sue competenze in materia di polizia edilizia. La gestione della strada sarebbe invece di competenza dei suoi proprietari, trattandosi di impianto privato sia dal profilo del diritto di proprietà che dal profilo della legge sulla circolazione stradale.
In quanto rilasciata correttamente sulla scorta dell'art. 76 LALPT e immune da violazioni degli art. 8, 23 e 26 Cost. la controversa licenza risulterebbe insomma del tutto conforme al diritto.
D. Avverso questa pronunzia governativa i soccombenti sono insorti innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che venga annullata unitamente alla licenza edilizia rilasciata dal municipio.
a) Mediante ricorso 25 aprile 2002 __________, __________ e __________ hanno avversato la licenza edilizia sottolineando di non esser stati interpellati dal "Consorzio" in merito all'inoltro della domanda di costruzione e di disapprovare la posa della barriera. A loro parere, l'opera è pericolosa nella misura in cui impedirebbe in caso di necessità il passaggio ai mezzi di soccorso. Per garantire la sicurezza basterebbe affiggere un cartello "strada privata si declina ogni responsabilità".
b) Con gravame 9 aprile 2002 __________ e __________ hanno riproposto le stesse censure sollevate davanti alla precedente istanza.
Rievocati nel dettaglio gli accadimenti, i ricorrenti hanno dunque ravvisato un diniego di giustizia formale nella mancata indicazione dei motivi che hanno portato l'autorità comunale a respingere la loro opposizione. Hanno pure ribadito che il "Consorzio" non aveva alcuna legittimazione a presentare la domanda di costruzione, arbitrariamente sottoscritta dal presidente del patriziato proprietario del fondo dedotto in edificazione senza la necessaria, preventiva approvazione dell'assemblea patriziale.
Nel merito, posto che la conferma della licenza edilizia comporta de facto e de jure la chiusura della strada, gli insorgenti hanno negato che il Consiglio di Stato potesse autorizzare lo sbarramento dell'impianto, provvedimento di esclusiva competenza del giudice civile. Al più, l'autorità amministrativa poteva acconsentire alla posa della sola barriera, senza il lucchetto che impedendo il passaggio ad eventuali veicoli di soccorso rende l'opera estremamente pericolosa.
Secondo i coniugi __________, l'installazione della barriera contrasta peraltro con gli art. 24 LPT e 72-76 LALPT, trattandosi di intervento incompatibile con le importanti esigenze della pianificazione del territorio. La concessione del permesso disattende inoltre i principi costituzionali che garantiscono la libertà di associazione, la proprietà e l'uguaglianza giuridica, atteso che l'autorità cantonale ha limitato il transito ai soli scopi agricoli e forestali e che il "Consorzio" ha posato la barriera unicamente per impedire l'utilizzazione della strada a coloro che non vogliono aderirvi.
I ricorrenti hanno infine criticato l'aggravio di spese e tassa di giustizia disposto dal Consiglio di Stato.
E. All'accoglimento di entrambi i gravami si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti il municipio, il patriziato generale __________ ed il "Consorzio" beneficiario della licenza, i quali hanno avversato le tesi dei ricorrenti con argomentazioni che saranno riprese per quanto necessario - in appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva degli insorgenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 21 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
I ricorsi sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere evasi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta delle tavole processuali, senza precedere a particolari accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. La strada __________ -__________ è una via carrozzabile costruita da privati su fondi di proprietà privata siti al di fuori della zona edificabile al fine di servire un numero ridotto di rustici posti sui monti sopra __________. Non è una strada usata da una cerchia indeterminata di persone e quindi aperta al pubblico cui tornano applicabili le norme della legge sulle strade (cfr. art. 1 cpv. 1, 2 cpv. 2 e 3 Lstr). Nemmeno la posa della barriera litigiosa soggiace di riflesso alla Lstr, normativa che oltre alla pianificazione, realizzazione e manutenzione delle strade vere e proprie disciplina anche la costruzione delle opere edilizie, di natura rilevante e permanente, che insistono sul campo stradale (RDAT II-1993 N. 39). Non rientrando nel novero degli interventi la cui approvazione è disciplinata dalla Lstr, l'installazione della barriera sottostà alla LE (vedi art. 3 lett. a RLE), segnatamente alla procedura ordinaria retta dagli art. 4-10 LE (art. 5 cpv. 3 RLE).
Posta tale premessa, mette conto sottolineare che in questa sede la materia del contendere può ruotare unicamente attorno alla legittimità della licenza edilizia in sanatoria che il municipio di __________ ha rilasciato al Consorzio per sostituire la barriera posata all'inizio della strada __________ -__________, sul mapp. __________ RF di __________, di proprietà del locale patriziato generale.
Il giudizio verterà dunque esclusivamente sulla conformità del controverso permesso con il diritto formale e materiale applicabile nel contesto della procedura ordinaria di licenza edilizia, escluse pertanto tutte le innumerevoli questioni di diritto privato legate alla distribuzione delle chiavi della barriera, alla proprietà della strada, alle modalità di gestione e utilizzazione dell'impianto, nonché ai rapporti con il "Consorzio" che i ricorrenti hanno inserito senza risparmio nei loro gravami, dimenticando che tali censure non sono neppure ricevibili in seno al presente procedimento, teso unicamente a verificare la sussistenza di eventuali impedimenti di diritto pubblico ostanti all'esecuzione dell'opera dedotta in licenza (vedi art. 2 cpv. 1 e 6 cpv. 2 LE; 1 cpv. 1 RLE).
3. Anche innanzi a questo Tribunale i ricorrenti __________ si dolgono di una violazione del diritto di essere sentito, ravvisata nel fatto che il municipio ha rilasciato la licenza richiesta senza pronunciarsi sulle opposizioni pervenutegli. Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato, pur ammettendo il difetto, l'ha considerato insuscettibile di condurre all'annullamento del permesso impugnato, dato che i ricorrenti avevano riproposto tutte le censure addotte con l'opposizione ad un'autorità superiore di ricorso dotata di completo potere cognitivo e tenuta ad applicare d'ufficio il diritto.
Il rimprovero che gli insorgenti insistono nel riproporre al Tribunale cantonale amministrativo va nondimeno esaminato prioritariamente, poiché il diritto di essere sentito costituisce una garanzia di natura formale la cui disattenzione comporta l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel merito (DTF 122 I 464 consid. 4a, 120 Ib 379 consid. 3b).
3.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentiti sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 Cost., che contrariamente a quanto assumono gli insorgenti non pone esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione. Secondo la giurisprudenza resa dal Tribunale federale è sufficiente che la motivazione si esprima sulle circostanze significative, atte ad influire in un modo o nell'altro sul giudizio di merito, così da permettere all'interessato di afferrare le ragioni della decisione e di impugnarla in piena coscienza di causa (DTF 126 I 97 consid. 2b, 124 II 146 consid. 2a, 123 I 31 consid. 2c; RDAT 1988 N. 45).
3.2. Nell'evenienza concreta, la decisione governativa qui impugnata evade con dovizia di spiegazioni tutte le critiche proposte dai ricorrenti, anche quelle irricevibili. Di certo, non viola il loro diritto di essere sentito, né integra gli estremi di un diniego di giustizia formale.
Quanto alla risoluzione con la quale il municipio ha concesso il querelato permesso di costruzione, non v'è dubbio che l'autorità comunale ha disatteso l'obbligo di motivazione impostole dall'art. 10 cpv. 2 LE. Il vizio non ha tuttavia impedito ai ricorrenti di capire alla perfezione la portata della decisione medesima, né tanto meno di impugnarla adeguatamente innanzi al Consiglio di Stato, che con la sua pronunzia ha rimediato alla lesione del diritto di essere sentito posta in essere dal municipio. Dottrina (Knapp, Précis de droit administratif, N. 665; Grisel, Traité de droit administratif, p. 379) e giurisprudenza (DTF 118 Ia 14 consid. 2c e rinvii) considerano in effetti sanata la violazione del diritto di essere udito quando l'insorgente - come nel caso di specie - ha avuto la possibilità di pronunciarsi liberamente davanti ad una autorità di ricorso provvista di potere cognitivo pieno ottenendo risposta esauriente a tutte le contestazioni sollevate.
Ne consegue che in casu non si concretizza alcuna offesa ai diritti di difesa degli insorgenti atta a giustificare l'annullamento in ordine della decisione impugnata.
4. Secondo i ricorrenti, il "Consorzio" non era legittimato a presentare la domanda di costruzione e il presidente del patriziato non poteva sottoscriverla senza l'approvazione dell'assemblea patriziale.
4.1. Giusta gli art. 4 cpv. 1 LE e 8 cpv. 2 RLE, la domanda di costruzione deve essere firmata dall'istante, dal proprietario del fondo e dal progettista. Lo scopo principale di queste disposizioni è quello di evitare che l'autorità perda tempo ad esaminare domande di costruzione insuscettibili di tradursi in realizzazioni concrete perché l'istante non ha diritto di disporre liberamente del fondo (RDAT 1990 N. 50; Scolari, Commentario, N. 737 ad art. 4 LE).
Il municipio deve sommariamente esaminare se l'istante è legittimato a chiedere il permesso di costruzione, ossia se è abilitato a disporre del fondo a fini edilizi. Se ritiene che il richiedente abbia questa facoltà, avvia la procedura di rilascio del permesso, pubblicando la domanda e dandone avviso ai proprietari confinanti (art. 6 LE). Se invece ritiene che l'istante non possa disporre del fondo a tale scopo, respinge la domanda in limine. Spetterà semmai al richiedente dimostrare il contrario davanti alle istanze di ricorso.
Eventuali opponenti possono contestare la legittimazione dell'istante a chiedere il permesso di costruzione. La procedura di rilascio del permesso, ormai avviata, segue tuttavia il suo corso e l'autorità non è tenuta a rinvenire sulla decisione di dar seguito alla domanda di costruzione, adottata in sede di esame preliminare della domanda. Né la licenza che ne scaturisce deve essere annullata qualora dovesse risultare che l'istante non ha diritto di disporre del fondo. La licenza si limita in effetti ad accertare la conformità dell'intervento oggetto della domanda di costruzione con il diritto edilizio materialmente applicabile. Non statuisce con effetti vincolanti anche sul diritto di disporre del beneficiario (STA 5 settembre 2000 e STF 14 maggio 2001 in re S.).
4.2. La domanda di costruzione presentata dal "Consorzio" concerne il semplice ripristino, già effettuato, di un'opera eretta poco tempo fa con l'assenso di tutte le parti interessate, segnatamente del patriziato proprietario del fondo (mapp. __________ di __________) che accoglie la barriera. Nell'evenienza concreta ci si potrebbe dunque interrogare circa l'effettiva necessità di verificare nuovamente il potere di disposizione dell'istante in licenza. Ai fini del presente giudizio non occorre tuttavia approfondire la problematica, poiché l'autorità comunale, dando seguito alla domanda di costruzione, ha rinunciato a prevalersi della facoltà di respingerla in limine per difetto del diritto di disporre dell'istante. Determinazione, questa, che per i motivi dinanzi illustrati sfugge alla critica dei ricorrenti. A maggior ragione si giustifica questa conclusione ove si consideri che la domanda di costruzione era volta al conseguimento di un permesso in sanatoria, ossia ad un accertamento a posteriori della conformità della barriera con il diritto edilizio materialmente applicabile.
Il fatto che taluni proprietari di fondi toccati dalla strada disapprovassero la posa della barriera non è decisivo. Determinante è che in base ad un giudizio sommario di apparenza, senza addentrarsi in esami quo alle posizioni e ai rapporti di diritto privato tra le parti, il municipio potesse ritenere che il patriziato acconsentiva alla realizzazione della costruzione sul proprio mapp. __________, unico fondo interessato dall'intervento edilizio.
5. Gli insorgenti sostengono che l'opera non adempie i requisiti per il rilascio di un'autorizzazione eccezionale.
5.1. Giusta l'art. 24 LPT, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione soltanto se la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e non vi si oppongono interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5, 119 Ib 442 consid. 4a, 118 Ib 17 consid. 2b; Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Unweltschutzrecht, p. 207).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste esigenze severe (v. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 909 e rinvii). Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto fuori della zona edificabile per motivi tecnici, d'esercizio o di conformazione del terreno (DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Il vincolo può anche essere negativo, imposto dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c, 114 Ib 180 consid. 3ca).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT presuppone l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b); in particolare quelli miranti a proteggere le basi naturali della vita, ad integrare nel paesaggi gli impianti ed a conservare i siti naturali (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 2 lett. b/d LPT).
5.2. In concreto, non v'è dubbio che il requisito di cui all'art. 24 lett. a LPT risulta adempiuto. Resta unicamente da esaminare se al rilascio dell'autorizzazione eccezionale si opponevano interessi preponderanti. Alla luce degli scopi che l'installazione della barriera consente di perseguire la risposta al quesito non può che essere negativa. Al pari di ogni sbarramento posato all'inizio di strade agricole, piste forestali o impianti analoghi in tutto il Cantone situati al di fuori delle zone edificabili, anche quella avversato dai ricorrenti consente di limitare il traffico veicolare in una regione di montagna, ovvero in una porzione di territorio naturale che per quanto possibile va risparmiata da inutili aggravi ambientali. Contrariamente a quanto adducono gli insorgenti a mera tutela di interessi personali, la realizzazione dell'opera non solo soddisfa la condizione esatta dall'art. 24 lett. b LPT, ma risponde pure ad un'esigenza collettiva preminente legata alla tutela dell'ambiente e della natura. In questo senso va letta anche la condizione di garantire il traffico a scopo agricolo, forestale e pubblico (in aggiunta a quello dei privati da e per le loro proprietà sui monti) che l'autorità cantonale ha imposto al beneficiario della licenza per favorire il mantenimento dell'agricoltura, la conservazione dei siti naturali e dei boschi (art. 3 cpv. 1 lett. a, d e e LPT). In quanto opera accessoria di un impianto esistente e ritualmente autorizzato a suo tempo, la cui legittimità non può venir rimessa in discussione in questa sede, la controversa barriera non può che concorrere al perseguimento delle finalità pianificatorie, alleviando, se del caso, i momenti di contrasto con i disposti applicabili.
Risultando adempiti i presupposti ordinari di cui all'art. 24 LPT per l'autorizzazione di un nuovo impianto fuori della zona edificabile, non occorre esaminare se la posa della barriera configuri piuttosto un caso di ricostruzione e soggiaccia pertanto ai requisiti, comunque meno restrittivi, dell'art. 24c LPT nonché 41 e 42 OPT.
Se ne deve concludere che le censure attinenti al diritto pubblico sollevate dai ricorrenti si avverano infondate. Dal profilo della sicurezza della barriera in quanto tale (e non della strada, che qui non interessa), gli atti non lasciano emergere alcun elemento suscettibile di far supporre che l'opera non sia stata eseguita a regola d'arte.
Dato che la licenza risulta perfettamente compatibile anche con le norme di rango costituzionale che garantiscono l'uguaglianza giuridica (art. 8), la libertà di associazione (art. 23) e la proprietà (art. 26), nulla si oppone al rilascio del permesso in sanatoria disposto dal municipio di __________.
6. Sulla scorta di quanto precede i ricorsi vanno respinti, con la conseguente conferma del giudizio governativo impugnato, del tutto corretto anche dal profilo dell'entità della tassa di giudizio applicata, che si avvera addirittura insufficiente per rapporto al dispendio amministrativo cagionato dalle impugnative.
La tassa di giustizia di questa sede segue la soccombenza e viene suddivisa in parti uguali tra i ricorrenti con vincolo di solidarietà (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8, 23, 26, 29 Cost.; 60 CC; 1, 3, 24 LPT; 67 LALPT; 1, 2, 4-10, 21 LE; 1, 3, 5, RLE; 3, 18, 28, 43, 46, 51, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti __________, __________ e __________, in solido, nella misura di fr. 500.- e dei ricorrenti __________, in solido, per la differenza.
3. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario