Incarto n. 52.2001.00255
Lugano 27 febbraio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 luglio 2001 del
____________________
contro
la decisione 19 giugno 2001 del Consiglio di Stato (n. 2933) che: a) respinge l'impugnativa presentata da __________ avverso la risoluzione municipale 17 ottobre 2000 che lo sospende dalla carica e dallo stipendio; b) accoglie parzialmente l'impugnativa presentata da __________ avverso la risoluzione municipale 8 novembre 2000, che lo destituisce dalla carica di dipendente comunale; c) accoglie parzialmente l'impugnativa presentata da __________ avverso la risoluzione municipale 6 febbraio 2001, che gli nega il versamento dello stipendio dopo la fine del 2000;
viste le risposte:
- 21 agosto 2001 di __________;
- 22 agosto 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 29 agosto 2000 il municipio di __________ ha aperto un'inchiesta amministrativa a carico di __________, capo della sezione degli stabilimenti balneari e sportivi, al fine di accertare le cause e le responsabilità dell'ingente sorpasso di spesa verificatosi nell'ambito della realizzazione dei campi sportivi della __________, preventivata in poco più di un milione e costata oltre il doppio.
b. Dopo aver fornito all'Ufficio tecnico comunale gli atti che avrebbero dovuto giustificare i sorpassi, il 28 settembre 2000 __________ è stato ricoverato presso la __________ di __________, dove è rimasto degente sino al 24 novembre seguente.
c. Durante la degenza in clinica del resistente, il 4 ottobre 2000, il municipio ha aperto un'altra inchiesta nei suoi confronti allo scopo di chiarire una serie di irregolarità, emerse nell'ambito della gestione delle entrate degli stabilimenti balneari. L'autorità comunale gli rimproverava in particolare di aver prelevato dalla cassa e trattenuto indebitamente somme di denaro contante.
Fatti, questi, che hanno indotto il municipio dapprima a denunciarlo al Ministero pubblico per appropriazione indebita e poi a sospenderlo dalla carica e dallo stipendio sino a conclusione dell'inchiesta amministrativa.
Contro quest'ultimo provvedimento __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
B. Considerato che il resistente era degente in clinica, il 27 ottobre 2000 il municipio gli ha sottoposto per iscritto una serie di domande volte ad ottenere spiegazioni in merito agli addebiti rivoltigli. Lasciata inevasa la richiesta, il 6 novembre 2000 __________ ha comunicato all'autorità comunale l'intenzione di disdire il rapporto d'impiego nei tempi e nei modi che si riservava di indicarle in un secondo tempo.
Preso atto che il resistente non aveva fornito le giustificazioni richieste, l'8 novembre 2000 l'esecutivo comunale gli ha notificato la rescissione immediata del rapporto d'impiego per motivi disciplinari e amministrativi. A sostegno del provvedimento il municipio ha fatto in sostanza riferimento ad un colloquio informale, svoltosi il 31 ottobre precedente fra il resistente ed il sindaco, alla presenza del segretario comunale, nel corso del quale avrebbe "ammesso di aver prelevato, a più riprese, somme di denaro provenienti dagli incassi degli stabilimenti balneari nell'ambito di procedure anomale e non corrispondenti a quelle previste per il rilascio di anticipi su spese di servizio".
__________ ha impugnato anche questa decisione davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
C. A dispetto della decisione 17 ottobre 2000 di sospendergli l'erogazione dello stipendio, __________ è stato integralmente retribuito sino alla fine del mese di dicembre 2000.
Con decisione 6 febbraio 2001 il municipio ha respinto la richiesta del resistente di continuare a versargli lo stipendio.
__________, ancora inabile al lavoro al 50%, si è aggravato anche contro questa decisione davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che gli fosse ulteriormente versato lo stipendio per tutto il periodo di malattia, subordinatamente per altri quattro mesi.
D. Nell'ambito dell'inchiesta penale, il 23 marzo 2001, __________ ha restituito al comune la somma di fr. 25'736.--, che avrebbe conservato nel suo ufficio e depositato in banca al momento del suo ricovero in clinica. Sulla scorta delle risultanze degli accertamenti esperiti, il 2 aprile 2001 il Procuratore pubblico ha emanato un decreto di non luogo a procedere.
Dissentendo dalle conclusioni del Procuratore pubblico, con istanza del 13 seguente il comune di __________ ha chiesto alla CRP di promuovere l'accusa nei confronti del denunciato per appropriazione indebita e altri reati, che non occorre qui indicare.
E. Con giudizio 19 giugno 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da __________ contro la decisione 17 novembre 2000 di sospensione dalla carica e dallo stipendio. Con lo stesso giudizio il Governo ha invece parzialmente accolto le impugnative da questi inoltrate contro la destituzione dalla carica, che è stata convertita in un licenziamento ordinario, rispettivamente contro la decisione di porre termine all'erogazione dello stipendio, che è stata riformata nel senso di obbligare il comune a verarglielo ulteriormente sino alla fine del mese di febbraio 2001.
Confermata la misura cautelare, il Governo ha, in sostanza, ritenuto che gli elementi raccolti dall’autorità comunale nell’ambito della sommaria inchiesta esperita a carico dell'insorgente non fossero sufficienti per giustificare un provvedimento grave come quello della destituzione.
F. Contro i dispositivi del giudizio con cui il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto i ricorsi summenzionati, il municipio di __________ insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino delle risoluzioni annullate e riformate.
Attribuito all’inettitudine del resistente il notevole sorpasso del preventivo di spesa verificatosi nell’ambito della realizzazione dei campi sportivi della __________, l’insorgente sottolinea l’evidente violazione dei doveri di servizio commessa da __________ prelevando e trattenendo indebitamente parte delle entrate degli stabilimenti balneari. Il municipio ricorrente osserva poi di aver dato al resistente ampie possibilità di difesa. Rimprovera inoltre al Consiglio di Stato di non aver dato seguito alla richiesta di assumere prove testimoniali, avanzata in sede di osservazioni ai ricorsi presentati dal dipendente inquisito, che avrebbe posto rimedio alle lacune istruttorie determinate dal ricovero in clinica. Ingiustificate, conclude il ricorrente, sarebbero comunque le rivendicazioni salariali riconosciute dal Consiglio di Stato.
G. All’accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato e __________, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà semmai più avanti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 134 cpv. 6 LOC.
2. Al municipio di __________, qui ricorrente, va invece negata la legittimazione attiva. Il municipio è in effetti soltanto l'organo esecutivo del comune (art. 9 lett. c, 80 e 106 LOC). Non si identifica con il comune: è unicamente il suo rappresentante davanti all'autorità giudiziaria. Legittimato a ricorrere e detentore della qualità per agire in giudizio è soltanto il comune (art. 209 lett. b LOC). Il municipio non ha invece capacità di parte. A differenza di altri ordinamenti, quello della LOC non conosce l'istituto del ricorso dell'autorità (cd. Behördenbeschwerde; RDAT II - 1999, N. 48; STA 15 giugno 2001 in re municipio di Tenero Contra; STA 27 novembre 2001 in re municipio di Chiasso; STA 29 novembre 2001 in re municipio di Mendrisio; 4 dicembre 2001 in re municipio di Sorengo; ZBl 1995, 474).
Vero è che, in passato, il Tribunale cantonale amministrativo ha omesso di rilevare questo difetto, considerando i ricorsi inoltrati dal municipio in proprio nome e conto come se fossero introdotti dal comune. Questa prassi tollerante, ma contraria alla legge, aveva tuttavia per oggetto impugnative presentate da municipi privi dell'assistenza di un legale. Se possa essere ulteriormente applicata o meno in questi casi è questione che per il momento può rimanere indecisa, poiché, ai fini del presente giudizio, basta rilevare che, dopo la sentenza del Tribunale federale sopra indicata, non la si può comunque confermare nel caso di gravami interposti da municipi patrocinati da un avvocato o dotati di un proprio servizio giuridico. Da un legale si può in effetti pretendere che conosca la distinzione tra parte processuale e rappresentante. Distinzione che, peraltro, il municipio ricorrente dimostra di ben conoscere, ove si consideri che nell'istanza di promozione dell'accusa presentata alla CRP ha specificato chiaramente di comparire in veste di rappresentante del comune.
Già per questo motivo, il ricorso va quindi respinto siccome irricevibile per carenza di legittimazione attiva dell'insorgente.
3. L'impugnativa non sarebbe comunque stata accolta nemmeno se fosse stato presentata dal comune invece che dal municipio.
Le uniche risultanze desumibili dagli atti, sulle quali l'esecutivo comunale ha fondato la decisione di destituzione, sono costituite da una serie di ricapitolazioni contabili, allestite in sede d'inchiesta dai servizi contabili del comune allo scopo di documentare l'ammontare dei prelevamenti effettuati dal resistente dalla cassa degli stabilimenti balneari. Vero è che __________, sollecitato a fornire giustificazioni al riguardo mentre era degente in clinica, è rimasto silente. È tuttavia altrettanto vero che l'autorità comunale, all'infuori della ricostruzione contabile, non ha esperito alcun altro accertamento, al fine di stabilire, in particolare tramite l'assunzione dei testi che chiede ora di sentire, le circostanze in cui questi prelievi sono stati effettuati. A torto rimprovera il ricorrente al Consiglio di Stato di non aver assunto le prove richieste. L'accertamento dei fatti che giustificano una sanzione disciplinare spetta in primo luogo all'autorità che promuove il procedimento. Non rientra nei compiti delle autorità di ricorso.
4. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili vanno invece posta a carico del comune secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 9, 80, 106, 134, 208, 209 LOC; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Il comune di __________ rifonderà fr. 500.- al resistente a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario