Incarto n. 52.2001.00036
Lugano 23 aprile 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2001 del
__________
contro
la risoluzione 16 gennaio 2001 (n. 211) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 23 novembre 2000 dell'insorgente contro la decisione 17 novembre 2000 con cui il municipio di __________ ha respinto il reclamo della stessa avverso l'imposizione della tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti per l'anno 2000 relativa al __________;
viste le risposte:
- 13 febbraio 2001 del municipio di __________;
- 14 febbraio 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) A __________ il servizio di nettezza urbana è retto dal Regolamento per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (in seguito: RSRER). Il servizio è organizzato dal comune (art. 2 cpv. 1 RSRER) e la consegna dei rifiuti è obbligatoria (art. 3 cpv. 1 RSRER). Per finanziare il servizio l'art. 16 RSRER istituisce il prelievo annuale di tasse che per i commerci - categoria che comprende tutti i generi di attività - devono essere calcolate in base alla valutazione dei rifiuti prodotti, ritenuto una tassa minima di fr. 150.--; a tale scopo il municipio deve preventivamente stabilire annualmente il costo medio unitario al quintale sulla base del consuntivo del servizio dell'anno precedente e del preventivo dell'anno seguente (art. 16 cpv. 2 cifra 1 RSRER). Giusta l'art. 16 cpv. 3 RSRER la tassa stabilita dal municipio deve inoltre tener conto dell'importanza dell'attività commerciale, della sua ubicazione, del quantitativo di rifiuti e del reddito aziendale.
b) Con ordinanza 29/30 novembre 1999 il municipio di __________ ha determinato le tasse per l'anno 2000 dovute per ciascuna categoria di utenti. Per quanto concerne i commerci il costo medio unitario è stato fissato in fr. 0,33/kg, ossia fr. 33.--/q; la tassa minima è stata fissata in fr. 165.--.
B. a) Il 30 ottobre 2000 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato al __________, di cui è titolare __________, la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti concernente l'anno stesso. Il tributo era fondato su di un quantitativo di rifiuti di 500 q in ragione di fr. 33.--/q: in totale fr. 16'500.--, oltre all'IVA.
b) L'utente ha inoltrato reclamo contro quella tassazione il 7 novembre 2000. In primo luogo essa ha nesso in evidenza di aver posato, all'inizio della stagione turistica, due contenitori di 5'000 litri ciascuno, che avevano ridotto il numero di trasporti verso la discarica dei rifiuti prodotti dal campeggio: donde una riduzione dei costi provocati e, di riflesso, della tassa. In secondo luogo ha affermato che il numero di pernottamenti presso l'esercizio era diminuito rispetto al 1999: la produzione di 500 q di rifiuti - quasi il doppio di quelli considerati per il calcolo della tassa relativa al 1999 - appariva pertanto inaccettabile. La reclamante ha pertanto chiesto di soprassedere all'imposizione sino al momento in cui avrebbe potuto fornire i dati relativi ai pernottamenti registrati durante la stagione 2000.
c) Con decisione 17 novembre 2000 il municipio di __________ ha respinto il reclamo, adducendo che i rifiuti prelevati dai due contenitori presso il campeggio erano stati regolarmente pesati, per cui l'indicazione di 500 q corrispondeva ai rifiuti effettivamente prodotti dallo stesso, pari a 504 q. Il calcolo del tributo eseguito negli anni precedenti era più favorevole alla reclamante poiché fondato sul numero dei pernottamenti.
C. a) Con ricorso 23 novembre 2000 l'utente è insorta davanti al Consiglio di Stato avverso quella decisione municipale, ribadendo i motivi svolti in sede di reclamo.
b) Con risoluzione 16 gennaio 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, condividendo gli argomenti addotti dal municipio nella decisione impugnata.
D. Con ricorso 31 gennaio 2001 l'utente è insorta innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato governativo, sollecitandone l'annullamento. Essa ribadisce la domanda di svolgimento del calcolo della tassa sulla scorta del numero di pernottamenti, come praticato dal municipio sino al 1999. Contesta inoltre il quantitativo di rifiuti addebitatole dal comune, di 500 q.
Il Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'utente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, ossia un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 N. 38 pag. 67, consid. 7, in re comune di __________). Essa deve pertanto poggiare su di una legge in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg. in re comune di __________, consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF 111 Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost. ed il divieto d'arbitrio che ne discende (RDAT 1986 N. 38 pag. 66 seg., consid. 6). In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art. 31 cpv. 2 (31b cpv. 1 dal 1 luglio 1997) e 48 cpv. 1 LPAmb la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (STA inedite 1.12.1993 in re K.-T., consid. 4; 2.5.1994 in re P. e LLCC, consid. 5.4.; 7.9.1994 in re M. SA, consid. 2; 28.4.1995 in re B., consid. 2 non pubblicato in RDAT II-1995 N. 23; 30.7.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 23.9.1996 in re S., consid. 2.1.; 15.10.1996 in re comune di __________, consid. 2.1.; 27 febbraio 1997 in re comunione ereditaria fu A. C., consid. 2.1.; URP 1994 N. 13, pag. 90 segg.). Come ha avuto modo di affermare il Tribunale federale in due recenti sentenze il prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. E' infatti necessaria una regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il nostro Cantone) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Questa interpretazione obbligherebbe in pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia politicamente così discussa (cfr. DTF 20.11.1995 in re comune di __________ e comune di __________, consid. 10b e 10c rispettivamente, pubblicati in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni rispettivamente i comuni godono di una notevole libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse dovranno comunque tendere a conseguire quanto disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio (ibidem).
2.2. Con modifica 20 giugno 1997, entrata in vigore il 1 novembre successivo, è stato introdotta nella LPAmb una nuova disposizione regolamentante il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani, l'art. 32a, dal seguente tenore:
"1. I Cantoni provvedono affinché i costi di smaltimento dei rifiuti urbani, per quanto siffatto smaltimento sia stato loro attribuito, siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità dei rifiuti consegnati;
b. dei costi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti per i rifiuti;
c. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
d. degli interessi;
e. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2. Se l'introduzione di tasse a copertura dei costi e conformi al principio di causalità dovesse pregiudicare uno smaltimento ecologico dei rifiuti urbani, detto smaltimento può, se necessario, essere finanziato in altro modo.
3. I detentori degli impianti per i rifiuti devono costituire le necessarie riserve finanziarie.
4. Le basi di calcolo delle tasse sono a disposizione del pubblico."
L'art. 32a LPAmb concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060; inoltre DTF 125 I 449 segg. = URP 2000, pag. 133 segg., consid. 3b, in particolare bb e cc). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni rispettivamente i comuni devono osservare nella determinazione delle tasse di smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per soddisfare il principio di causalità rimane pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061). Il testo dell'art. 32a cpv. 1 lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura, in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. V. Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfälle durch kostendeckende und verursachgerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla nota 28 - agli interventi del consigliere agli Stati G.-R. Plattner e della consigliera federale R. Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163 seg. e 1166).
2.3. La legislazione ticinese, che affida ai comuni la competenza di raccogliere ed eliminare i detriti solidi (art. da 68 a 70 LALIA), li autorizza nel contempo a fissare le tasse per la copertura delle relative spese. L'art. 70 LALIA dispone che i comuni devono disciplinare mediante regolamento, da approvare dal Governo (cpv. 3), il servizio comunale di raccolta ed eliminazione dei detriti solidi (cpv. 1): questo regolamento può prevedere tasse che garantiscano la copertura delle spese (cpv. 2). L'art. 70 cpv. 2 LALIA lascia quindi al legislatore comunale ogni decisione circa il principio ed i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT 1986 N. 38 consid. 4; 1989 N. 39 consid. 3b; I-1991 N. 30 consid. 4b; I-1996 n. 51, consid. 7).
3. 3.1. La ricorrente ribadisce la domanda di svolgimento del calcolo della tassa sulla scorta del numero di pernottamenti, come praticato dal municipio sino al 1999. Contesta inoltre il quantitativo di rifiuti addebitatole dal comune, di 500 q.
3.2. In concreto, per determinare la tassa per il servizio di nettezza urbana per il 2000 a gravare la ricorrente in relazione all'esercizio del __________, il municipio ha cercato di determinare il quantitativo effettivo di rifiuti prodotti, partendo da una campagna di pesatura, effettuata nel periodo tra marzo e luglio 2000, dei contenitori "Molok" utilizzati, a titolo esclusivo, dallo stesso. Da tale indagine è risultato che il peso medio della spazzatura di ogni contenitore proveniente dal __________ consegnato al consorzio distruzione rifiuti di __________ durante quel periodo ammontava a 7,2 q. Tenuto conto che nel corso della stagione turistica 2000 erano stati consegnati a quell'ente 70 contenitori in provenienza dal __________, il municipio ha dedotto una produzione di rifiuti di quest'ultimo pari a 504 q (= 7,2 q x 70 contenitori), tassati arrotondando per difetto - in ragione di 500 q. Questo modo di procedere, senz'altro concesso dall'art. 16 cpv. 1 cifra 1 e cpv. 3 RSRER, ossequia altresì il principio della causalità, illustrato al consid. 2 che precede. Esso è, inoltre, meglio aderente alla realtà del sistema impiegato per il calcolo della tassa sino al 1999, consistente nella valutazione dei rifiuti prodotti durante la stagione turistica attraverso l'assegnazione, ad ogni pernottamento, di un certo quantitativo teorico di spazzatura. Secondo l'opinione del municipio, dedotta dal confronto tra la tassa per l'anno 2000 e quella degli anni immediatamente precedenti, l'impiego di quest'ultimo criterio di calcolo aveva oltretutto originato un'imposizione insufficiente - e quindi indebitamente privilegiata - della ricorrente. Invano quest'ultima contesta la stima della produzione di 500 q di rifiuti durante la stagione turistica 2000. Il municipio ha difatti reso sufficientemente attendibile tale dato attraverso la produzione dei bollettini di consegna rilasciati dal consorzio distruzione rifiuti di __________, attestanti il peso dei rifiuti consegnati nel periodo 21 marzo - 10 luglio 2000, accompagnata da una dichiarazione del competente funzionario dell'ufficio tecnico secondo cui tali bollettini si riferiscono esclusivamente ai contenitori "Molok" utilizzati dal __________; com'è stato spiegato, il peso medio della spazzatura per contenitore ricavatone è servito come base per la determinazione del quantitativo complessivo di rifiuti riconducibile all'esercizio del campeggio in esame. Una pesatura in contraddittorio, come implicitamente richiesto dalla ricorrente, non appariva invece imprescindibile a tale scopo. In sede di osservazioni il municipio di __________ informa, del resto, che l'apposito autocarro del comune è stato frattanto dotato di una bilancia, per cui la verifica del peso dei rifiuti asportati dal __________ potrà essere se del caso effettuata, in futuro, anche sul posto. Da ultimo, come aveva osservato il municipio dinanzi al Governo, la quantità di rifiuti addebitata alla ricorrente trova ulteriore convalida nella campagna di pesatura dei rifiuti del __________ effettuata nel 1993, ove venne riscontrata la produzione di 510 q di spazzatura.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso, infondato, deve essere respinto.
5. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 Cost., 2, 31, 31b, 32a, 48 LPAmb, da 68 a 70 LALIA, 208, 209 LOC; 18, 28, 31, 43, 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario