Incarto n. 52.2001.00049
Lugano 16 novembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 febbraio 2001 del
__________
contro
la decisione 23 gennaio 2001 (no. 335) del Consiglio di Stato, che ha parzialmente accolto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 5 aprile 2000 con la quale il municipio di __________ gli ha ordinato di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria per le strade "__________" (tratta P-R) e "__________" (tratta N-O) e di chiudere la tratta B-M della strada "__________";
viste le risposte:
- 16 febbraio 2001 del municipio di __________;
- 20 febbraio 2001 del Consiglio di Stato;
- 2 marzo 2001 del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il patriziato di __________ è proprietario di ampie superfici boschive site in particolare nel comprensorio dell'omonimo comune dell'alta __________. Questi boschi appartengono alle "zone naturali protette" del PD (scheda di coordinamento 1.2.20, ZNP __________ -__________ -__________) e si trovano in una regione, quella dei __________, censita dal 1977 quale oggetto no. __________ nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP). Alcune di tali aree boschive sono peraltro comprese nell'inventario dei boschi con particolare funzione protettiva (BPFP, oggetti no. __________ e __________).
B. Nel corso degli anni novanta il patriziato ha realizzato all'interno delle sue proprietà diverse piste carrozzabili, vuoi discostandosi da tracciati previsti in una rete d'esbosco forestale approvata a livello federale, vuoi operando senza alcuna autorizzazione. Il fenomeno ha assunto dimensioni ampie e preoccupanti, tant'è che nel 1998 alcuni parlamentari hanno denunciato la situazione in Gran Consiglio e la notizia, riportata da tutti i media del cantone, è diventata di dominio pubblico.
Dopo inchieste e vicissitudini che qui non occorre evocare nel dettaglio, con scritto 13 marzo 2000 fondato sull'art. 52 RLE il Dipartimento del territorio ha invitato il municipio di __________ ad ordinare le seguenti misure:
per la tratta P-R della strada "__________"
· l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria entro il 30 giugno 2000
· la sistemazione della strada entro il 30 giugno 2001
· la chiusura cautelare della tratta entro il 31 maggio 2000 per ragioni di sicurezza
· in caso di mancata esecuzione, la chiusura completa della strada
per la tratta B-M della strada "__________"
· la chiusura definitiva entro il 31 maggio 2000
per la tratta N-O della strada "__________"
· l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria entro il 30 giugno 2000
· in caso di mancata esecuzione, la chiusura completa della strada.
Il 5 aprile seguente l'autorità comunale ha notificato al patriziato di __________ una decisione formale nel senso indicatogli dal Dipartimento.
C. Con giudizio 23 gennaio 2001 il Consiglio di Stato ha annullato taluni di questi provvedimenti, accogliendo parzialmente l'impugnativa contro di essi inoltrata dal patriziato di __________.
Narrati i fatti salienti, l'autorità di ricorso di prime cure ha accertato preliminarmente che tutte le opere eseguite dal patriziato erano soggette alla LE e che quindi avrebbero dovuto essere preventivamente autorizzate mediante il rilascio di una licenza edilizia.
Per la tratta P-R della strada "__________" ha pertanto ritenuto pacifico il diritto del municipio di richiedere la presentazione di una domanda di costruzione in sanatoria al fine di accertare la legittimità materiale dell'intervento realizzato e fondato l'ordine di chiusura di quello stesso tratto per motivi di sicurezza. Il Governo ha invece annullato la risoluzione municipale laddove imponeva la sistemazione della pista prima dell'avvio della procedura ordinaria di rilascio del permesso e minacciava la chiusura dell'impianto in caso di mancata presentazione della domanda di costruzione, annotando a riguardo che in quest'ultima evenienza il municipio avrebbe dovuto soltanto prendere le misure idonee di sua competenza sulla scorta degli elementi di giudizio a disposizione.
Circa la chiusura definitiva della tratta B-M della strada "__________", il Consiglio di Stato ha ritenuto che il provvedimento era opportuno, atteso che il patriziato aveva commesso una chiara violazione materiale della legge e che una domanda di costruzione in sanatoria non avrebbe potuto condurre all'ottenimento di un permesso a posteriori.
Il Governo ha annotato infine che nell'ottobre 1996 che la tratta N-O "__________" era stata oggetto di una domanda di costruzione mai decisa. Inutile quindi pretendere l'inoltro di una ulteriore domanda, il municipio essendo tenuto a pronunciarsi in merito a quella ancora pendente.
D. Avverso la predetta pronunzia governativa il patriziato è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata nella misura in cui respinge il precedente gravame insinuato all'istanza inferiore.
In sostanza, l'insorgente ha censurato il Consiglio di Stato per non aver tentato di comporre bonalmente la controversia e soprattutto per non aver preso in considerazione una perizia commissionata pendente causa all'ing. __________ di __________, documento che proverebbe la natura forestale di tutte le opere in contestazione e la loro conformità con il diritto materialmente applicabile.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha postulato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari commenti.
Il municipio di __________ si è limitato ad allegare le osservazioni presentate davanti alla precedente istanza, nelle quali ha ricordato in particolare di aver semplicemente seguito le istruzioni dell'autorità cantonale.
Il dipartimento del territorio si è rimesso invece al giudizio di questo Tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 21 e 45 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e data la natura delle questioni sollevate può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove notificate dall'insorgente. Il sopralluogo in contraddittorio e l'audizione dell'ing. __________ non appaiono infatti suscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio che è chiamato a rendere. La situazione dei luoghi emerge peraltro con sufficiente chiarezza dalle fotografie contenute nell'incarto (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'insorgente critica il Consiglio di Stato per aver non aver assunto le prove offerte, in particolare per aver ignorato la documentazione peritale prodotta dopo l'inoltro dell'impugnativa.
I rimproveri del ricorrente, che in pratica duole di una violazione del diritto di essere sentito, sono infondati.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dagli art. 29 Cost. 1999 e 6 CEDU, norme che assicurano all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli garantiscono anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi a riguardo e di avanzare offerte di prova rilevanti (DTF 126 I 15 consid. 2aa, 124 I 49 consid. 3a, 122 I 109 consid. 2a, 120 Ib 379 consid. 3b).
La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità amministrativa deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti (art. 18 cpv. 1 PAmm). In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio (DTF 122 II 464 consid. 4a, 120 Ib 224 consid. 2b; Rep. 1980 p. 7; Borghi, GAT, N. 364). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (DTF 112 Ia 107 consid. 2b; RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
2.2. In esito all'apprezzamento anticipato delle prove offerte, il Governo cantonale ha ritenuto che il contraddittorio chiesto dal ricorrente non era indispensabile, ritenuto che "dagli atti emergono tutti gli elementi rilevanti per il giudizio".
Benché scarna, siffatta motivazione basta a giustificare la mancata convocazione di un'udienza di discussione, atteso che i documenti agli atti - segnatamente il voluminoso incarto costituito dal dipartimento del territorio e dai suoi servizi specialistici (Sezione forestale in primis) - consentivano effettivamente di farsi un'idea più che precisa circa la natura abusiva e l'impatto delle opere realizzate dal patriziato.
Posto che la materia dell'odierno contendere si concentra essenzialmente sul quesito a sapere se il patriziato di __________ è tenuto a presentare le domande di costruzione richiestegli dal municipio e che le prove offerte non paiono suscettibili di svelare l'esistenza di circostanze suscettibili di influire su tale decisione, anche questo Tribunale rinuncia all'assunzione delle prove notificate dal ricorrente.
Per quanto attiene in particolare alla perizia, non si può fare a meno di rilevare che il 21 settembre 2000 il ricorrente ne ha inviato una copia al dipartimento del territorio, ma si è scordato di trasmettere il documento al Consiglio di Stato. Non può quindi lamentarsi seriamente del fatto che in sentenza di primo grado non si accenna minimamente allo studio dell'ing. __________. Ad ogni buon conto, la produzione del referto non avrebbe potuto influire minimamente sull'esito della vertenza che in questo momento - giova sottolinearlo - ruota attorno ad un tema diverso da quello affrontato dal perito di parte.
3. Il Consiglio di Stato ha confermato la decisione impugnata unicamente laddove impone la presentazione di una domanda di costruzione in sanatoria per la tratta P-R __________ della __________, oltre al suo sbarramento provvisorio per motivi di sicurezza, e la chiusura definitiva della tratta B-M __________ in luogo e vece di un provvedimento di ripristino.
3.1. L'ordine di presentare una domanda di costruzione è un provvedimento amministrativo mediante il quale l'autorità chiede al proprietario di un fondo oggetto di interventi rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni e privi della necessaria autorizzazione di collaborare ai fini dell’accertamento della loro legittimità materiale, promuovendo l'avvio di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria (RDAT II-1993 N. 33; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 649 seg.). Siffatto ordine si giustifica non appena risulti verosimile che su un determinato fondo sono state promosse senza alcuna autorizzazione attività soggette al rilascio di un permesso di costruzione, segnatamente costruzioni di opere e modificazioni importanti della configurazione del suolo (cfr. art. 1 cpv. 2 LE). Per sua natura, l'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria non è coercibile. In caso di inosservanza, l'autorità può soltanto adottare i provvedimenti che si impongono in base alle circostanze di cui è a conoscenza (RDAT II-1993 N. 33).
Poste queste premesse, l'ordine di presentare una domanda di costruzione per la tratta P-R della strada __________ appare ineccepibile. La costruzione dell'opera senza alcun titolo autorizzativo giustifica senz'ombra di dubbio il provvedimento. Avversandolo il ricorrente cade d'altronde in una contraddizione che non gli giova affatto. La corporazione non può pretendere collaborazione, disponibilità al dialogo e comprensione al fine di regolarizzare la situazione, da un lato, e rifiutarsi di avviare le procedure necessarie per sanare gli abusi commessi, dall'altro. Sotto questo specifico aspetto, il gravame si avvera addirittura incomprensibile.
3.2. Giusta l'art. 42 cpv. 1 LE, il municipio deve far sospendere i lavori eseguiti senza o in contrasto con la licenza edilizia. Trattasi di una misura di natura cautelare, volta di regola ad assicurare il mantenimento dello status quo in attesa che l'autorità conceda un permesso in sanatoria per le opere eseguite senza autorizzazione o in contrasto con il permesso accordato, oppure ordini il ripristino di una situazione conforme al diritto (Scolari, Commentario, N. 1261 ad art. 42 LE).
In concreto, laddove impone la chiusura provvisoria della tratta P-R __________ la controversa decisione del municipio di __________ può essere senz'altro configurata alla stregua di un divieto d'uso provvisionale ex art. 42 cpv. 1 LE dipendente dall'assenza della necessaria licenza edilizia; in quanto tale si appalesa conforme alla legge e non presta il fianco a critiche di sorta (RDAT II-1993 N. 27).
La misura decadrà una volta ottenuto il permesso di costruzione posteriore, permesso che l'autorità competente potrà rilasciare soltanto in esito ad un esame positivo della sicurezza e della solidità dell'opera (cfr., a quest'ultimo proposito, STA 26 luglio 1999 in re L.).
3.3. Giusta l'art. 43 LE il municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto insanabile con la legge, tranne nel caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico. Il principio di legalità e quello di uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza autorizzazione in contrasto con il diritto materiale siano per principio fatte rettificare o demolire (Scolari, Commentario, N. 1277 ad art. 43 LE; RDAT 1979 n. 77). Ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza della legge, favorire la sua violazione e suscitare l'impressione che l'autorità non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (DTF 100 Ia 348).
Nel caso di specie, il municipio di __________ non ha sollecitato la demolizione della strada B-M __________ ed il ripristino della situazione originaria, ma si è limitato ad ordinare la chiusura dell'impianto. Questa misura, la cui mitezza trova fondata giustificazione in ben precise ragioni d'ordine tecnico (cfr. risposta 25 novembre 1998 del Consiglio di Stato all'interrogazione parlamentare del 14 agosto precedente), resiste alle critiche dell'insorgente. Dagli atti non traspare infatti nessun elemento suscettibile di comprovare l'interesse forestale dell'opera e, di riflesso, l'insussistenza di una flagrante violazione materiale della legge. Al patriziato resta comunque riservata la facoltà di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria accompagnata dallo studio 31 maggio 2000 dell'ing. __________, al fine di ottenere un'eventuale licenza a posteriori sulla scorta delle valutazioni espresse dal proprio perito.
4. Stante quanto precede il ricorso va integralmente respinto, confermando - siccome immune da violazioni del diritto - la decisione governativa impugnata (art. 61 PAmm).
La tassa di giustizia segue la soccombenza dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 9, 26, 29 Cost.; 22, 24 LPT; 1, 42, 43 LE; 4, 5 RLE; 18, 28, 43, 46 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.-- è posta a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario