Incarto n. 52.2001.00390
Lugano 3 luglio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 ottobre 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 16 ottobre 2001 (no. 4884) del Consiglio di Stato, che ha accolto l'impugnativa presentata da __________ avverso la risoluzione 14 marzo 2001 con la quale il municipio di __________ ha rilasciato all'insorgente una licenza edilizia per cambiare la destinazione del laboratorio posto al PT della casa d'abitazione al mapp. __________ di __________;
viste le risposte:
- 12 novembre 2001 del municipio di __________;
- 13 novembre 2001 del Consiglio di Stato;
- 16 novembre 2001 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietario del mapp. __________ di __________ (zona R3), sul quale sorge una casa d'abitazione il cui PT, anni addietro, è stato trasformato senza alcuna autorizzazione in laboratorio amatoriale per il restauro di veicoli d'epoca e interventi meccanici d'ogni genere.
B. Il 5 dicembre 2000 __________ ha chiesto al municipio il permesso di destinare il PT dello stabile a officina meccanica e di poter esercitare in loco un'attività lucrativa stabile.
Alla domanda si è opposto __________ proprietario dei confinanti mapp. __________ e __________ - contestando l'intervento soprattutto dal profilo della sua compatibilità con la funzione residenziale della zona di utilizzazione e con l'OIF.
Raccolto il preavviso dell'autorità cantonale, il 14 marzo 2001 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione del vicino.
C. Con giudizio 16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________.
L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che la nuova attività, in quanto svolta in permanenza per scopo di lucro, fosse di tipo artigianale poco molesto e andasse quindi esclusa dalla zona R3 nella quale sono ammesse solo costruzioni residenziali, commerciali e aziende non moleste.
D. Avverso la predetta pronunzia governativa __________ è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che venga annullata con la conseguente conferma della licenza edilizia rilasciatagli dal municipio di __________.
Secondo il ricorrente, il nuovo insediamento rientra tra le attività aziendali ammesse dal PR nella zona mista R3. Non per nulla il municipio, che nell'ambito dell'applicazione e dell'interpretazione delle norme di diritto locale gode di ampia autonomia, ha deciso di concedergli il permesso richiesto.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha proposto la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto __________, il quale ha contestato le tesi dell'insorgente con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - in appresso.
Il municipio di __________ si è richiamato invece al contenuto delle sue precedenti prese di posizione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 21 LE, 43 e 46 PAmm.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza procedere all'assunzione delle prove genericamente richiamate nel ricorso (ispezione, interrogatorio delle parti, sopralluogo e testi) siccome insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Preliminarmente occorre verificare se la modifica delle condizioni di utilizzazione dell'officina installata al mapp. __________ implica il rilascio di un permesso di costruzione.
La risposta al quesito non può che essere affermativa, ove solo si consideri che il proprietario del fondo non ha mai ottenuto il permesso di insediare nel suo stabile l'attività artigianale esistente. La significativa modifica delle condizioni d'esercizio del laboratorio prospettata dal ricorrente integra d'altronde gli estremi del cambiamento di destinazione soggetto in quanto tale a licenza edilizia. Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio e della polizia delle costruzioni si intende infatti una modifica delle modalità di utilizzazione di una costruzione esistente suscettibile di produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (RDAT II-1992 N. 28; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario, II ed., N. 647). La modifica è rilevante ed implica l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, sia quando comporta l'applicazione di norme diverse da quelle applicabili all'uso anteriore, sia quando determina come nel caso concreto un'intensificazione dell'uso delle opere di urbanizzazione o un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (RDAT II-1998 N. 19; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 209 seg.).
3. 3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 lett. a LALPT, il permesso di costruzione può essere rilasciato soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Possono quindi essere autorizzati unicamente insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nelle finalità della zona di situazione. Ai fini del rilascio del permesso, occorre in particolare che gli edifici, gli impianti e le attività ivi esercitate risultino al servizio dell'utilizzazione assegnata alla zona dal PR. Non basta che non la contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alla zona degli altri fondi. Per essere autorizzati, è necessario che gli interventi edilizi appaiano collegati da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (cfr. RDAT I-1998 N. 68, 268, II-1997 N. 26, 78; DFGP/UPT, Commento alla LPT, N. 29 ad art. 22; Scolari, op. cit., II ed., N. 472 seg. ad art. 67 LALPT).
Per principio, le zone residenziali sono destinate all'abitazione ed all'insediamento di quelle attività che sono strettamente connesse con questa specifica finalità. In queste zone non sono ammesse soltanto costruzioni ad uso abitativo, ma anche costruzioni destinate ad altre attività (come negozi, esercizi pubblici, piccoli laboratori artigianali), purché queste servano alla funzione residenziale e risultino collegate ad essa da un nesso adeguato (RDAT II-1997 N. 26, 78, II-1994 N. 56, 106; Scolari, op. cit., ad art. 67 LALPT, N. 475 e riferimenti). Le zone residenziali non escludono quindi a priori qualsiasi altro genere di insediamento: salvo esplicito divieto, anche le zone destinate all'abitazione ammettono utilizzazioni di natura accessoria, subordinate alla funzione residenziale, nella misura in cui tali insediamenti siano commisurati alle effettive esigenze della popolazione locale (RDAT I-1995 N. 35, 89, I-1998 N. 35, 133).
3.2. Oltre alle zone esclusivamente residenziali il diritto pianificatorio conosce anche le zone miste, nelle quali la funzione residenziale è chiamata a coesistere accanto ad altre funzioni considerate compatibili coll’abitare. Di regola, nelle zone miste la funzione residenziale è abbinata alle attività del settore terziario, in modo da permettere l’insediamento di costruzioni a vocazione commerciale (uffici, servizi, ecc.). Frequente è pure l’abbina-mento di costruzioni residenziali con insediamenti destinati all’esercizio di attività artigianali (laboratori, piccole officine), ovvero legate alla produzione di beni su piccola scala, con l'impiego di limitate risorse personali ed infrastrutturali (RDAT II-1994 N. 56; Scolari, op. cit. N. 484). Al fine di evitare che nelle zone miste si insedino attività commerciali o artigianali suscettibili di pregiudicare in modo intollerabile la qualità dell’abitare, in queste zone le attività lavorative vengono comunque ammesse soltanto nella misura in cui non provocano ripercussioni ambientali incompatibili con la funzione residenziale. Queste limitazioni sono solitamente sancite da disposizioni di natura pianificatoria che precisano la funzione della zona escludendo determinati insediamenti considerati più o meno molesti in base ad una preventiva suddivisione delle attività lavorative in categorie differenziate a seconda del grado di molestia, ovvero in base all’importanza delle ricadute sull’ambiente (STA 4.5.1999 in re C. A. SA).
3.3. Per caratterizzare meglio la tipologia degli interventi ammissibili all'interno delle singole zone, numerosi piani di utilizzazione suddividono le attività connesse all'uso delle costruzioni in tre categorie, differenziate fra loro in base al grado di molestia.
Non moleste sono le attività che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dalla funzione abitativa. Poco moleste sono invece considerate le attività che provocano immissioni occasionali, compatibili per intensità e durata con la funzione residenziale. Moleste sono infine definite le attività che superano questo limite.
Questi concetti sono di natura pianificatoria e non ecologica, poiché sono essenzialmente volti a precisare la destinazione degli insediamenti ammissibili. Le norme che vi fanno riferimento vanno quindi applicate indipendentemente dalle disposizioni del diritto ambientale, valutando in modo astratto e secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti dal genere d'insediamento al quale appartiene quello concretamente in esame (Scolari, op. cit., ad art. 28 LALPT, N. 250; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kt. Aargau, § 130 seg.).
4. 4.1. La zona residenziale R3 di __________ è una zona mista nel senso dianzi descritto. Il PR (art. 54 NAPR) prevede infatti che in tale comparto "sono ammesse le costruzioni residenziali, commerciali e aziende non moleste", senza peraltro definire i gradi di molestia: l'art. 24 NAPR, disciplinante la protezione fonica, si limita a stabilire quali aziende sono ammesse nelle singole zone a seconda dell'importanza dell'eventuale molestia e del grado di sensibilità loro assegnato in base all'OIF. Mancando una definizione precisa delle caratteristiche delle attività non moleste, il municipio gode di un'ampia latitudine di giudizio nell'individuazione del contenuto precettivo del vincolo relativo alla molestia. Di riflesso, l'autorità di ricorso è tenuta a rispettare questo margine di interpretazione. Essa può scostarsi dalle valutazioni operate dal municipio soltanto quando queste appaiono insostenibili, sprovviste di valide ragioni o lesive dei diritti costituzionali dei cittadini. Ove non sussista una simile violazione del diritto, l'autorità cantonale di ricorso non può annullare una decisione del municipio senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale (DTF 96 I 369 consid. 4; RDAT II-2000 N. 29).
4.2. Poste queste premesse, non appare affatto insostenibile la decisione del municipio di __________ di considerare il controverso laboratorio alla stregua di un'azienda non molesta. In assenza di disposizioni di diritto autonomo comunale volte a definire i gradi di molestia, si può tutto sommato ammettere che un piccolo laboratorio artigianale, specializzato nel restauro di veicoli d'epoca ed utilizzato a titolo professionale unicamente dal suo proprietario, venga considerato come un'azienda non molesta. Il fatto che risulti attrezzato con alcuni apparecchi tipici di un'officina meccanica non permette ancora di rimproverare al municipio di aver abusato della latitudine di giudizio che l'autonomia comunale e la natura indeterminata del concetto di molestia gli riservano in ordine alla valutazione dell'entità delle ripercussioni ambientali che ne derivano. Benché opinabile, la deduzione dell'autorità comunale di classificare il laboratorio fra le aziende non moleste appare ancora difendibile. Non tanto perché l'officina rispetta i limiti sanciti dall'OIF (cfr. perizia __________ del febbraio 2001) - aspetto, questo, che non entra di per sè in considerazione ai fini della valutazione del grado di molestia - quanto piuttosto perché nel restauro di veicoli antichi i macchinari svolgono un ruolo subalterno rispetto all'attività manuale di montaggio e smontaggio ed implicano pertanto tempi ridotti di utilizzazione. Né basta ad invalidare le deduzioni tratte dal municipio in applicazione di norme d'attuazione del proprio PR il fatto che l'opposta conclusione avrebbe potuto essere altrettanto sostenibile o addirittura più corretta.
Non potendosi riscontrare nella decisione del municipio gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo di un abuso della libertà di giudizio che l'art. 54 NAPR gli riserva nella definizione dei gradi di molestia, il ricorso va quindi accolto, annullando la risoluzione governativa impugnata siccome lesiva dell'autonomia comunale (RDAT II-1996 N. 28). Nulla si opponeva infatti al rilascio del controverso permesso, neppure dal profilo dell'urbanizzazione del fondo, che gode di un accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 LPT.
5. La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza del resistente (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 19, 22 LPT; 67, 68 LALPT; 21 LE; 24, 54 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 16 ottobre 2001 (no. 4884) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. è confermata la licenza edilizia 14 marzo 2001 rilasciata dal municipio di __________ al ricorrente.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.-- e le ripetibili di fr. 1'200.- sono a carico del resistente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario