Incarto n. 52.2001.00034
Lugano 17 ottobre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 31 gennaio 2001 di
__________ patr. dall'avv. __________
contro
la risoluzione 9 gennaio 2001 (n. 57) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 31 agosto 2000 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di revoca di un permesso di dimora;
viste le risposte:
- 5 febbraio 2001 del Dipartimento delle istituzioni,
- 14 febbraio 2001 del Consiglio di Stato;
vista la replica 26 marzo 2001 e le dupliche:
- 30 marzo 2001 del Dipartimento delle istituzioni,
- 3 aprile 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) La cittadina italiana __________, figlia di madre svizzera e padre italiano, ha soggiornato fin dalla nascita nel nostro Paese al beneficio di un permesso di domicilio. Il 31 luglio 1985, si è trasferita in Italia per convivere con il connazionale __________. Dalla loro unione è nato, a __________, __________.
b) Nel dicembre 1995, la ricorrente ha fatto ritorno in Svizzera. Il 10 gennaio 1996, essa ha ottenuto un permesso di soggiorno, al fine di ricongiungersi con i suoi genitori e vivere in Ticino con suo figlio, dopo che i primi avevano fornito precise garanzie finanziarie per il loro sostentamento. Con decisione 16 gennaio 1998, confermata dal Consiglio di Stato il 4 marzo successivo, la Sezione degli stranieri (ora: permessi e immigrazione) ha negato loro il rinnovo del permesso di dimora, in quanto dal settembre 1996 l'interessata aveva iniziato a beneficiare delle indennità di disoccupazione e delle prestazioni assistenziali. Nel frattempo, era emerso che __________ era tornato a vivere presso il padre in Italia già nel febbraio 1998.
c) Viste le assicurazioni rilasciate il 10 giugno 1998 dalla ricorrente in merito all'esercizio di un'attività lucrativa ed al rimborso di fr. 300.– mensili del debito contratto verso lo Stato, il dipartimento ha rilasciato a __________ un permesso di dimora condizionato, avente quale scadenza il 31 dicembre 1998. Il 16 ottobre 1998 l'insorgente è restata senza lavoro. Con risoluzione 11 novembre 1998, confermata dall'Esecutivo cantonale il 19 ottobre successivo, la Sezione degli stranieri non ha rinnovato il permesso di dimora all'interessata. Alla stessa è stato fissato un termine con scadenza al 31 dicembre 1998 per lasciare il territorio cantonale.
d) Il __________, __________ si è sposata a __________ con il cittadino elvetico __________, ottenendo in tal modo un nuovo permesso di dimora annuale, in seguito rinnovato fino al 29 dicembre 2000, a condizione di vivere con il marito (art. 5 LDDS). Nell'estate 1999, i coniugi __________ si sono separati di fatto. Il 23 settembre 1999, il Pretore della Giurisdizione di Locarno-Città ha dichiarato decaduto il tentativo di conciliazione promosso da __________. Il 28 settembre successivo, egli ha promosso l'azione di divorzio. Nel frattempo, __________ ha cambiato diversi posti di lavoro.
B. Il 31 agosto 2000 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto l'istanza presentata il 19 luglio precedente da __________ volta ad ottenere la modifica dei dati relativi all'indirizzo nel permesso di dimora (inizio di una nuova attività lucrativa), fissandole un termine con scadenza il 31 ottobre 2000 per lasciare il territorio cantonale. L'autorità ha essenzialmente fondato il proprio giudizio sul rapporto 14 agosto 2000 della Polizia cantonale, da cui risultava che il marito dell'interessata aveva sposato quest'ultima per evitarle l'espulsione dal nostro paese, che dopo sei mesi i coniugi __________ si erano separati di fatto e che era in corso la procedura di divorzio. Ha quindi ritenuto che non sussistessero più le condizioni per le quali era stato concesso il permesso alla ricorrente per soggiornare in Svizzera. Il dipartimento ha pure ricordato all'insorgente il debito assistenziale da essa accumulato. La decisione è stata resa in applicazione degli art. 4, 7, 9, 12, 16 LDDS e 8 ODDS.
C. Con giudizio 9 gennaio 2001, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________. Il Governo ha rilevato che i coniugi __________ avevano cessato la convivenza nell'estate del 1999 e che, dopo la rappacificazione avvenuta nel gennaio 2000, essi avevano ripreso a vivere separati dalla fine del mese di marzo del medesimo anno. Ha quindi ritenuto che non sussistesse più un legame tra il marito svizzero e la ricorrente e ha considerato manifestamente abusivo appellarsi a tale connubio al fine di poter continuare a dimorare sul territorio elvetico. L'Esecutivo cantonale ha per contro lasciato aperto il quesito a sapere se il matrimonio contratto fosse di natura fittizia, nonostante avesse rilevato diversi indizi in tal senso, segnatamente dal verbale d'interrogatorio di polizia del marito della ricorrente, il quale aveva dichiarato di aver sposato __________ per evitarle l'espulsione dal territorio svizzero. L'Esecutivo cantonale ha inoltre ritenuto che l'interessata non potesse invocare la protezione dell'art. 8 CEDU, dal momento che la sua relazione coniugale non era più intatta ed intensamente vissuta. Il fatto che lavorasse non appariva decisivo, in quanto l'autorizzazione ad esercitare un'attività lucrativa era una diretta conseguenza del ricongiungimento famigliare e non costituiva lo scopo della sua dimora. L'Esecutivo cantonale ha infine considerato esigibile il rientro della ricorrente nel proprio Paese d'origine, dove aveva vissuto dal 1985 al 1995.
D. Contro la predetta pronunzia, __________ si è aggravata davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinnovo del suo permesso di dimora. La ricorrente ha lamentato una violazione del diritto di essere sentita, rimproverando in particolare all'autorità inferiore di non aver assunto le prove da essa notificate, riproposte in questa sede, al fine di dimostrare che il matrimonio non è stato celebrato per evitarle la partenza dal Ticino. Ha in seguito sostenuto che la decisione di sposarsi è stata una scelta fondata su motivi affettivi e non di mera convenienza e ha contestato le dichiarazioni rilasciate dal marito il 14 agosto 2000 davanti alla polizia, riconducendole ad un particolare momento emotivo. Per quanto riguarda il debito assistenziale, essa ha affermato che era stato contratto quando era ancora minorenne e che lo stesso è stato praticamente rimborsato. Ha addotto che le prestazioni versatele nel 1996 erano da ricondurre alle difficoltà che aveva incontrato nel reperire un'occupazione, anche a causa del suo precario stato di salute (depressione nervosa). Ha prodotto l'estratto conto 31 gennaio 2001 dell'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, nel quale l'autorità ha ammesso che, per errore, erano state addebitate alla ricorrente, invece che al padre, le prestazioni assistenziali elargite durante la sua minore età. Secondo il nuovo conteggio, il saldo a favore dello Stato ammonterebbe a fr. 28'497.85 e non a fr. 75'333.80. Per la parte ancora scoperta, si è impegnata a rimborsare allo Stato fr. 500.–/600.– mensili. Ha affermato che la sua attività lavorativa è stata discontinua a causa di problemi riconducibili ai suoi datori di lavoro e ha posto in evidenza che nell'ottobre 2000 è stata assunta quale cameriera presso un albergo del Locarnese con piena soddisfazione del suo superiore. Ha invocato gli accordi bilaterali sottoscritti dal nostro Paese relativi alla libera circolazione delle persone. Ha addotto di essere ben integrata nel tessuto sociale ticinese, dove vive tutta la sua famiglia, sostenendo che un suo trasferimento in Italia pregiudicherebbe il suo attuale equilibrio psicologico. Infine, con istanza pedissequa al gravame, ha chiesto di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
E. All'accoglimento del ricorso si sono opposti sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F. In fase di replica e di duplica, le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive, contrapposte posizioni.
G. Il 2 maggio 2001 il Tribunale ha richiamato presso la Pretura di Locarno-Città l'incarto concernente la procedura di divorzio dei coniugi __________, conclusasi con la reiezione della domanda (inc. n. OA.1999.127). Invitata ad esprimersi in merito, l'insorgente non ha formulato osservazioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. A ben guardare, la decisione 31 agosto 2000 adottata dal dipartimento si configura alla stregua di una vera e propria revoca del permesso valido sino al 29 dicembre 2000, di cui __________ era titolare in quel momento. Contro questo genere di provvedimenti è, in linea di principio, proponibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 101 lett. d OG). Sennonché, l'autorizzazione di soggiorno di cui beneficiava l'insorgente è scaduta prima dell'inoltro del ricorso. Dato che la ricorrente non ha un interesse pratico e attuale a impugnare tale decisione, il gravame è pertanto divenuto privo di oggetto.
1.3. Il giudizio impugnato non concerne tuttavia solo la revoca, ma si riferisce anche al rifiuto di rinnovare a __________ il permesso di dimora di cui era titolare. Occorre dunque esaminare se il ricorso di diritto amministrativo sia ricevibile sotto questo profilo.
Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio.
Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
Giusta l'art. 7 cpv. 1 prima frase LDDS, il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga di un permesso di dimora. Ai fini dell'applicazione della suddetta norma, è determinante unicamente l'esistenza di un vincolo matrimoniale giuridicamente valido (DTF 119 Ib 417 e segg. consid. 2c). In concreto, l'interessata è sposata con un cittadino elvetico dal 30 dicembre 1998. Di conseguenza essa ha, in linea di principio, diritto al postulato rinnovo del permesso di dimora. Pertanto, potendo la decisione impugnata essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso di diritto amministrativo, si deve concludere che la competenza di questo Tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da __________ è data. Se il permesso sollecitato possa esserle rifiutato è una questione di merito, non di ammissibilità.
1.4. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
1.5. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del complemento istruttorio esperito (richiamo incarto di divorzio dalla Pretura di Locarno-Città). Non appare invece necessario procedere all'assunzione dei testi notificati dall'insorgente al fine di dimostrare la sua integrazione nel tessuto sociale ticinese (madre, fratellastro, signora __________), l'entità delle prestazioni assistenziali da essa percepite, il suo stato di salute e che il suo matrimonio è stato realmente voluto. Le stesse non appaiono infatti idonee a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm). Tanto più che il Consiglio di Stato ha fondato la propria decisione sull'abuso manifesto del diritto ad invocare il vincolo coniugale e non su altri motivi.
2. La ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentita, poiché non sono state assunte le prove da essa notificate. A torto.
2.1. La natura ed i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzi tutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dagli art. 29 Cost. e 6 CEDU, norme che assicurano all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un procedimento prima che sia emanata una decisione e che gli garantiscono anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi a riguardo e di avanzare offerte di prova (DTF 120 Ib 379, 118 Ia 17; STF 7 giugno 1996 in re M.). La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm), in virtù del quale l'autorità amministrativa deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi (DTF 104 Ia 212), senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti. In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio (DTF 109 II 398, 106 Ia 162, 104 V 210; Rep. 1980 p. 7; Borghi, GAT, N. 364). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
2.2. In esito all'apprezzamento anticipato delle prove offerte il Governo cantonale ha ritenuto che le postulate audizioni testimoniali non fossero indispensabili, poiché "non appaiono idonee, come si vedrà in seguito, a procurare a questo Consiglio la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio. Per cui, la documentazione all'incarto risulta essere sufficiente per la congrua determinazione dei risvolti della controversa discussione." (cfr. sentenza impugnata, consid. A). Siffatta motivazione basta a giustificare la mancata assunzione delle prove notificate, atteso che i documenti in atti dimostrano già con sufficiente chiarezza i rapporti esistenti tra i coniugi __________ (cfr. pure consid. 1.5.). Il rifiuto del Consiglio di Stato è quindi immune da rimproveri. Per quanto concerne il richiamo dell'incarto di divorzio dalla Pretura di Locarno-Città, l'asserito vizio sarebbe in ogni caso sanato in questa sede.
3. Le autorità inferiori accennano anche, nelle rispettive decisioni, all'esistenza di un debito assistenziale contratto dall'insorgente. Tale elemento fattuale non è tuttavia di rilievo in concreto. In effetti, il permesso di dimora della ricorrente non è stato rinnovato a seguito della sua cessata convivenza con il marito __________. Argomento che, già da solo, basta a legittimare la decisione impugnata.
4. Come indicato in precedenza (consid. 1.3.), l'art. 7 cpv. 1 prima frase LDDS dispone che il coniuge straniero di un cittadino svizzero ha diritto al rilascio e alla proroga del permesso di dimora.
Questo diritto - soggiunge il cpv. 2 della medesima norma - non sussiste se il matrimonio è stato contratto per eludere le prescrizioni in materia di dimora e domicilio degli stranieri, segnatamente quelle sulla limitazione del loro effettivo. Il permesso può anche essere negato in caso di abuso di diritto. L'abuso sussiste quando un diritto viene invocato per realizzare degli interessi che la legge non vuole proteggere (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3a. ed., N. 597 segg.; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6a. ed., N. 74 e 78). Sono dati segnatamente gli estremi dell'abuso, allorquando lo straniero si richiama ad un matrimonio che sussiste solo formalmente unicamente per ottenere il rilascio o il rinnovo di un permesso di dimora (cfr. DTF 121 II 97 consid. 4). Tuttavia, una separazione di fatto dei coniugi non provoca necessariamente la perdita del diritto a un permesso di soggiorno (DTF 118 Ib 150 consid. 3b). Tale soluzione è stata scelta al fine di evitare che la presenza in Svizzera dello straniero dipenda dalla volontà del coniuge. Si è infatti inteso garantire al cittadino straniero il diritto di richiedere egli stesso l'adozione di misure di protezione dell'unione coniugale, segnatamente anche il diritto alla separazione giusta l'art. 175 CC, senza per ciò dover temere di essere allontanato dalla Svizzera.
5.In concreto il Consiglio di Stato, nonostante abbia ritenuto che vi fossero alcuni indizi di matrimonio fittizio (precedenti decisioni negative di rinnovo del permesso di soggiorno; dichiarazione di __________ alla Polizia cantonale, secondo il quale aveva sposato __________ per evitarle l'espulsione dal nostro paese; breve relazione prematrimoniale; nozze contratte repentinamente poco prima del termine di partenza imposto all'insorgente dal dipartimento per lasciare il territorio cantonale; ingente debito contratto nei confronti dello Stato; v. risoluzione ad G., pag. 12), ha fondato il proprio giudizio sull'abuso manifesto del diritto nell'invocare il vincolo coniugale. Cadono pertanto nel vuoto gli argomenti addotti dalla ricorrente volti a confutare l'esistenza della natura fittizia del vincolo coniugale.
6. A partire dalle nozze, i coniugi __________ hanno vissuto insieme durante 8 mesi. È incontestato infatti che essi si sono separati di fatto il 20 agosto 1999 (v. verbale d'interrogatorio Polizia cantonale 11 agosto 2000 della ricorrente, pag. 2). Dopo essersi rappacificati nel gennaio 2000, __________ e __________ si sono nuovamente separati alla fine di marzo del medesimo anno. Da allora, essi non hanno più ripreso la vita in comune. Da quanto precede risulta in modo manifesto l'abuso dell'insorgente nell'invocare il proprio matrimonio, svuotato di ogni contenuto e scopo ormai da almeno un anno e mezzo, al fine di continuare a beneficiare del permesso di soggiorno. La decisione 5 giugno 2001 del Pretura di Locarno-Città relativa ai coniugi __________ non fa altro che convalidare tale conclusione. Il Giudice civile ha respinto la domanda di divorzio del marito dell'insorgente, perché quest'ultimo era cosciente sin dall'inizio delle asserite intenzioni elusive delle norme di polizia degli stranieri da parte di __________, motivo per cui non poteva invocare il diritto al divorzio giusta l'art. 115 CC prima della scadenza dei quattro anni previsti dalla legge (sentenza citata, consid. 6).
Gli argomenti addotti dalla ricorrente non permettono di mutare il giudizio. Come indicato in precedenza (consid. 3), le critiche da essa rivolte alle autorità inferiori in ordine alla questione assistenziale vanno risolte in altra sede. Non si vede inoltre come gli asseriti problemi di salute dell'insorgente, in particolare la sua depressione nervosa, non possano essere curati nel suo Paese d'origine, che dispone delle necessarie strutture. Del resto, __________ ha già vissuto in Italia dal 1985 al 1995, in particolare a __________, dove ha dato alla luce __________, che ora vive presso il padre. Inoltre, la misura adottata dal dipartimento permette comunque alla ricorrente di rientrare in Svizzera e mantenere in tal modo le relazioni con i suoi famigliari e seguire eventuali trattamenti medici. Infine, l'interessata ha ottenuto un permesso di dimora al fine di vivere con il marito e non per altri motivi. Il fatto che essa fosse stata autorizzata a svolgere un'attività lucrativa in Svizzera è soltanto una conseguenza dell’unione coniugale e non costituisce lo scopo della sua dimora. Non è inoltre necessario chinarsi sugli accordi settoriali sottoscritti con l'UE invocati dall'insorgente, gli stessi non essendo ancora entrati in vigore.
7. La ricorrente non può nemmeno invocare la protezione dell'art. 8 CEDU. In effetti, a dipendenza delle circostanze, lo straniero può prevalersi del diritto al rispetto della vita privata e famigliare tutelato dalla norma in oggetto per opporsi all'eventuale separazione dalla famiglia ed ottenere il mantenimento del proprio permesso di dimora. Per appellarsi alle garanzie sancite dall'art. 8 CEDU, la straniera deve dimostrare che tra lei e la persona che beneficia del diritto di risiedere in Svizzera esiste una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta (DTF 122 II 5 consid. 1e, 289 consid. 1c, 385 consid. 1c; 118 Ib 145). Orbene, a seguito dell'accertamento della mera natura formale del vincolo matrimoniale, che non merita tutela alcuna siccome abusivo, non si può ritenere che esista un legame familiare intatto ed effettivamente vissuto con il marito.
8. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso dev'essere respinto. L'istanza di concessione dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio va respinta siccome il ricorso era infondato sin dall'inizio (art. 30 PAmm). L’applicazione di una tassa di giudizio tiene conto della situazione finanziaria dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 7, 9, 12 LDDS; 8 ODDS; 8 CEDU; 100 cpv. 1 lett. b n. 3, 101 lett. d OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 30, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui non è divenuto privo d'oggetto, il ricorso è respinto.
2. La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.
3. Tassa e spese di giustizia, per complessivi fr. 300.–, sono a carico della ricorrente.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario