Incarto n. 52.2002.00181
Lugano 19 giugno 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Werner Walser
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 aprile 2002 di
__________ rappr. da __________
contro
la risoluzione 9 aprile 2002 (n. 1662) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 6 marzo 2002 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di domicilio;
viste le risposte:
- 14 maggio 2002 del Consiglio di Stato,
- 21 maggio 2002 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 10 maggio 1996 la cittadina bulgara __________ ha ottenuto un permesso di dimora annuale, in seguito regolarmente rinnovato con ultima scadenza fissata per il 9 maggio 2001, a seguito del matrimonio con il cittadino elvetico __________.
B. Il 27 ottobre 2000, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha rifiutato di rinnovare il permesso di soggiorno alla ricorrente alla sua scadenza, in quanto non viveva più insieme al marito quantomeno dall'estate 1998 (art. 7, 12 e 16 LDDS; 8 ODDS). L'autorità ha fondato il proprio giudizio sulla scorta di un rapporto di polizia cantonale allestito il 2 ottobre 2000. La risoluzione, spedita per raccomandata, non è stata ritirata dall'interessata, la quale ne sarebbe venuta a conoscenza solo nel febbraio 2001, dopo che ne aveva fatto esplicita richiesta al dipartimento.
C. a) Il 3 marzo 2001 l'Ufficio regionale degli stranieri di __________ ha avvertito l'insorgente che il suo permesso di dimora stava per scadere, inviandole l'apposito formulario per ottenerne il rinnovo. L'11 aprile 2001 __________ ha quindi richiesto la proroga del suo permesso di soggiorno. Il 13 dello stesso mese la ricorrente, tramite il suo rappresentante __________, ha postulato invece il rilascio di un permesso di domicilio, mettendo in dubbio che l'atto dipartimentale del 27 ottobre 2000 fosse una decisione.
b) Il 27 aprile 2001 il dipartimento ha comunicato a __________ di aver preso atto della sua istanza del 13 aprile precedente e di volerla valutare, ricordando nel contempo che __________ doveva lasciare il territorio cantonale alla scadenza del suo permesso di soggiorno. Con giudizio 15 giugno 2001 il Tribunale cantonale amministrativo ha declinato la propria competenza contro gli ordini di partenza in materia di persone straniere.
c) Preso atto della decisione di irricevibilità di questo Tribunale, l'11 luglio 2001 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha fissato all'interessata un termine con scadenza il 15 agosto 2001 per lasciare il territorio cantonale.
d) Il 12 luglio 2001 __________ ha sollecitato invano il dipartimento, affinché prendesse una decisione sulla sua domanda. Il 13 agosto 2001 __________ ha quindi inoltrato ricorso per denegata giustizia, che è stato respinto dal Consiglio di Stato il 13 novembre successivo. Con sentenza 4 febbraio 2002, il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il gravame e annullato la predetta risoluzione governativa, ritenendo ingiustificato il ritardo del dipartimento.
e) Il 6 marzo 2002, il Dipartimento delle istituzioni ha infine deciso la domanda di rilascio di un permesso domicilio presentata da __________, respingendola. Ha rilevato che la precedente risoluzione dipartimentale del 27 ottobre 2000 era stata validamente intimata all'interessata ed era regolarmente cresciuta in giudicato. Di conseguenza, ha soggiunto la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, la ricorrente non aveva diritto a ottenere un permesso di domicilio per i motivi addotti nell'ambito della precedente decisione e non era dunque necessario allestire un rapporto informativo di polizia sul comportamento della stessa durante il suo soggiorno in Svizzera e richiedere il preavviso all'autorità comunale. Ritenuto che l'interessata doveva trovarsi all'estero, ad un eventuale ricorso non è stato tolto l'effetto sospensivo. La decisione è stata resa sulla base degli art. 7, 12, 17 LDDS e 8, 10, 11 ODDS.
D. Con giudizio 9 aprile 2002, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________. Il Governo ha sostanzialmente ribadito i motivi addotti dal dipartimento. Date le circostanze, ha soggiunto l'Esecutivo cantonale, non permetteva di mutare il giudizio il fatto, comunque non provato, che __________ era tornato a vivere insieme alla moglie, ritenendo tale modo di agire in ogni caso escogitato per puri fini di causa. Visto che la relazione coniugale non era più intatta, il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto inapplicabile l'art. 8 CEDU, volto a tutelare la vita famigliare. Infine, ha ritenuto illegale il soggiorno della ricorrente a partire dal 16 agosto 2001.
E. Contro la predetta pronunzia governativa, __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di domicilio. In primo luogo, la ricorrente sostiene che lo scritto 27 ottobre 2000 non era una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, bensì una semplice comunicazione priva di valore giuridico. Ritiene in seguito di aver diritto a un permesso di domicilio per aver soggiornato regolarmente in Svizzera durante 5 anni. Afferma inoltre di aver ripreso a vivere insieme a suo marito. Infine postula che venga concesso effetto sospensivo al ricorso, contestando di soggiornare illegalmente nel nostro cantone.
F. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni. Dal canto suo, il dipartimento chiede di respingere il ricorso, con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. In ambito di polizia degli stranieri, il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi diritto all'ottenimento di un simile permesso, solo laddove tale pretesa si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica di Bulgaria alcun trattato che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini bulgari, accordo dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso di dimora o di domicilio.
1.4. Il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga di un permesso di dimora. Dopo una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni, esso ha diritto al permesso di domicilio (art. 7 cpv. 1 prima e seconda frase LDDS). Ai fini dell'applicazione della suddetta norma, è determinante unicamente l'esistenza di un vincolo matrimoniale giuridicamente valido (DTF 119 Ib 417 e segg., consid. 2c). In concreto, l'interessata ha soggiornato regolarmente in Svizzera durante cinque anni e risulta sempre sposata con un cittadino elvetico. La pronunzia dipartimentale 27 ottobre 2000 non va infatti considerata alla stregua di una decisione di revoca del permesso di dimora. Benché la stessa sia stata emanata circa sei mesi prima della scadenza, prevista il 9 maggio 2001, del titolo autorizzativo, questo ha conservato piena validità fino a tale termine. A ben guardare, tale pronunzia costituisce un anticipato rifiuto di rinnovare a __________ il permesso di dimora di cui era titolare (cfr. STA 26 novembre 2001 in re M., nota al rappresentante dell'insorgente).
Di conseguenza la ricorrente ha, in linea di principio, diritto al rilascio di un permesso di domicilio. Pertanto, essendo la decisione impugnata suscettibile di essere dedotta davanti all'alta Corte federale mediante un ricorso di diritto amministrativo, si deve concludere che la competenza di questo Tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da __________ è data. Se il permesso in oggetto possa esserle rifiutato è questione di merito, non di ammissibilità.
1.5. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine. Come si vedrà in seguito (consid. 2), il ricorso può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. La ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato di non aver interrogato suo marito __________, violando in tal modo il suo diritto di essere sentito. Secondo l'insorgente, egli avrebbe potuto confermare la ripresa della loro relazione coniugale.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa normativa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 Cost., norma che assicura all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli garantiscono anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi al riguardo e di avanzare offerte di prova (DTF 120 Ib 379, 118 Ia 17; STF 7 giugno 1996 in re M.). La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi (DTF 104 Ia 212), senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti. In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento di rilievo per il giudizio (DTF 109 II 398, 106 Ia 162, 104 V 210; Rep. 1980 p. 7; Borghi, GAT, N. 364). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite, l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
2.2. Il Consiglio di Stato non ha ritenuto necessario esperire un'istruttoria e raccogliere la testimonianza del marito della ricorrente in quanto la documentazione annessa era sufficiente per l'emanazione della decisione. Siffatta motivazione basta per giustificare il diniego, da parte dell'Esecutivo cantonale, di svolgere ulteriori accertamenti sulla relazione tra i coniugi __________. Tenuto conto delle prove già presenti nell'incarto, questo Tribunale ritiene anch'esso che non sia necessario sentire il consorte dell'insorgente, in quanto la sua audizione non appare idonea a procurare la conoscenza di ulteriori elementi affidabili e di rilievo per la presente decisione. Tanto meno risulta indispensabile ascoltare la ricorrente. Né la legislazione cantonale né quella federale, d'altronde, garantiscono alla parte il diritto di essere udita oralmente, essendo sufficiente che essa possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 117 II 132 consid. 3b, p. 137 e rinvii; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, N. 141 e 146).
2.3. In virtù del principio dell'apprezzamento anticipato delle prove offerte, la richiesta formulata da __________ non viene pertanto accolta.
3. 3.1. Il permesso di dimora è sempre di durata limitata; la prima volta non supererà, di regola, un anno (art. 5 cpv. 1 prima frase LDDS). Esso perde ogni validità alla sua scadenza, quando non sia stato prorogato (art. 9 cpv. 1 lett. a LDDS).
Il permesso di domicilio è di durata illimitata (art. 6 prima frase LDDS). Prima di concedere siffatto permesso ad uno straniero, l'autorità esamina ancora una volta a fondo come egli si è comportato fino allora (art. 11 cpv. 1 ODDS).
3.2. L'art. 7 cpv. 1 prima e seconda frase LDDS dispone che il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga del permesso di dimora; dopo una dimora regolare e ininterrotta di cinque anni, esso ha diritto al permesso di domicilio. Questo diritto - soggiunge il cpv. 2 della medesima norma - non sussiste se il matrimonio è stato contratto per eludere le prescrizioni in materia di dimora e domicilio degli stranieri, segnatamente quelle sulla limitazione del loro effettivo. Il permesso può anche essere negato in caso di abuso di diritto. L'abuso sussiste quando un diritto viene invocato per realizzare degli interessi che la legge, prevedente tale diritto, non vuole proteggere (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, p. 133; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n. 74 e 78). Sono dati segnatamente gli estremi dell'abuso, allorquando lo straniero si richiama ad un matrimonio che sussiste solo formalmente unicamente per ottenere il rilascio o il rinnovo di un permesso di dimora (cfr. DTF 121 II 97 consid. 4). Tuttavia, una separazione di fatto dei coniugi non provoca necessariamente la perdita del diritto a un permesso di soggiorno (DTF 118 Ib 150 consid. 3c). Tale soluzione è stata scelta al fine di evitare che la presenza in Svizzera dello straniero dipenda dalla volontà del coniuge.
4. 4.1. Nell'evenienza concreta, con decisione 27 ottobre 2000 il dipartimento ha ritenuto che __________ avesse manifestamente abusato del suo diritto a soggiornare in Svizzera a seguito del suo matrimonio, ormai svuotato di ogni contenuto e scopo, quantomeno dall'estate 1998, al fine di poter continuare a dimorare sul territorio elvetico. Tale pronunzia è cresciuta in giudicato il 22 novembre 2000. La ricorrente non ha infatti ritirato la raccomandata entro il termine di giacenza di 7 giorni (v. risoluzione governativa impugnata, consid. C.2., cui si rimanda per brevità).
4.2. Ferme queste premesse, __________ non può pretendere ora di ottenere il rilascio di un permesso di domicilio per aver soggiornato durante 5 anni in Svizzera in modo continuo e regolare. Essa si richiama ad un matrimonio diventato privo di ogni scopo e contenuto già due anni dopo la celebrazione delle nozze. Del resto, l'insorgente non contesta né di essersi separata da __________ nell'estate del 1998 né le risultanze degli accertamenti della Polizia cantonale del 2 ottobre 2000. A ragione il dipartimento ha quindi rifiutato di accogliere la domanda di rilascio di un permesso di domicilio alla ricorrente senza allestire un rapporto informativo e richiedere il preavviso all'autorità comunale.
Visto quanto precede, non porta quindi a diversa conclusione il fatto che nel frattempo l'insorgente avrebbe, a suo dire, ricomposto la comunione domestica. Del resto, oltre a non indicare la data dell'asserita ripresa della relazione coniugale, tale accorgimento non renderebbe in ogni caso verosimile che fra i coniugi sussista attualmente una vera e propria relazione sentimentale e che essi abbiano la volontà di ricomporre l'unione coniugale. Questa conclusione appare ancor più fondata se si considerano il pregresso decorso della relazione matrimoniale e l'asserito ritorno del marito presso la ricorrente solo dopo l'avvio della procedura ricorsuale, che appare piuttosto escogitato per puri fini di causa. In questo senso, essa non potrebbe dunque nemmeno prevalersi di una vita famigliare intatta e vissuta ai sensi dell'art. 8 CEDU al fine di ottenere il rilascio di un permesso di domicilio in base a questo disposto.
5. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso dev'essere respinto e non necessita ulteriore disamina. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo diviene priva d'oggetto. Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 5, 6 e 7 LDDS; 8 CEDU; 100 cpv. 1 lett. b n. 3, 101 lett. d OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 47, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.–, sono a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario