Incarto n. 52.2001.00401
Lugano 11 settembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente Werner Walser e Ivo Eusebio, quest'ultimo in sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, astenuto
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 13 novembre 2001 di
__________
contro
la decisione 6 novembre 2001 (no. 5247) del Consiglio di Stato, che ha dichiarato irricevibile l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la licenza edilizia 22 marzo 2000 rilasciata dal municipio di __________ alla __________ per costruire una tettoia per la lavorazione del granito al mapp. __________;
viste le risposte:
- 30 novembre 2001 della __________;
- 27 novembre 2001 del Consiglio di Stato;
- 7 dicembre 2001 del Dipartimento del territorio;
- 11 dicembre 2001 del comune di __________;
preso atto della replica 19 dicembre 2001 di __________ e delle dupliche:
- 7 gennaio 2002 del Consiglio di Stato;
- 16 gennaio 2002 della __________;
- 15 gennaio 2002 del comune di __________;
- 29 gennaio 2002 del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 18 maggio 1999 __________, proprietario del mapp. __________ di __________, ha chiesto al locale municipio di intervenire qualora i lavori di costruzione in corso nella cava posta di fronte alla sua abitazione fossero stati iniziati senza regolare permesso.
Constatato che sul mapp. __________ della __________ si stava effettivamente edificando un'opera edile non autorizzata, il 26 maggio 1999 il municipio di __________ ha ingiunto alla proprietaria di sospendere i lavori e di inoltrare una domanda di costruzione seguendo la procedura ordinaria.
B. Il 4 febbraio 2000 la __________ ha domandato al municipio il permesso di realizzare sul proprio mapp. __________ (zona speciale estrazione e lavorazione del granito; art. 22 NAPR) una tettoia per la lavorazione del granito composta da una pensilina di m 50 x 9 sorretta da undici pilastri in ferro.
La domanda, pubblicata dal 17 febbraio al 3 marzo 2000 e apparentemente notificata ai confinanti, non ha suscitato opposizioni.
Raccolto il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 22 marzo 2000 l'autorità comunale ha dunque rilasciato la licenza richiesta.
C. Mediante ricorso 6 giugno 2001 __________ ha impugnato la predetta licenza davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento per motivi che non occorre qui evocare.
Con giudizio 6 novembre 2001 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il gravame, ma ha comunque trasmesso gli atti ai Servizi generali del Dipartimento del territorio per una valutazione del caso quale autorità di vigilanza in materia edilizia.
Esperiti gli opportuni accertamenti, il Governo ha ritenuto in sostanza che all'insorgente difettasse la legittimazione attiva, poiché al momento della pubblicazione aveva omesso di opporsi alla domanda di costruzione ed aveva comunque reagito tardivamente alla ripresa dei lavori di completazione della tettoia, eseguiti nel corso del mese di maggio 2001.
D. Contro questa decisione il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata assieme alla controversa licenza.
L'insorgente rivendica la qualità per agire in giudizio allegando di essere un cittadino attivo domiciliato nel comune che denuncia gravi abusi edilizi. La beneficiaria della licenza - soggiunge - non ha posato le modine e il municipio ha omesso di pubblicare la domanda sul FU, così come di darne effettiva notizia ai confinanti; la licenza va quindi annullata per violazione di formalità essenziali di procedura.
Il ricorrente sostiene d'altra parte di aver reagito subito non appena notata la ripresa di attività costruttive sul mapp. __________. Chieste informazioni ed appreso del rilascio della licenza edilizia 22 marzo 2000, ha tempestivamente adito il Consiglio di Stato per segnalare gli impedimenti di diritto pubblico che ostavano alla concessione di quel permesso fuori zona edificabile.
Nel merito, __________ ripropone in sostanza le censure già sollevate innanzi alla precedente istanza, evidenziando in particolare i ripetuti abusi edilizi posti in essere dalla __________ e l'agire riprovevole delle autorità preposte alla vigilanza sulla polizia delle costruzioni.
E. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, che sollecita la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono la __________ e il comune di __________, i quali avversano partitamente le tesi del ricorrente con argomentazioni che saranno riprese - per quanto necessario in appresso.
Il Dipartimento del territorio si limita invece a confermare l'avviso cantonale del 17 marzo 2000 ed il contenuto della risposta inoltrata al Servizio dei ricorsi.
F. In sede di replica e di duplica le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive, contrapposte posizioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 cpv. 1 LE.
La legittimazione attiva dell'insorgente, in quanto riferita al giudizio di irricevibilità reso dal Consiglio di Stato dedotto davanti a questo Tribunale, è senz'altro data (art. 21 cpv. 2 LE, 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo (art. 50 LE, 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e data la natura giuridica delle questioni sollevate può essere deciso sulla base degli atti senza procedere all'esperimento del sopralluogo sollecitato dal ricorrente, insuscettibile di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. Per quanto possa servire ai fini della decisione, la situazione dei luoghi emerge peraltro con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Contrariamente a quanto immagina il ricorrente, in materia edilizia non esiste più da tempo l'actio popularis.
La legittimazione attiva presuppone infatti che l'insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare collegata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso, che permetta di distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della comunità. Il ricorrente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, diretto ed attuale, a dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere. Deve, insomma, dimostrare di essere toccato dalla decisione impugnata in misura superiore a quella degli altri membri della comunità e di trovarsi in una situazione degna di considerazione con l'oggetto della lite. Non occorre che invochi la lesione di una norma che tutela i diritti individuali o soggettivi. La compromissione di un interesse di mero fatto è sufficiente (DTF 121 II 173 seg., 120 Ib 59, 387; RDAT 1992 II n. 58; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 21 LE, n. 935 seg.; Borghi Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 43 LE, n. 2 seg.).
2.2. Giusta l'art. 6 cpv. 1 LE la domanda di costruzione viene pubblicata dal municipio presso la cancelleria comunale durante il periodo di 15 giorni. Della pubblicazione è dato avviso negli albi comunali ed ai proprietari confinanti; per le costruzioni fuori delle zone edificabili è pure dato avviso nel foglio ufficiale (art. 6 cpv. 3 LE). Nel termine di pubblicazione possono presentare opposizione al rilascio della licenza edilizia ogni persona che dimostra un interesse legittimo (cfr. consid. 2.1.) e le organizzazioni costituite da almeno 10 anni cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge (art. 8 cpv. 1 LE). L'inoltro dell'opposizione costituisce un requisito indispensabile ai fini del riconoscimento della legittimazione a ricorrere contro il rilascio di una licenza edilizia da parte del municipio (art. 21 cpv. 2 LE). Il corretto esercizio del diritto di opposizione prima e di ricorso poi presuppone tuttavia che l'interessato sia stato messo nella condizione di sapere della presentazione di una determinata domanda di costruzione: la modinatura dell'opera, l'avviso nell'albo comunale e per le costruzioni fuori zona edificabile nel foglio ufficiale, servono a portare a conoscenza del pubblico la domanda di costruzione, permettendo di riflesso agli interessati di contestare la conformità del progetto con il diritto materialmente applicabile nel quadro della procedura di rilascio della licenza edilizia (cfr., in tema, Scolari, op. cit., N. 764 ad art. 6 LE).
2.3. Il picchettamento e la modinatura configurano una forma di pubblicità che integra quella prodotta dall'avviso all'albo, dalla comunicazione diretta ai confinanti e dalla pubblicazione sul foglio ufficiale (RDAT 1989 N. 58). La loro omissione comporta una violazione di norme di procedura ed ingenera conseguenze analoghe a quelle derivanti dalla notifica irrita di decisioni. Eventuali interessati, che a causa della modinatura mancante, non hanno potuto opporsi tempestivamente alla domanda di costruzione, vanno quindi ammessi a contestarla anche dopo la scadenza del termine di pubblicazione, se insorgono entro il termine di quindici giorni dal momento in cui hanno avuto la possibilità di prendere conoscenza dell'esistenza di un procedimento di rilascio di un permesso di costruzione avviato a loro insaputa (Scolari, op. cit., N. 779 ad art. 6 LE; RDAT II-1993 N. 34 e rinvii).
3. Nell'evenienza concreta non è dato di sapere con certezza se l'opera in contestazione prevista al di fuori della zona edificabile è stata modinata. Nessuno, stranamente, ha mai notato la presenza di modine volte ad indicare i limiti e gli ingombri tutt'altro che trascurabili della nuova tettoia per la lavorazione del granito. Né il municipio, al quale incombe l'obbligo di verificare la presenza di tali strutture in assenza delle quali non può nemmeno procedere alla pubblicazione della domanda di costruzione (cfr. art. 17 cpv. 3 RLE), né i vicini, che hanno dimostrato di prestare particolare attenzione a tutto quanto accade sul mapp. __________. A fronte di questa situazione, la missiva 5 settembre 2001 con la quale la __________ di __________ attesta di aver installato, il 10 febbraio 2000, delle antenne preliminari (?) sul cantiere di __________, non può che suscitare forti perplessità. Quand'anche non dovesse trattarsi di una dichiarazione di compiacenza e le modine fossero state effettivamente posate in modo regolare, la procedura relativa alla pubblicazione della domanda di costruzione della nuova tettoia al mapp. __________ di __________ risulta comunque gravemente viziata in difetto dell'avviso nel foglio ufficiale previsto dagli art. 6 cpv. 3 LE e 17 cpv. 2 RLE, che pur essendo diretto principalmente alle associazioni ambientalistiche legittimate ad opporsi al progetto (Lucchini, Compendio giuridico per l'edilizia, p. 29) avrebbe permesso a chiunque, ricorrente compreso, di apprendere del deposito della richiesta di rilascio della licenza edilizia. In casu l'incertezza quo alla posa delle modine, da un lato, e la sicura mancanza della pubblicazione di rito nel foglio ufficiale, dall'altro, imponevano di riconoscere a __________ la facoltà di avversare la domanda di costruzione anche dopo la sua pubblicazione. L'insorgente non è un confinante, ma abita nelle immediate vicinanze del mapp. __________ ed è legato per situazione all'oggetto della controversa licenza da un rapporto stretto ed intenso. Non si poteva quindi negargli, di principio, il diritto di impugnare il permesso di costruzione al quale aveva omesso di opporsi per carenza di pubblicità della relativa domanda.
4. Posta questa premessa, resta tuttavia da esaminare se il ricorrente ha agito tempestivamente, in particolare se si è aggravato davanti al Consiglio di Stato entro il termine di 15 giorni da quan-do ha avuto la possibilità di prendere conoscenza dell'atto che ha poi impugnato. Il dies a quo va identificato a ridosso del momento in cui sono ripresi i lavori di costruzione della tettoia, sospesi per ordine del municipio il 26 maggio 1999.
Anche su questo aspetto cruciale della fattispecie sussistono molte incertezze. __________ ed il municipio di __________ (cfr. risposta al Consiglio di Stato 5 luglio 2001) ammettono nondimeno che i lavori di edificazione sul mapp. __________ sono ripresi verso metà maggio 2001, circostanza che ha indotto il ricorrente a contattare l'autorità comunale e ad apprendere che si trattava di un'attività abusiva. In questa invero errata convinzione il 22 maggio 2001 l'esecutivo ha infatti ordinato il fermo dei lavori, ma una volta accortosi che in realtà l'opera era stata autorizzata il 22 marzo 2000, con scritto del 1° giugno seguente ha revocato la sue precedenti disposizioni. La tesi del ricorrente, secondo cui a metà maggio gli sono state fornite delle informazioni sbagliate e l'esistenza della licenza edilizia 22.3.2000 gli è stata comunicata solo ad inizio del mese di giugno 2001 appare quindi del tutto plausibile.
In simili evenienze, non si può di certo rimproverare all'insorgente di aver disatteso l'obbligo di diligenza che gli incombeva in quel frangente e di aver agito senza la dovuta tempestività. Inoltrata il 16 giugno 2001, l'impugnativa proposta dal ricorrente andava quindi considerata ricevibile ed esaminata nel merito per ragioni dedotte dal principio della buona fede.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va accolto, con il conseguente annullamento della decisione governativa impugnata ed il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché entri nel merito del gravame 6 giugno 2001 proposto da __________ (art. 65 cpv. 2 PAmm).
Date le circostanze non si prelevano spese, né tassa di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 6, 21 LE; 17 RLE; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 e 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 6 novembre 2001 (no. 5247) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2 gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché entri nel merito del ricorso 6 giugno 2001 di __________.
2. Non si prelevano spese, né tassa di giudizio.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario