Incarto n. 52.2001.00041
Lugano 30 maggio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 febbraio 2001 di
__________ __________
contro
la risoluzione 16 gennaio 2001 (n. 196) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso degli insorgenti contro la deliberazione 13 marzo 2000 con cui il consiglio comunale di __________ ha stanziato un credito di fr. 50'000.-- per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile in via __________ (zona __________);
viste le risposte:
- 20 febbraio 2001 del Consiglio di Stato;
- 26 febbraio 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
- 13 marzo 2001 del municipio di __________;
- 20 marzo 2001 del presidente del consiglio comunale di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Con messaggio n. 56/99 del 21 dicembre 1999 il municipio di __________ ha sollecitato al consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 50'000.-- per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile in via __________ (zona __________). Più precisamente - si legge nel documento - il municipio intendeva sostituire un tratto della condotta del diametro di 50 mm, insufficiente per garantire un corretto funzionamento dell'idrante ubicato all'estremità della stessa, con una nuova condotta del diametro di 100 mm.
b) Nella seduta del 13 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha approvato all'unanimità il credito in esame, preavvisato favorevolmente dalla commissione della gestione.
B. __________ di __________ ha impugnato la predetta deliberazione con ricorso 29 marzo 2000 al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla perché non era stata stabilita l'imposizione dei contributi di miglioria per l'opera in rassegna.
C. Con risoluzione 9 settembre 1997 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Esso ha anzitutto negato la legittimazione a ricorrere all'__________, in quanto sprovvista di personalità giuridica; l'ha tuttavia ammessa per due firmatari del ricorso, ossia __________ e __________, cittadini attivi di __________. Appoggiandosi all'art. 4 cpv. 2 LMSP il Consiglio di Stato ha indi considerato che il potenziamento di un acquedotto doveva essere finanziato attraverso l'imposizione delle tasse d'allacciamento e d'uso. In concreto il prelievo dei contributi di miglioria non appariva inoltre nemmeno giustificato, dal momento che il miglioramento del servizio non era volto ad urbanizzare la zona adiacente ma a permettere un corretto funzionamento dell'idrante ubicato in loco: finalità perseguita anche dalle disposizioni sulla lotta contro gli incendi.
D. Con impugnativa 5 febbraio 2001 __________ e __________ sono insorti davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo appena menzionato, sollecitando il suo annullamento insieme a quello della deliberazione del legislativo di __________ che esso ha tutelato. I ricorrenti ribadiscono l'assoggettamento della realizzazione all'imposizione dei contributi di miglioria.
Il Consiglio di Stato, il municipio di __________ ed il presidente del consiglio comunale hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI). Un vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCMI): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI; inoltre le precisazioni di cui in RDAT I-1998 n. 53). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al legislativo comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).
2.2. Il comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCMI, che gli è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT II-1999 n. 41 consid. 2d in re comune di __________; II-1996 n. 52 consid. 4 in re comune di __________; I-1996 n. 49 consid. 4 in re comune di __________; 1987 n. 75 consid. 4 in re comune di __________, quest'ultima relativa all'or abrogata LCMI 1971). Questa prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. Per quanto qui può interessare, l'art. 3 LCMI definisce i concetti di urbanizzazione generale (cpv. 2) e di urbanizzazione particolare (cpv. 3), impiegando gli stessi termini utilizzati dal legislatore federale all'art. 4 della legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 (LCAP). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI = art. 4 cpv. 1 LCAP). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI = art. 4 cpv. 2 LCAP). La legge cantonale definisce pertanto in maniera completa e precisa i concetti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare. Essa indica altresì il metodo che le autorità comunali devono seguire per procedere alla classificazione di determinate opere nell'una o nell'altra di queste due categorie: bisogna far capo, in principio, alle scelte effettuate in sede di piano regolatore (art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI). Quando questo strumento non fornisce una risposta, la determinazione della natura dell'urbanizzazione deve essere effettuata sulla scorta delle caratteristiche intrinseche dell'opera (RDAT I-1998 n. 53; inoltre art. 7 cpv. 2 LCMI). L'art. 7 cpv. 1 LCMI istituisce poi ancora una terza ipotesi: quella in cui la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e opere di urbanizzazione particolare non è agevole. Ai fini della sussunzione di singole, specifiche fattispecie nei concetti appena definiti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare oppure nella categoria delle opere di incerta classificazione, il comune non dispone pertanto di importanti spazi di determinazione. E' solo dopo l'accertamento della natura dell'opera di urbanizzazione rispettivamente della difficoltà a determinarsi per l'una o per l'altra categoria che l'autorità comunale può effettivamente e pienamente disporre di quella notevole libertà decisionale che le è riconosciuta dalla prassi in questa materia e che è caratteristica dell'autonomia, fissando - in applicazione dell'art. 7 cpv. 1 LCMI - il prelievo dei contributi di miglioria tra il 30% ed il 60% nel caso di opere di urbanizzazione generale, tra il 70% ed il 100% per quelle di urbanizzazione particolare, oppure adottando una percentuale media nel caso in cui la distinzione tra le due categorie non apparisse, malgrado tutto, agevole (RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.).
2.3. In sintesi, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione.
3. 3.1. Come risulta da quanto esposto al considerando 2 che precede, il prelievo dei contributi di miglioria è strettamente legato, per un comune, alla realizzazione di opere pubbliche da parte dello stesso. Quando quindi il municipio intende sottoporre al legislativo una richiesta di credito per la realizzazione di un'opera pubblica, esso si deve porre anche il quesito di sapere se questa procura dei vantaggi particolari ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCMI. In caso di risposta negativa, il municipio non proporrà al legislativo di prelevare i contributi di miglioria, limitandosi a sollecitare lo stanziamento del credito necessario alla realizzazione dell'opera. Nel caso invece di risposta affermativa il municipio dovrà - in principio - proporre al legislativo, insieme allo stanziamento del credito necessario, di stabilire la percentuale di prelievo dei contributi nei limiti fissati dall'art. 7 cpv. 1 e 2 LCMI. In questo secondo caso la sola eccezione all'obbligo del prelievo è costituita dall'ipotesi contemplata all'art. 1 cpv. 2 LCMI. Quando dunque il finanziamento dell'opera è adeguatamente garantito da altri tributi, segnatamente l'imposizione di tasse d'allacciamento e d'uso, il municipio potrà proporre al legislativo di votare la rinuncia a prelevare i contributi di miglioria che altrimenti il comune dovrebbe percepire in applicazione dell'art. 1 cpv. 1 LCMI. Questa deliberazione abbisogna inoltre, per poter spiegare i suoi effetti, dell'avallo da parte del Consiglio di Stato, agente in qualità di autorità di vigilanza sui comuni, al quale essa sarà sottoposta tramite il municipio.
3.2. L'eccezione dall'obbligo del prelievo appena illustrata non deve essere confusa - sia soggiunto per completezza - con la possibilità per il comune di concludere delle convenzioni sui contributi istituita all'art. 14 LCMI. Possibilità che è volta unicamente a sostituire, ovvero ad evitare, la procedura di imposizione stabilita dalla legge, definita agli art. 11 segg. LCMI, senza interferire nei presupposti di merito che legittimano l'imposizione, sanciti agli art. da 1 a 10 LCMI. Le convenzioni sui contributi non possono infatti scostarsi dai principi fissati dalla LCMI (art. 14 cpv. 2 prima frase LCMI). Gli importi che il comune incassa in forza di queste convenzioni sono pertanto (ed anzi possono essere solo) dei contributi di miglioria ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 LCMI: non si tratta quindi di "altri tributi" ai sensi del capoverso 2 della stessa disposizione, che facoltizzano il comune a prescindere dall'imposizione dei contributi di miglioria veri e propri nel caso in cui possano garantire un adeguato finanziamento dell'opera pubblica. L'art. 14 cpv. 2 seconda frase LCMI subordina infine la validità delle convenzioni sui contributi all'approvazione da parte del Presidente del Tribunale d'espropriazione.
4. 4.1. Nel concreto caso il municipio ha proposto al consiglio comunale, che ha acconsentito, di stanziare un credito per sostituire un tratto di circa 100 m della condotta dell'acqua potabile, per aumentarne il diametro da 50 a 100 mm. E questo allo scopo dichiarato di garantire il corretto funzionamento dell'idrante ubicato all'estremità della condotta interessata. Il legislativo ha inoltre deciso, implicitamente, di non prelevare i contributi di miglioria in relazione all'esecuzione in esame seguendo alla lettera la proposta consegnata nel messaggio municipale, il quale non contemplava tale prelievo né nel dispositivo né nella motivazione del documento, al pari degli altri atti relativi alla deliberazione (rapporto della commissione della gestione, verbale della seduta del consiglio comunale). Il consiglio comunale ha pertanto ritenuto che l'esecuzione in rassegna non fosse foriera di vantaggi particolari giusta l'art. 1 cpv. 1 LCMI. Tale opinione, inequivocabilmente deducibile dall'operato delle autorità locali malgrado il silenzio degli atti su questo argomento, è inoltre stata ribadita dal municipio e del presidente del legislativo tramite le risposte inoltrate in questa sede. Meno chiara è invece la posizione assunta dal Consiglio di Stato: dal giudizio governativo par comunque di capire invertendo l'ordine dell'esposizione svolta al consid. E dello stesso - che la prospettata realizzazione non costituisca un'opera di urbanizzazione e che, se lo fosse, potrebbe essere finanziata tramite l'imposizione delle tasse d'allacciamento e d'uso della rete di distribuzione dell'acqua potabile. Al riguardo il Tribunale considera quanto segue.
4.2. La sostituzione della condotta viene effettuata lungo via __________, in località __________, ossia all'interno della zona dichiarata edificabile dal PR, laddove la rete di distribuzione dell'acqua potabile costituisce indubitabilmente un'opera di urbanizzazione (poco importa ai fini del presente giudizio determinare se) generale o particolare, ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. a e 2 rispettivamente 3 LCMI. La sostituzione del tratto di condotta di 50 mm di diametro con una nuova condotta di diametro doppio costituisce inoltre, come convengono tutti gli interessati, un potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile giusta l'art. 3 cpv. 4 LCMI. La realizzazione in discussione implica pertanto, di principio, l'obbligo per il comune di prelevare dei contributi di miglioria. L'argomento addotto dagli insorgenti, secondo cui l'intervento migliora la distribuzione dell'acqua potabile nella zona interessata, è pertanto fondato. Corrobora altresì questa conclusione la circostanza secondo cui i promotori dell'edificazione del condominio __________ (mapp. __________), avvenuta all'inizio degli anni 90, si erano dichiarati disposti a partecipare alla spesa per la sostituzione della condotta in rassegna (parimenti da 50 a 100 mm di diametro), già allora ritenuta insufficiente dalla locale azienda dell'acqua potabile per garantire la fornitura d'acqua all'intero edificio: l'impossibilità di concordare la ripartizione degli oneri tra comune e promotori aveva tuttavia implicato la rinuncia all'esecuzione (cfr. la copiosa ed esauriente documentazione versata agli atti dal municipio con la risposta inoltrata al Consiglio di Stato l'8 maggio 2000). Come del resto ammette lo stesso municipio nella risposta 13 marzo 2001 (pag. 4), l'allacciamento di tale proprietà sarà adeguato da 50 a 80 mm non appena sostituita la condotta.
Le autorità comunali ed il Governo sostengono che la finalità principale, se non esclusiva, dell'intervento in parola sia quella di garantire un corretto funzionamento dell'idrante ubicato all'estremità della condotta e che, per questo motivo, l'opera non procuri vantaggi particolari alle proprietà vicine, dal momento che gli idranti costituiscono degli impianti di lotta contro gli incendi di cui beneficia l'intera collettività. Tale giustificazione non permette però di mutare il risultato. L'urbanizzazione di un territorio edificabile rispettivamente di un fondo incluso nello stesso giusta gli art. 19 cpv. 1 LPT, 77 cpv. 1 LALPT e 3 cpv. 1 lett. a, 2 e 3 LCMI, presuppone difatti, per quanto concerne le condotte d'acqua, un sufficiente approvvigionamento idrico in funzione non solo dell'utilizzazione prevista dei fondi interessati (acqua potabile, industriale ecc.) ma anche della lotta contro gli incendi (cfr. DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981, ad art. 19 n. 15 lett. B; Jomini, Commentaire LAT, ad art. 19 n. 30). Nelle zone edificabili il trasporto dell'acqua di spegnimento sul luogo dell'incendio avviene dunque, di norma, a mezzo della rete di distribuzione comunale, influenzando direttamente il dimensionamento (calibro) delle condotte d'acqua (cfr. le Direttive per i comuni concernenti le infrastrutture necessarie alla lotta contro gli incendi, edito dal dipartimento delle finanze, maggio 1989, cifre 1.3.2., 1.3.4., da 2.2.a 2.4. e 4.4). Nell'ambito della lotta contro gli incendi i comuni sono inoltre tenuti a dotarsi di un'adeguata rete di idranti (cfr. in particolare art. 18 cpv. 1 lett. e della legge sull'organizzazione della lotta contro gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura del 5 febbraio 1996; art. 23 del regolamento sull'organizzazione della lotta contro gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura del 7 aprile 1998). La posa di un idrante, cui vengono collegate le lance in dotazione ai corpi pompieri che irrorano l'acqua di spegnimento, migliora direttamente la possibilità di lottare contro gli incendi che potrebbero verificarsi sui fondi posti nelle sue adiacenze: essa arreca pertanto indiscutibilmente dei vantaggi particolari a questi ultimi giusta l'art. 4 cpv. 1 lett. b LCMI (cfr. in particolare W. Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, Lucerna 1976, pag. 31 seg.). In concreto l'aumento della portata e della pressione di un idrante esistente allo scopo di assicurarne un corretto funzionamento dev'essere assimilata alla posa di un idrante nuovo: la portata e la pressione costituiscono difatti, insieme alla riserva d'acqua, degli elementi essenziali per il buon funzionamento di tali impianti (cfr. le Direttive dipartimentali poco sopra citate, cifra 2.5.; inoltre cifra 1.3.1.).
5. Il ricorso deve pertanto essere accolto. L'accoglimento del gravame comporta, di principio, la necessità per il legislativo comunale di pronunciarsi sull'obbligo, a questo punto acquisito, e sulla misura dell'imposizione. Spetterà pertanto al consiglio comunale di __________, chinandosi nuovamente sull'oggetto dietro corrispondente proposta dell'esecutivo, di fissare l'esatta quota di imposizione dei contributi di miglioria muovendosi nei limiti indicati dall'art. 7 cpv. 1 LCMI, dopo avere determinato la natura dell'urbanizzazione, generale o particolare, in applicazione dell'art. 3 cpv. 2 rispettivamente 3 LCMI. In tale contesto le autorità comunali potranno tuttavia far capo alla possibilità di prescindere dal prelievo dei contributi in applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI. Il finanziamento dell'intervento, peraltro contenuto nei costi, potrebbe difatti risultare coperto da altri tributi, ma in particolare dalle tasse di allacciamento e d'uso della rete previsti dal regolamento per la distribuzione dell'acqua potabile del 29 gennaio 1973 ed il relativo tariffario. Inoltre secondo la giurisprudenza del Tribunale amministrativo relativa all'applicazione dell'art. 1 cpv. 2 LCMI, per il finanziamento di questo specifico ramo dell'urbanizzazione i comuni possono assegnare al prelievo di contributi di miglioria una funzione sussidiaria rispetto a quello delle tasse d'allacciamento e d'uso (cfr. diffusamente sull'argomento RDAT II-1991 n. 8 consid. 3d, pag. 19 seg.; inoltre, nello stesso senso, l'art. 1 cpv. 3 e 4 dell'ordinanza relativa alla legge federale che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 30 novembre 1981). Il municipio potrà pertanto proporre al legislativo di votare la rinuncia a prelevare i contributi di miglioria che altrimenti il comune dovrebbe percepire in applicazione dell'art. 1 cpv. 1 LCMI. Com'è stato illustrato al consid. 3.1., la relativa deliberazione del consiglio comunale necessita inoltre, per poter spiegare i suoi effetti, dell'avallo da parte del Consiglio di Stato, al quale essa sarà sottoposta tramite l'esecutivo. La soluzione adottata dal Governo nel giudizio impugnato, volta a liquidare la rinuncia all'imposizione senza una preventiva, consapevole deliberazione da parte del consiglio comunale - e, successivamente, del Governo stesso - previo debito esame della concreta fattispecie, non può invece essere tutelata. Tale soluzione è inoltre stata fondata su di un'applicazione non pertinente dell'art. 4 LMSP.
6. Sulla scorta di quanto precede entrambe le decisioni impugnate devono essere annullate. Il Tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 4, 7, 14 LCMI, 208, 209 LOC, 3, 18, 28, PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. La risoluzione 16 gennaio 2001 (n. 196) del Consiglio di Stato
e la deliberazione 13 marzo 2000 con cui il consiglio comunale di __________ ha stanziato un credito di fr. 50'000.—per il potenziamento della rete di distribuzione dell'acqua potabile
in via __________ (zona __________) sono annullate.
2. Non si prelevano né tasse, né spese.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario