Incarto n. 52.2002.00128
Lugano 5 luglio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 marzo 2002 di
__________
contro
la decisione 12 marzo 2002 del Consiglio di Stato (n. 1175), che annulla le decisioni 23 novembre 2001 e 28 novembre 2001 con cui il municipio di __________ ha rilasciato all'insorgente la licenza edilizia per un piano di quartiere sulle part. __________ e __________ RF, rispettivamente la licenza edilizia per la costruzione di appartamenti a pigione moderata sulla part. n. __________ RF
viste le risposte:
- 17 aprile 2002 del Consiglio di Stato;
- 24 aprile 2002 del Municipio di __________;
- 13 maggio 2002 di __________, __________, __________ e __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 15 maggio 2001, la __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire uno stabile di quattro appartamenti a pigione moderata in località __________, su un fondo di sua proprietà (part. n. __________ RF di 553 mq), che il PR include in una zona AP/EP riservata a questo genere d'insediamenti.
L’edificio, a pianta rettangolare (m 13.70 x 9.55), sarebbe alto 14 m e verrebbe strutturato su sei livelli; quattro riservati all'abitazione, il più basso (seminterrato), adibito ad autorimessa e quello più alto, destinato invece a terrazza (solarium).
Alla domanda si sono opposti __________, __________ ed __________, proprietari di fondi contermini, obiettando in particolare che l'intervento non era stato preceduto dall'approvazione del piano di quartiere (PQ), imposto dall'art. 37 cpv. 6 NAPR a titolo di condizione preliminare per l'edificazione di questo terreno e del fondo contermine (part. n. __________ RF di 522 mq), di proprietà del comune.
B. Il 29 agosto 2001, la __________ ed il comune di __________ hanno inoltrato al municipio un’ulteriore domanda, volta ad ottenere il permesso per realizzare un PQ contemplante l'edificazione di due stabili a pigione moderata di quattro appartamenti l'uno sui fondi in questione. Sul fondo della ricorrente il piano prevede l'edificazione di uno stabile a base rettangolare (m 13.70 x 9.85) alto 14 m, al quale verrebbe addossato, verso monte, un corpo scale (m 2.90 x 8.35) alto 15 m. Sul fondo del comune è invece prospettata la costruzione di un edificio analogo, di dimensioni leggermente inferiori (m 13.20 x 9.85).
Alla domanda si sono opposti i vicini summenzionati, che assieme ad un'altra vicina (__________) hanno eccepito la sufficienza del PQ.
C. Raccolti i preavvisi favorevoli del Dipartimento del territorio, con decisioni del 23, rispettivamente del 28 novembre 2001, il municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il piano di quartiere e quella per il primo stabile d’appartamenti (part. n. __________ RF), respingendo le opposizioni dei vicini.
D. Con giudizio 12 marzo 2001 il Consiglio di Stato ha annullato entrambi i provvedimenti, accogliendo le impugnative contro di essi inoltrate dagli opponenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che il piano di quartiere, prevedendo la costruzione di due edifici indipendenti, con accessi e spazi esterni separati, non presentasse le caratteristiche qualitative richieste da questo particolare strumento. A suo avviso, si tratterebbe di edifici privi di particolare pregio, che potrebbero essere realizzati in qualsiasi zona residenziale intensiva.
La licenza edilizia è stata invece annullata perché non sorretta da un piano di quartiere approvato.
E. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino delle licenze annullate.
L'insorgente contesta le deduzioni del Consiglio di Stato, rilevando come il PQ rispetti tanto le esigenze poste dall'art. 56 LALPT, quanto i requisiti fissati dall'art. 37 NAPR. Sottolinea l'impellente necessità di costruire alloggi a pigione moderata. Pone in risalto gli aspetti pregevoli dell'insediamento, negando che l'organizzazione interna degli edifici, le autorimesse separate, gli accessi e gli spazi verdi previsti dal PQ costituiscano validi motivi per rifiutarne l'approvazione. Conclude evidenziando come il progetto risponda alle condizioni poste dalla legislazione federale sulle costruzioni a pigione moderata.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato che non presenta osservazioni.
Il municipio di __________ condivide invece l'impugnativa postulando il ripristino delle licenze annullate, manifestando l'intenzione di costruire in un secondo tempo uno stabile d'appartamenti a pigione moderata anche sul terreno di proprietà del comune.
A favore della conferma del giudizio impugnato si pronunciano infine gli opponenti. A loro avviso, si tratterebbe di un'operazione di speculazione immobiliare, concepita con la connivenza del municipio e volta esclusivamente a beneficiare delle facilitazioni previste dall'art. 37 NAPR. Il comune non avrebbe alcuna seria intenzione di edificare il suo fondo. L'edificio previsto non rientrerebbe inoltre nei parametri della legislazione sulle abitazioni a pigione moderata. Per contenere i costi nei limiti prescritti dalla legislazione sulle abitazioni a pigione moderata, l'unica soluzione praticabile per edificare abitazioni a pigione moderata su un sedime di appena 1000 mq sarebbe quella di costruire un unico immobile.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. Certa ed incontestata è la legittimazione attiva della ricorrente, beneficiaria delle licenze edilizie annullate dal Consiglio di Stato. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi emerge chiaramente dagli atti ed è sufficientemente nota a questo tribunale. Il sopralluogo sollecitato dall'insorgente non appare quindi idoneo a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. Piano di quartiere
2.1. L'art. 56 cpv. 1 LALPT definisce il PQ come un progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obbiettivi urbanistici qualitativi fissati dal PR. Il PR, precisa il cpv. 2 della norma in esame, stabilisce se il PQ è obbligatorio o facoltativo, fissando inoltre (a) la superficie minima dei fondi, (b) i requisiti qualitativi minimi e (c) i parametri minimi e massimi.
Il PQ è elaborato dai proprietari dei fondi interessati ed è approvato secondo la procedura di rilascio del permesso di costruzione (art. 56 cpv. 3 LALPT; art. 21 RLALPT).
In sostanza, il PQ si configura come una licenza generale, simile alla licenza preliminare, mediante la quale l'autorità accerta che, in linea di massima, nessun impedimento di diritto pubblico si oppone alla realizzazione di un complesso formato da un insieme organico e funzionale di singole opere edilizie (STA 2.5.99 in re C. SA; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 56 LALPT n. 418 seg.).
2.2. Il piano delle attrezzature e degli edifici di interesse pubblico riserva le part. 2499 di proprietà della ricorrente e 2904 di proprietà del comune alla costruzione di alloggi a pigione moderata secondo le disposizioni della legislazione federale e cantonale in materia. A tale scopo i fondi, compresi nella zona di costruzione estensiva (ZCE), sono gravati da un vincolo AP/EP e posti al beneficio di facilitazioni sull'i.s. e sull'altezza massima (art. 37 cpv. 4 NAPR). L'i.s. della zona circostante è aumentato da 0.6 ad 1.0, mentre l'altezza massima è aumentata da 10 a 15 m.
L'edificazione di questi fondi, dispone l'art. 37 cpv. 6 NAPR, "è subordinata alla presentazione di un PQ secondo l'art. 56 LALPT, che attraverso la realizzazione di un progetto planovolumetrico indichi le modalità di sistemazione dell'intero sedime".
Benché sommario, il quadro pianificatorio sancito dall'art. 37 cpv. 6 NAPR risponde alle condizioni poste dall'art. 56 cpv. 2 LALPT. La superficie minima dei fondi e i parametri edilizi sono chiaramente definiti, mentre i requisiti qualitativi minimi sono fissati attraverso l'esigenza di presentare un progetto planovolumetrico che indichi l'assetto dell'intero sedime.
2.3. In concreto, la __________ ha elaborato un progetto di PQ che prospetta di realizzare sui fondi in questione due edifici a pianta rettangolare, di dimensioni pressoché identiche, insistenti su due autorimesse seminterrate e strutturati su quattro livelli abitabili, ai quali si può accedere attraverso un corpo scale addossato alla facciata rivolta verso monte.
Il progetto fornisce indicazioni esaurienti sulle dimensioni e sui contenuti architettonici e funzionali degli stabili, definendo con sufficiente precisione le volumetrie, l'organizzazione degli spazi, la sistemazione esterna e gli aspetti urbanistici (accessi).
Il municipio ha rilasciato la licenza di PQ, ritenendo soddisfatte le condizioni poste dall'art. 37 NAPR.
Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato, nella controversa licenza di PQ non è ravvisabile alcuna violazione del diritto. Essa rispetta invero pienamente le condizioni poste dall'art. 37 NAPR. L'altezza (m 15) è contenuta nel limite fissato dall'art. 37 cpv. 4 NAPR. Le distanze da confine (m 3), quelle tra gli edifici (m 7) e quelle verso gli edifici situati sui fondi degli opponenti (m 6) rientrano nei limiti sanciti dagli art. 4 cpv. 1 lett. c e 3 cpv. 1 lett. d, richiamati dall'art. 36 cpv. 3 NAPR.
Il progetto di PQ risponde inoltre all'esigenza di indicare le modalità di sistemazione dell'intero sedime, che l'art. 37 cpv. 6 NAPR pone quale unica condizione.
A torto il Consiglio di Stato ha ritenuto che le scelte architettoniche non potessero essere condivise perché insufficienti dal profilo qualitativo. Reputandole adeguate, il municipio non ha certamente abusato dell'ampio margine d'apprezzamento che gli deriva dalla natura sommaria dell'art. 37 NAPR. La decisione non procede certamente da considerazioni illogiche od estranee alla materia ed è perfettamente sostenibile. Intervenendo a censurarla, il Consiglio di Stato ha palesemente disatteso i limiti del potere di cognizione che l'autonomia comunale gli impone di rispettare.
Invano sostengono i resistenti che l'unica soluzione possibile per costruire stabili d'appartamenti a pigione moderata su quei fondi sarebbe quella di realizzare un solo immobile. Se potranno o meno essere realizzati appartamenti di questo genere sulla base del PQ in oggetto è questione che dovrà essere esaminata nell'ambito del rilascio delle successive licenze edilizie sulla base di progetti definitivi. In mancanza di tali progetti, quest'aspetto non può essere verificato nell'ambito dell'approvazione del PQ.
Né giova agli opponenti obiettare che il comune non è per il momento intenzionato a realizzare uno stabile d'appartamenti a pigione moderata sul suo fondo. L'art. 37 NAPR si limita ad esigere che il PQ indichi la sistemazione finale dei fondi. Non subordina l'approvazione del piano all'indicazione delle fasi di realizzazione. Le particolari caratteristiche del PQ in esame, imposto all'unico scopo di conseguire un'edificazione uniforme, permettono inoltre di escludere che le finalità del piano risultino disattese fintanto che il comune non realizzerà il secondo edificio.
2.4. Nella misura in cui è riferita alla licenza di PQ, la decisione governativa impugnata, va quindi annullata siccome lesiva del diritto.
3. Licenza edilizia
3.1. L'art. 37 cpv. 2 NAPR concede al fondo della ricorrente ed a quello del comune importanti agevolazioni sull'i.s e sull'altezza. Quale corrispettivo, la norma li vincola alla costruzione di alloggi a pigione moderata secondo le disposizioni della legislazione federale e cantonale in materia.
È quindi evidente che qualsiasi licenza interessante questi fondi può essere rilasciata soltanto dopo aver accertato che la costruzione adempie i requisiti posti dalla LF per promuovere la costruzione d'abitazioni del 19 marzo 1965 (RS 842) e dalle relative ordinanze d'applicazione, rispettivamente dalla Legge cantonale sull'abitazione del 22 ottobre 1985 (RL 6.4.10.1) e dal relativo regolamento d'applicazione. Siffatto accertamento deve necessariamente essere esperito da parte dell'Ufficio dell'abitazione del DOS, unica istanza abilitata a pronunciarsi sulla conformità del progetto per rapporto alle disposizioni succitate. La semplice dichiarazione (autocertificazione) del promotore non può essere considerata sufficiente. Non occorre che la costruzione sia sussidiata. Basta che venga dimostrato in modo inequivocabile che risponde alle condizioni poste dalla legge per beneficiare di un sussidio.
Accertato che la domanda di costruzione rispetta tali condizioni, la licenza non può essere rilasciata senza vincoli di sorta. Affinché sia assicurato l'ossequio dell'art. 37 NAPR, la licenza deve necessariamente essere subordinata a condizioni che definiscano in termini vincolanti le pigioni ammissibili ed un efficace metodo di controllo.
3.2. Nell'evenienza concreta, il progetto dello stabile previsto sul fondo della ricorrente risponde alle indicazioni planovolumetriche del PQ approvato con licenza del 23 novembre 2001. L'i.s. rientra a sua volta nei limiti ammessi dall'art. 37 cpv. 4 NAPR. Da questo profilo, nulla osta al rilascio del permesso di costruzione.
La licenza impugnata non è tuttavia stata preceduta dal necessario accertamento che la costruzione adempie i requisiti posti dalla legislazione disciplinante la realizzazione di abitazioni a pigione moderata. La domanda di costruzione, del tutto silente in merito alle pigioni previste, non è stata sottoposta all'Ufficio dell'abitazione. La scarsa documentazione prodotta dall'istante non permette di trarre alcuna conclusione utile al riguardo.
Non essendo dimostrato l'adempimento della più importante delle condizioni che legittimano le facilitazioni previste dall'art. 37 NAPR, l'annullamento della licenza s'impone quindi come una conseguenza inevitabile.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato nella misura in cui ha per oggetto la licenza di PQ e confermandolo invece, seppur per altri motivi, nella misura in cui è riferito alla licenza rilasciata alla ricorrente per l'edificazione della part. n. __________.
La tassa di giustizia è suddivisa in parti uguali fra la ricorrente e gli opponenti. Le ripetibili, commisurate al grado di soccombenza, sono invece poste a carico della ricorrente.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 56 LALPT; 3, 4, 29, 36, 37 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 12 marzo 2002 del Consiglio di Stato (n. 1175) è:
1.1. annullata limitatamente al dispositivo n. 1 che è riformato nel senso che la licenza di PQ 23 novembre 2001 è confermata.
1.2. confermata limitatamente al dispositivo n. 2.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'200.- è a carico della ricorrente nella misura di fr. 600.e dei resistenti in solido per la differenza.
3. La ricorrente rifonderà fr. 600.- ai resistenti a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario