Incarto n. 52.2002.00119
Lugano 23 maggio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 marzo 2002 di
__________ __________ entrambi patr. dall'avv. __________
contro
la risoluzione 5 marzo 2002 (n. 1045) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 18 dicembre 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di domicilio rispettivamente di rinnovo dell'autorizzazione della dimora;
viste le risposte:
- 9 aprile 2002 del Dipartimento delle istituzioni,
- 9 aprile 2002 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ ha lavorato nel nostro Cantone dal 1962 al 1963 al beneficio di un permesso di dimora, dal giugno al novembre 1980 e dal febbraio 1987 al febbraio 1989 come confinante, e dal 1989 al settembre 1991 come stagionale. La ricorrente è coniugata dal 1951 con il connazionale __________, il quale era rimasto a vivere in Italia, segnatamente nella vicina __________. Dalla loro unione sono nate __________ e __________, che risiedono in Ticino e sono al beneficio, rispettivamente, della nazionalità svizzera per matrimonio e di un permesso di domicilio.
B. a) Il 25 novembre 1996 __________ e __________ hanno chiesto all'allora Sezione degli stranieri (ora: permessi e immigrazione) del Dipartimento delle istituzioni il rilascio di un permesso di dimora, sostenendo che volevano fare del Ticino il centro della loro vita in quanto all'estero non avevano più parenti stretti che potessero occuparsi di loro e confermando, tra l'altro, "di non possedere sostanza mobiliare ed immobiliare né in Svizzera né all'estero; la copertura di tutte le eventuali spese derivanti dal soggiorno nel vostro Cantone come pure la garanzia che in nessun caso faremo capo ad aiuti assistenziali sono assicurate dalla dichiarazione allegata all'istanza e firmata dalle nostre figlie".
Le figlie degli insorgenti hanno dichiarato:
"con la presente __________, nata __________, e __________, nata __________, dichiarano di poter tenere vicino i nostri genitori, in quanto sono in pensione e vivono all'estero, non hanno parenti noi siamo residenti a __________, e abbiamo impegni lavorativi non possiamo sempre andare da loro quando sono malati, inoltre erano domiciliati qualche anno fa, i nostri genitori prendono la pensione italiana di Lit. 2'400'000 ogni due mesi, e dovrebbero prendere anche quella svizzera. Le figlie garantiscono il mantenimento dei due genitori, in caso fosse necessario ricoverare in casa per anziani, le spese le assumeremo noi vita natural durante. Garantiamo inoltre che in nessun caso faremo capo ad aiuti assistenziali".
b) A seguito di tali garanzie, la Sezione degli stranieri ha rilasciato a __________ e a __________ un permesso di dimora annuale, in seguito regolarmente rinnovato, l'ultima volta con scadenza il 22 novembre 2001. I ricorrenti alloggiano in via __________ a __________, in un appartamento di 2½ locali e con una superficie di 52.73 mq preso in locazione dalla figlia __________ nel 1994.
C. Il 18 dicembre 2001 il Dipartimento delle istituzioni ha respinto la domanda di __________ e __________ volta ad ottenere il rilascio di un permesso di domicilio, rifiutando nel contempo di rinnovare loro il permesso di dimora. Ha rimproverato ai ricorrenti di non aver rispettato le condizioni per cui avevano ottenuto un permesso di soggiorno nel nostro Cantone. L'autorità era venuta a conoscenza che gli interessati erano a carico dell'assistenza pubblica dal dicembre 1997, contraendo un debito di fr. 50'798.55. La decisione è stata resa in applicazione degli art. 4, 5, 9, 10, 12 e 16 LDDS; 8, 10 e 16 ODDS.
D. a) Con giudizio del 5 marzo 2002, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________ e __________. Esperita l'istruttoria, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che i ricorrenti non potessero prevalersi di alcun diritto al rilascio di un permesso di domicilio in applicazione del diritto federale; tanto meno sulla scorta di un trattato multi o bilaterale. Nel merito, il Governo ha ribadito gli argomenti addotti dal dipartimento, rilevando inoltre che non appariva pronosticabile un miglioramento della situazione finanziaria degli interessati in quanto avevano richiesto il rinnovo dei sussidi per la pigione fino al 30 giugno 2002, mentre avrebbero dovuto attendere fino al novembre 2006 per ottenere il diritto alla prestazione complementare alla rendita AVS. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto esigibile il rientro degli interessati in Italia, segnatamente nella fascia di confine. Alla cifra 3 del dispositivo della risoluzione veniva indicato che la stessa era definitiva.
b) Preso atto della decisione del Consiglio di Stato, il dipartimento ha fissato agli insorgenti il 15 aprile 2002 quale ultimo termine per lasciare il territorio cantonale.
E. Contro la predetta pronunzia governativa, __________ e __________ si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di domicilio, in via del tutto subordinata il rinnovo del loro permesso di dimora. Sostengono di avervi diritto in virtù degli accordi italo-svizzeri per aver soggiornato regolarmente e ininterrottamente in Svizzera durante cinque anni, ma anche giusta l'art. 8 CEDU per essere in un rapporto di dipendenza con le loro figlie: __________ sarebbe poliomielitico, invalido e cieco da un occhio, la moglie __________ non sarebbe in grado di curarlo senza l'ausilio di __________ e __________. Nel merito, asseriscono che le loro figlie faranno fronte quanto prima per evitare loro di restare a carico dell'assistenza pubblica. Criticano in particolare il dipartimento per non aver fissato un termine per tacitare il debito in questione, ritenuto che tra poco più di 3 anni otterranno le prestazioni complementari alla rendita AVS, che permetterà loro di uscire dal bisogno. In siffatte circostanze, soggiungono i ricorrenti, le autorità inferiori dovevano almeno rinnovare loro il permesso di dimora, emanando in tal modo una decisione conforme al principio della proporzionalità. Infine, chiedono di essere posti al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il dipartimento con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Dal canto suo, il Consiglio di Stato propone di dichiarare irricevibile il gravame.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in ambito di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora, di domicilio o di lavoro. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 11 cpv. 2 ODDS; DTF 123 II 145 consid. 1b).
1.3. Nel caso specifico, i ricorrenti non possono prevalersi di una disposizione particolare del diritto federale, da cui potrebbe derivare un diritto al rilascio di un permesso di domicilio o al rinnovo di un'autorizzazione di soggiorno.
1.4. Occorre ora accertare se i ricorrenti possono invocare il Trattato di domicilio e consolare sottoscritto tra la Svizzera e l'Italia il 22 luglio 1868 (RS 0.142.114.541), la Dichiarazione 5 maggio 1934 concernente l'applicazione del suddetto trattato (RS 0.142.114.541.3) e l'Accordo tra la Svizzera e l'Italia relativo all'emigrazione dei lavoratori italiani in Svizzera del 10 agosto 1964 (RS 0.142.114.548). L'art. 10 cpv. 2 dell'Accordo 10 agosto 1964 prevede che i lavoratori italiani in Svizzera sono sottoposti al regime previsto dall'art. 2 par. 2° della Dichiarazione del 5 maggio 1934, secondo cui ottengono un permesso di domicilio dopo una dimora regolare ed ininterrotta di dieci anni ai sensi dell'art. 1 paragrafo 1 di tale Dichiarazione. Tuttavia, a seguito della Dichiarazione del Consiglio federale 23 aprile 1983 - non pubblicata - è stata adottata la prassi secondo cui i lavoratori italiani hanno diritto ad ottenere il permesso di domicilio in Svizzera dopo 5 anni di soggiorno ininterrotto e regolare (v. Direttive dell'Ufficio federale degli stranieri, UFDS, ad 333.2, stato al giugno 2000; per una critica a tale prassi cfr. Kottusch, Die Niederlassungsbewilligung gemäss Art. 6 ANAG, ZBI 87/1986, pag. 525 segg.). Il Tribunale federale ha per contro lasciato aperto il quesito (Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, RDAF 1997 304 con rif.). Il Tribunale cantonale amministrativo ha già avuto modo di chinarsi su tale problematica. In STA 20 giugno 2000 in re V. (consid. 1.3.), concernente un lavoratore italiano, questo Tribunale ha aderito alla prassi adottata dall'UFDS. Inoltre, in virtù dell'art. 11 cifra 1 dell'Accordo italo-elvetico relativo all'emigrazione dei lavoratori italiani in Svizzera del 10 agosto 1964, ha diritto al rinnovo del suo permesso di dimora, per il posto che già occupa, il lavoratore avente 5 anni di soggiorno in Svizzera.
In concreto, il 23 novembre 1996 __________ e __________ hanno ottenuto un permesso di dimora annuale, regolarmente rinnovato, l'ultima volta fino al 22 novembre 2001. Durante questi 5 anni, il loro soggiorno in Svizzera è stato regolare ed ininterrotto. D'altra parte, però, gli insorgenti sono pensionati e non dei lavoratori. Essi non adempiono pertanto l'ulteriore condizione per ottenere il domicilio o il rinnovo del loro permesso di dimora. Di conseguenza, i suddetti presupposti adottati per prassi non sono adempiuti nella fattispecie.
1.5. Lo straniero può, a seconda delle circostanze, prevalersi del diritto al rispetto della vita privata e familiare garantito dall'art. 8 CEDU per opporsi all'eventuale separazione della famiglia e ottenere un permesso di soggiorno. Affinché tale norma sia applicabile, occorre tuttavia che tra lo straniero che domanda un permesso di dimora e la persona della sua famiglia che beneficia del diritto di risiedere in Svizzera (cittadino elvetico o straniero titolare di un permesso di domicilio) esista una relazione stretta, intatta, che sia effettivamente vissuta (DTF 122 II 5 consid. e; 119 Ib 93 consid. 1b). Le relazioni familiari protette dall'art. 8 CEDU sono anzitutto quelle tra coniugi e quelle tra genitori e figli minorenni, che vivono in comunione domestica. Trattandosi di persone che non fanno parte del nucleo familiare vero e proprio e con le quali non vi è (più), di regola, una comunione domestica, vi è una relazione familiare protetta quando lo straniero che domanda un permesso di soggiorno si trova nei confronti del familiare che risiede in Svizzera in un rapporto così stretto che si deve parlare di un vero e proprio rapporto di dipendenza. Una tale relazione può risultare dalla necessità di specifiche cure o da un bisogno di assistenza come, ad esempio, in caso di handicap fisico o psichico oppure in caso di grave malattia; trattandosi di persone anziane, vi è un tale rapporto quando le stesse non possono più vivere in modo indipendente o necessitano di cure a causa della loro età (DTF 120 Ib 261 consid. 1e). In mancanza di un tale rapporto di dipendenza, il rifiuto dell'autorizzazione non lede l'art. 8 CEDU e il ricorso di diritto amministrativo è irricevibile (DTF 120 Ib 260 consid. 1d; 115 Ib 4 consid. 2).
In concreto, la figlia dei ricorrenti, __________, è cittadina svizzera, mentre __________ è al beneficio di un permesso di domicilio. Il primo presupposto per poter appellarsi all'art. 8 CEDU è quindi soddisfatto. Il fatto che __________ e __________ non facciano comunione domestica con i genitori, facendoli per di più cadere a carico dell'assistenza pubblica, lascia invece planare qualche dubbio sulla natura e l'intensità della loro relazione famigliare. Del resto, non appare nemmeno che gli insorgenti si trovino in uno stato di dipendenza con le figlie. Non risulta che __________ necessiti di cure, mentre il fatto invocato per la prima volta in questa sede che __________ soffra in particolare di una paresi all'arto inferiore sinistro per progressa poliomielite e di essere cieco da un occhio e invalido (doc. D-F) non gli ha impedito finora di vivere in modo indipendente con sua moglie e di provvedere da sé al suo sostentamento senza l'imprescindibile assistenza di __________ e di __________, se non nell'ambito delle naturali relazioni tra genitori e figli. Per la soluzione della vertenza non è ad ogni buon conto necessario esaminare più a fondo tali aspetti. In effetti, per le ragioni che seguono, nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 10 LALPS; 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da persone legittimate a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Il diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui all'art. 8 CEDU non è assoluto. Un'ingerenza nell'esercizio di tale diritto è ammissibile giusta l'art. 8 n. 2 CEDU in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui. La questione se un permesso di soggiorno vada rilasciato in base all'art. 8 CEDU va vagliata effettuando una ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati in gioco.
3. In concreto, __________ e __________ sono ininterrottamente a carico dello Stato dal dicembre 1997 e l'importo assistenziale accumulato pari a fr. 54'498.55 (stato al 28 febbraio 2002), accertato dal Consiglio di Stato, è rilevante. Per di più, essi hanno chiesto e ottenuto ulteriori prestazioni fino al 30 giugno 2002, e meglio fr. 925.– mensili per il pagamento della pigione (v. decisione 14 dicembre 2001 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, USSI, allegata all'istanza per l'assistenza giudiziaria). Con un'entrata complessiva di fr. 496.– mensili come rendita AVS, alla quale si aggiunge ogni due mesi la pensione italiana di circa Lit. 1'400'000, i ricorrenti non possono senz'altro far fronte al loro fabbisogno senza dover ricorrere all'assistenza (v. scritto 28 febbraio 2002 dell'USSI al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato; rapporto informativo 6 novembre 2001 dell'Ufficio controllo abitanti della Città di __________, pag. 2). Del resto, è solo perché il 25 novembre 1996 le figlie __________ e __________ avevano garantito che i loro genitori non avrebbero chiesto prestazioni assistenziali che la Sezione degli stranieri aveva rilasciato a __________ e __________ un permesso di soggiorno. Orbene, non avendo adempiuto alla condizione imposta all'atto della concessione del loro permesso (cfr. art. 9 cpv. 2 lett. b LDDS), a giusta ragione il dipartimento non ha più concesso agli insorgenti l'autorizzazione a soggiornare nel nostro Cantone. Tanto più che persiste il rischio concreto che essi continuino a richiedere ulteriori prestazioni assistenziali. L'USSI ha recentemente informato l'autorità inferiore che la situazione economica dei ricorrenti potrà migliorare solo a partire dal novembre 2006, quando gli interessati otterranno il diritto alla prestazione complementare alla rendita AVS (v. scritto 28 febbraio 2002 citato). In queste circostanze, determinante risulta l'aiuto delle figlie dei ricorrenti. Sennonché, il fatto che __________ e __________ sarebbero finalmente disposte ad assumersi gli oneri di vitto e alloggio dei propri genitori, rimediando a una situazione creatasi nel corso di parecchi anni a dispregio delle assicurazioni fornite nel 1996 nell'ambito dell'ottenimento del permesso di dimora, non è tuttavia corredato da alcun supporto probatorio. Ora, benché la procedura amministrativa sia retta dalla massima inquisitoria (art. 18 cpv. 1 PAmm), secondo la quale spetta di principio all'autorità accertare d'ufficio e in modo completo i fatti determinanti per la causa, va comunque ricordato che, soprattutto laddove una parte abbia introdotto una domanda nel suo interesse o si trovi in condizione di meglio conoscere i fatti, la medesima è tenuta a collaborare attivamente all'accertamento della fattispecie, fornendo informazioni al giudice e indicando i mezzi di prova posti a sostegno delle sue allegazioni. E' finanche pretestuoso l'argomento degli insorgenti, quando adducono che, prossimamente, potranno in ogni caso tornare a soggiornare in Svizzera in virtù dell'accordo bilaterale tra il nostro Paese e l'Unione Europea sulla libera circolazione delle persone. In queste circostanze, non può entrare in linea di conto nemmeno il rinnovo del loro permesso di dimora.
I ricorrenti soggiornano stabilmente in Svizzera soltanto da 5 anni. Prima di entrare nel nostro Paese, essi hanno risieduto nel loro Paese d'origine, e meglio nella provincia lombarda. Non è inoltre dato vedere come __________ non possa prendersi eventualmente cura del marito come lo ha fatto finora. In Italia esistono peraltro le strutture adatte alle loro necessità. Seppur legata a qualche difficoltà, una loro risocializzazione nel loro paese d'origine, dove hanno vissuto gran parte della loro vita, è tutto sommato esigibile. Tanto più che agli stessi rimane sempre la possibilità di rientrare in Svizzera nell'ambito delle normative per i turisti. Cosicché rimangono salvaguardate le relazioni con le due figlie residenti in Ticino. Per il resto, si può rinviare alle pertinenti motivazioni della decisione impugnata.
4 L'istanza di conferimento dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio va respinta siccome il ricorso era infondato sin dall'inizio (art. 30 PAmm). Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). Non si può quindi prescindere dall’applicazione di una tassa di giudizio, che tenga conto della situazione finanziaria degli insorgenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 1, 4, 5, 6, 9, 12 e 16 LDDS; 8 CEDU; 3, 18, 28, 30, 43, 46, 60, 61 PAmm nonché i menzionati accordi italo-svizzeri;
dichiara e pronuncia:
1. In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La domanda di ammissione all'assistenza giudiziaria e al gratuito patrocinio è respinta.
3. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 600.–, sono a carico dei ricorrenti, in solido.
4. Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario