Incarto n. 52.2001.362
Lugano 2 luglio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 ottobre 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 18 settembre 2001, n. 4370, del Consiglio di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso le decisioni 11 e 12 giugno 2001 dell’Ufficio dei permessi del Dipartimento delle istituzioni, in materia di tasse per il rilascio di patenti per esercizi pubblici;
viste le risposte:
- 23 ottobre 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
- 24 ottobre 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con decisioni 1° aprile 1999, 1° dicembre 2000 e 12 dicembre 2000, l'Ufficio dei permessi (UP) del Dipartimento delle istituzioni ha rilasciato al qui ricorrente __________ le patenti d'esercizio pubblico concernenti, rispettivamente, il ristorante alla __________, il locale notturno __________ e il ristorante __________, tutti a __________. Le relative tasse di rilascio sono state stabilite in fr.
600.--, 1280.-- e 636.--.
Con risoluzione 30 maggio 2001, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile, siccome tardiva, l'impugnativa interposta dal ricorrente contro le suddette tasse, nella misura in cui concerneva la decisione 1° aprile 1999. L'ha invece parzialmente accolta per quanto atteneva alle patenti 1° e 12 dicembre 2000, di cui ha disposto l’annullamento, con rinvio degli atti all'autorità dipartimentale per nuova decisione. A tale riguardo, il Governo ha ritenuto che le tasse andassero ricalcolate in funzione delle modifiche del RLEsPub entrate in vigore il 1° gennaio 2001.
B. Sulla scorta della predetta decisione governativa, l'11 giugno 2001 l'UP ha rilasciato una nuova patente per il ristorante alla __________, imponendo una tassa di fr. 622.--. Il giorno seguente ha emanato una nuova decisione sulle tasse relative agli altri due esercizi pubblici, confermando gli importi di fr. 1280.-- e 636.--.
C. Con giudizio 18 settembre 2001, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa interposta da __________, per quanto rivolta contro l'autorizzazione rilasciata per il ristorante alla __________, mentre l'ha respinta nella misura in cui riguardava la decisione inerente gli esercizi pubblici __________ e __________.
In relazione al ristorante alla __________, il Governo ha ritenuto che all'emanazione della decisione dipartimentale ostasse il gravame tempestivamente presentato dall'insorgente dinanzi a questo Tribunale contro la risoluzione governativa 30 maggio 2001, gravame poi respinto il 18 gennaio 2002. Per quanto concerne gli altri due esercizi pubblici, ha invece tutelato il nuovo conteggio stabilito dall'UP, poiché conforme alla novella del RLEsPub.
D. Contro il predetto giudicato governativo, __________ insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che le tasse di rilascio della patente per i locali __________ e __________ siano ridotte a fr. 50.--.
In primo luogo, l'insorgente pone in dubbio l'applicabilità delle norme del RLEsPub entrate in vigore pendente il gravame dinanzi al Consiglio di Stato, ritenendo che debba applicarsi il regime a lui più favorevole. Ritiene inoltre le tasse eccessive e sproporzionate perché prelevate non a seguito dell'apertura di un nuovo esercizio pubblico, bensì per un semplice adeguamento alle legge, che non ha richiesto verifiche o controlli da parte dell'autorità. Sostiene infine che occorra tener conto delle tasse già prelevate in passato in relazione ai due locali pubblici.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, con argomentazioni che, per quanto necessario, verranno riprese nel seguito.
Considerato, in diritto
1. Giusta l'art. 71 cpv. 3 LEsPub, possono essere impugnate dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni del Consiglio di Stato che concernono il rilascio, il rifiuto, la sospensione o la revoca di patenti, di certificati di capacità e di autorizzazioni a gestire esercizi pubblici. Gli altri giudizi del Governo sono invece definitivi.
Per il rilascio di una patente per esercizio pubblico viene prelevata una tassa (art. 34 LEsPub), il cui ammontare viene usualmente indicato in calce alla patente stessa, nello spazio appositamente designato. Il prelievo della tassa rappresenta una condizione accessoria per il rilascio del permesso e il suo mancato pagamento può comportare la sospensione dell'autorizzazione a gestire l'esercizio pubblico (art. 68 lett. c LEsPub).
Di conseguenza, è certamente data la competenza di questo Tribunale a giudicare l'impugnativa proposta contro la tassa di rilascio, nella misura in cui la stessa è notificata contestualmente al rilascio della patente (cfr. STA 18.1.2002 conc. ristorante alla Torretta). Il fatto che l'emolumento sia stabilito con separata decisione non può invero portare a diversa conclusione poiché non modifica la natura e gli effetti del tributo. Per di più, nel caso concreto, la risoluzione governativa 30 maggio 2001, pronunciando l'annullamento delle patenti 1° e 12 dicembre 2000, richiedeva, di per sé, il rilascio di nuove patenti con relativa, contestuale fissazione della tassa e non semplici decisioni riguardanti i tributi.
La competenza di questo Tribunale va pertanto ammessa anche nella fattispecie in esame.
La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata, è certa (art. 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
Il giudizio può inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La patente d'esercizio pubblico, rilasciata al proprietario dello stabile, è una decisione amministrativa, di durata illimitata, mediante la quale l'autorità accerta che un determinato immobile è idoneo all'apertura ed alla gestione di un certo tipo d'esercizio pubblico (art. 3 cpv. 1 lett. a e 4 LEsPub). L'idoneità dei locali e delle attrezzature va valutata in funzione dei requisiti costruttivi, igienici, ambientali e di sicurezza previsti dalle norme federali e cantonali (art. 11 LEsPub).
Il suddetto regime normativo è entrato in vigore il 1° gennaio 1996. In precedenza, la patente, pure di durata illimitata, era rilasciata alla persona fisica o morale o all'unione di persone che adempiva determinati requisiti personali e abilitava a gestire l'esercizio pubblico direttamente o per conto di terzi (art. 8-11 LEsPub-1967). Il rilascio della patente era subordinato, tra l'altro, all'ossequio dei requisiti igienici previsti dalle leggi o ordinanze federali e cantonali (art. 14 LEsPub-1967).
La norma transitoria di cui all'art. 74 cpv. 1 LEsPub dichiara valide le patenti rilasciate secondo il pregresso regime legislativo per un periodo massimo di cinque anni dall'entrata in vigore della nuova legge, ossia fino al 1° gennaio 2001.
2.2. L'art. 34 cpv. 1 LEsPub, analogamente all’art. 31 LEsPub-1967, assoggetta al pagamento di una tassa il rilascio di una patente, di un'assicurazione di massima o di un permesso speciale, nonché la ristrutturazione degli esercizi pubblici. Tale emolumento costituisce una tassa amministrativa, ossia un tributo che remunera un'attività statale di per sé sprovvista di valore patrimoniale, in quanto non consistente nella fornitura o nella messa a disposizione di un bene suscettibile di essere utilizzato in modo lucrativo (cfr. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 419; Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 609).
Giusta l'art. 34 cpv. 2 LEsPub, la tassa, a carico del proprietario dello stabile (art. 94 cpv. 2 RLEsPub), deve essere commisurata all'importanza dell'esercizio pubblico e alle prestazioni del dipartimento, ritenuto un minimo di fr. 50.- ed un massimo di fr. 10'000.--. Il RLEsPub, in vigore, nel suo tenore attuale, dal 1° gennaio 2001, precisa che viene percepita una tassa di rilascio di base, tra l’altro, di fr. 1'000.-- per i locali notturni e di fr. 400.-- per i ristoranti, a cui vanno aggiunti, per entrambi i tipi di locali pubblici, fr. 2.-- per posto a sedere interno e fr. 1.-- per posto a sedere esterno (art. 95a e 95f RLEsPub). Il precedente
RLEsPub, del 1996, prevedeva una tassa di rilascio per locali notturni compresa tra fr. 1'000.-- e fr. 10'000.-- e per ristoranti tra fr. 300.-- e fr. 6'000.--, con la sola precisazione ulteriore che la tassa andava commisurata in funzione del genere, dell'importanza, delle strutture dell'esercizio e del numero di posti (art. 94 lett. b e c RLEsPub-1996).
3. Nel caso concreto, è in primo luogo controversa la questione a sapere quali effetti abbia sulle tasse di rilascio l'adattamento del regime delle patenti ai nuovi disposti legali. In effetti, il ricorrente contesta che gli possano venir accollate le tasse previste per le nuove patenti, dal momento che gli esercizi pubblici insediati negli immobili di sua proprietà sono al beneficio delle necessarie autorizzazioni già da parecchi anni e che, dal profilo fattuale, non è intervenuto alcun mutamento.
In secondo luogo, la vertenza concerne la proporzionalità della tassa. L'insorgente adduce infatti che la stessa non risulterebbe adeguatamente commisurata alle prestazioni delle autorità dipartimentali, le quali non avrebbero esperito alcuna verifica ai fini del rilascio della nuova patente.
Le suddette questioni non possono certo venir evase semplicemente verificando che le tasse pretese rispecchiano i parametri dell'attuale RLEsPub, come si è acriticamente limitato a constatare il Consiglio di Stato. Richiedono piuttosto un controllo concreto di costituzionalità delle normative legali e regolamentari.
4. 4.1. Le decisioni che esplicano effetti duraturi non sfuggono di principio alle modifiche delle leggi su cui si fondano. L'adattamento ad un mutato regime giuridico di decisioni formalmente cresciute in giudicato e di per sé ineccepibili al momento in cui sono state rese, entra tuttavia in considerazione solamente nella misura in cui sono dati i presupposti della revoca delle decisioni amministrative. L'interesse all'attuazione del diritto oggettivo deve quindi prevalere sull'interesse alla sicurezza del diritto (cfr. RDAT II-2001, n. 4, consid. 2.2.; Imboden/Rhinow, Verwaltungs-rechtsprechung, 5a ed., n. 45 B II).
Quando il cambiamento del diritto interviene invece nelle more di un procedimento ricorsuale, il nuovo diritto è in linea di massima applicabile, salvo diversa disposizione, perlomeno nella misura in cui il gravame è pendente dinanzi ad un'autorità dotata di pieno potere di cognizione. Restano riservati i principi della buona fede e della parità di trattamento (cfr. STF 4.10.93, in RDAT II-1994 n. 22; RDAT II-1996 n. 39).
4.2. Introducendo, in particolare, l'obbligo per il proprietario dello stabile di disporre di un'autorizzazione statale, la revisione totale della LEsPub, entrata in vigore il 1° gennaio 1996, ha radicalmente modificato il sistema autorizzativo precedentemente in vigore (cfr. STF 7.3.1996, inc. 2P.50/1995, consid. 3c, in RDAT II-1996 n. 55; Rapporto 25.11.1994 della Commissione della legislazione sulla revisione della LEsPub, in RVGC, sess. ord. aut. 1994, vol. III, p. 1708). Pur riallacciandosi all'art. 14 LEsPub-1967, l'art. 11 LEsPub ne ha esteso la portata, disponendo che i locali e le attrezzature degli esercizi pubblici, oltre ai requisiti igienici, devono pure soddisfare quelli costruttivi, ambientali e di sicurezza (cfr. RDAT II-2002 n. 60, consid. 2).
Data l'entità dei mutamenti legislativi introdotti, il regime che prevede la decadenza delle patenti rilasciate secondo l'or abrogato diritto si fonda su ragioni certamente preminenti rispetto alle aspettative suscitate nei beneficiari delle precedenti autorizzazioni. A maggior ragione, ove si consideri che la novella legislativa ha comunque previsto un periodo transitorio quinquennale per l'adattamento al nuovo diritto.
4.3. Le tasse di rilascio, già in virtù della loro natura accessoria, dovrebbero di per sé seguire le sorti giuridiche delle patenti a cui sono connesse. Ad ogni modo, la sostanziale revisione del sistema autorizzativo legittima l'imposizione di una nuova tassa di rilascio, pedissequamente alla concessione del nuovo permesso. Per di più, nelle concrete evenienze, l'obbligo impositivo incombe, come è spesso il caso, ad un soggetto diverso dai precedenti titolari della patente. Il ricorrente non può quindi obiettare di aver già pagato tasse analoghe, né gli emolumenti sin qui versati dai gestori erano suscettibili di originare in lui aspettative tutelabili. Le ultime patenti rilasciate secondo il pregresso diritto per i locali pubblici in esame, con relativo prelievo della tassa, risalgono peraltro già al 1989 (__________) e al 1994 (__________). Nel regime attuale, accadimenti atti a fondare la riscossione di nuove tasse di rilascio dovrebbero infine prodursi, di regola, con una certa rarità. Ciò dovrebbe comunque avvenire meno frequentemente che in passato, ove già il cambio di gestione dell'esercizio pubblico dava adito alla percezione di tributi rientranti nel medesimo ordine di grandezza di quanto ora preteso.
Ne consegue pertanto che il prelievo di nuove tasse di rilascio in relazione all'adeguamento al nuovo ordinamento delle patenti degli esercizi pubblici già in funzione resiste, nel caso concreto, alle censure ricorsuali. Anche da questo profilo, il principio di legalità, che esige di applicare il nuovo diritto a tutti gli esercizi pubblici indistintamente, appare prevalente rispetto al principio della sicurezza del diritto. L'esame della proporzionalità della tassa, di cui si tratterà in seguito, rafforza ulteriormente questa deduzione.
4.4. Ammesso il principio del prelievo delle tasse di rilascio, l'applicazione delle norme del RLEsPub entrate in vigore il 1° gennaio 2001 non presta il fianco a critiche di sorta. Come peraltro già rilevato dalla decisione governativa 30 maggio 2001, cresciuta in giudicato, all'epoca dell'entrata in vigore dei nuovi disposti, il gravame era pendente dinanzi al Consiglio di Stato, autorità dotata di pieno potere di cognizione, che, pertanto, è chiamata a pronunciarsi sulla base del diritto in vigore al momento in cui essa stessa statuisce. Vanno pertanto disattese le censure dell'insorgente, nella misura in cui postula l'applicazione del diritto a lui più favorevole, senza peraltro specificare quale sarebbe tale regime e in che misura lo privilegerebbe. Del resto, v'è da ritenere che il nuovo RLEsPub abbia semplicemente codificato la prassi delle autorità dipartimentali, dal momento che gli importi delle tasse, valutati secondo i due ordinamenti giuridici, risultano identici.
5. 5.1. In materia di pubblici tributi, il principio di proporzionalità trova espressione nel principio di equivalenza, secondo cui l'ammontare della singola tassa deve avere una certa correlazione con il valore oggettivo della prestazione fornita e rimanere entro limiti ragionevoli. Il valore dell'attività prestata dalle autorità va determinato in funzione dell'utilità e dell'interesse, non necessariamente economico, che la prestazione assume per l'astretto, oppure in relazione ai costi provocati in concreto per rapporto agli oneri totali che comporta lo specifico settore dell'amministrazione pubblica. Entro limiti ragionevoli, si può parimenti tener conto della capacità economica del contribuente e della responsabilità di cui sono investite le autorità (cfr. DTF 128 I 46, consid. 4a; 126 I 180, consid. 3c/aa; Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 438). Nell'ambito delle fissazione delle tasse è ammissibile ricorrere a criteri schematici, dedotti dall'esperienza, fondati su motivi pertinenti. Il principio dell'equivalenza risulta violato solo in caso di sproporzione manifesta tra l'emolumento e la prestazione fornita (cfr. RDAT II-2001 n. 48, consid. 2.4.).
5.2. In concreto, non v'è dubbio, né è contestato, che le tasse siano state calcolate conformemente al RLEsPub, il quale non lascia alcun margine di apprezzamento all'autorità. Fissando la tassa in funzione di un importo base, variante secondo la natura dell'esercizio pubblico, e aggiungendovi una somma dipendente dal numero di posti a sedere, il RLEsPub opera una schematizzazione fondata su criteri pertinenti, che tengono sufficientemente conto sia dell'importanza dell'esercizio pubblico sia delle prestazioni del dipartimento, come prescritto all'art. 34 cpv. 2 LEsPub. In effetti, non è fuori luogo ritenere che l'aggravio provocato alle autorità, oltre che debitamente considerato nella diversità delle tasse base, possa anche dipendere, essenzialmente, dalle dimensioni dell'esercizio pubblico.
È certo possibile, come adduce il ricorrente, che l'adeguamento al nuovo regime autorizzativo di esercizi pubblici già operanti da tempo, quali il locale notturno __________ e il ristorante __________, possa aver richiesto all'autorità un dispendio inferiore a quello necessario in caso di apertura di nuovi locali. La preventiva conoscenza delle caratteristiche degli stabili e la loro comprovata idoneità, ai sensi del pregresso diritto, ad ospitare esercizi pubblici, può infatti aver agevolato i compiti di verifica incombenti al dipartimento. Non va tuttavia sottovalutato che l'art. 11 LEsPub ha comunque esteso, rispetto al passato, i requisiti d'idoneità che gli edifici devono soddisfare per l'ottenimento della patente (cfr. consid. 4.2.), esigendo quindi forzatamente un riesame della situazione degli immobili. Inoltre l'intervento delle autorità statali non si esaurisce all'atto del rilascio del permesso, ma si estende, successivamente, alle attività di controllo e di vigilanza sul rispetto delle prescrizioni (cfr. art. 94a RLEsPub). In termini assoluti, l'importo dei tributi, oltre che in linea con le tasse prelevate in virtù dell'abrogato diritto, appare tutto sommato modesto, tenuto conto, per di più, che la validità dei relativi permessi si estende generalmente su svariati anni. L'interesse del proprietario all'ottenimento della patente riveste evidentemente primaria importanza, già solo per le conseguenze economiche che ne possono derivare. Occorre infine considerare le responsabilità non indifferenti che si assumono le autorità con il rilascio della patente, attestando la conformità dei locali alle prescrizioni costruttive, igieniche, ambientali e di sicurezza.
Per le ragioni succitate, l'assoggettamento degli esercizi pubblici __________ e __________ al pagamento delle medesime tasse previste in caso di rilascio di patenti per nuovi locali non integra gli estremi di una violazione del principio di equivalenza. Tra l'ammontare delle tasse, di per sé ragionevolmente contenute, e il valore delle prestazioni fornite dalle autorità non è infatti ravvisabile una sproporzione manifesta.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 3, 4, 11, 34, 71, 74 LEsPub; 8, 14, 31 LEsPub-1967; 94, 94a, 95a, 95f
RLEsPub; 94 RLEsPub-1996; 3, 18, 28, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.--, sono a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario