Incarto n. 52.2001.00104
Lugano 9 agosto 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Michele Patuzzo, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 4 aprile 2001 di
__________ rappr. da: __________
contro
la decisione 28 marzo 2001, no. 1399, del Consiglio di Stato, che ha respinto il gravame interposto contro la decisione 8 febbraio 2001 della Sezione della circolazione di vietargli di fare uso a tempo indeterminato sul territorio svizzero della patente di guida americana;
vista la risposta 24 aprile 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 6 settembre 2000 verso le ore 01.20 __________, cittadino italiano con permesso C, __________, è incorso in un incidente della circolazione in territorio del comune di __________. Circolando a velocità eccessiva, dichiarata in 70 km/h dove vige il limite generale di 50 km/h, egli ha perso la padronanza della guida, urtato un'isola spartitraffico, un cippo luminoso ed un palo della segnaletica per poi arrestarsi sulla corsia di contromano. Al momento del sinistro era titolare di una licenza di allievo conducente svizzera scaduta il 7 gennaio 2001 e di una licenza di condurre statunitense conseguita il 12 luglio 2000.
B. Con decisione 8 febbraio 2001, togliendo l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso, la Sezione della circolazione ha vietato a tempo indeterminato a __________ di fare uso sul territorio svizzero della licenza di condurre americana, che egli aveva ottenuto da domiciliato in Ticino, in violazione quindi delle norme legali di competenza. L'autorità dipartimentale ha inoltre stabilito che egli non potrà richiedere una nuova licenza di allievo conducente prima del mese di giugno del 2001.
C. Contro questa decisione __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato, sostenendo che dall'aprile 2000 per ragioni di studio non è più domiciliato in Ticino ma in California e pertanto non ha eluso le normative svizzere vigenti. Egli ha prodotto un permesso di assenza dalla Svizzera concessogli dalla Sezione permessi ed immigrazione ex art. 9 cpv. 3 lett. c LDDS per il periodo dal 1. aprile 2000 al 31 marzo 2002.
D. Il 28 marzo 2001 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. Ricordati i disposti degli art. 22 LCStr, 24a, 42, 44 e 45 cpv. 1 OAC, l'esecutivo cantonale ha rilevato che, secondo le direttive 19 maggio 1995 dell'UFP sul trattamento di veicoli a motore e conducenti provenienti dall'estero, le licenze di condurre ottenute all'estero da persone aventi il loro domicilio legale in Svizzera possono essere riconosciute quando sono state ottenute durante un soggiorno all'estero di almeno dodici mesi consecutivi (punto 301), mentre se il conducente proveniente dall'estero domanda la conversione della sua licenza giusta l'art. 44 OAC più di tre anni dopo il suo arrivo deve sottoporsi ad una corsa di controllo anche se la sua licenza era stata ottenuta in uno Stato per cui non è necessaria la corsa di controllo, a meno che egli dimostri una pratica di guida regolare durante gli ultimi due anni (punto 340). Ritenuto che il domicilio ai sensi della circolazione stradale è determinato in linea generale dagli art. 23 segg. CC (art. 2 OAC) il Consiglio di Stato ha considerato che __________ ha mantenuto il proprio domicilio in Ticino, dato che in assenza dell'intenzione di stabilirsi durevolmente in California manca uno dei requisiti previsti dall'art. 23 cpv. 1 CC per riconoscere l'esistenza di un domicilio negli USA. Non essendo dati i presupposti di applicazione dell'art. 44 cpv. 1 OAC la decisione cantonale, che imponeva al ricorrente il normale iter per il conseguimento di una licenza di condurre svizzera, con un termine di attesa che appariva proporzionato alla luce delle infrazioni commesse dall'interessato, andava pertanto tutelata.
E. Contro tale decisione __________ insorge ora davanti a questo tribunale chiedendo l'annullamento della decisione della Sezione della circolazione. Dopo avere precisato che oggetto del ricorso non è attualmente l'eventuale conversione della licenza di condurre straniera in quella svizzera ex art. 44 cpv. 1 OAC bensì l'ammissibilità della pronuncia di un divieto di circolazione di durata indeterminata, l'insorgente contesta di avere eluso disposizioni svizzere o straniere di competenza. La licenza americana, che lo autorizzerebbe a circolare in Svizzera giusta l'art. 42 OAC, gli sarebbe stata rilasciata in ossequio al diritto vigente in California e senza nessun sotterfugio, essendo egli iscritto in una locale università. Inoltre l'assenza per motivi di studio dal domicilio svizzero, ove rientrerebbe solo occasionalmente per rendere visita ai genitori, estesa su un biennio, sarebbe da considerare di notevole durata e tale da creare negli USA un centro dell'esistenza dell'interessato ai sensi dell'art. 23 CC. Del resto le direttive dell'UFP citate dal Consiglio di Stato, prescrivono che una licenza di condurre straniera può essere riconosciuta se conseguita durante un soggiorno all'estero di almeno 12 mesi consecutivi, lasso di tempo che nel caso concreto è già decorso. Inoltre la durata del soggiorno di studio negli USA renderebbe applicabile per analogia l'art. 45 cpv. 6 lett. a OAC, per cui il divieto impugnato andrebbe perlomeno revocato. Infine osserva che anche la misura sussidiaria che gli impone un termine di attesa sino a giugno 2001 per il rilascio di una licenza di allievo conducente equivarrebbe ad una revoca della licenza di 4 mesi circa, durata comunque sproporzionata rispetto all'infrazione commessa. Pretesta spese e ripetibili.
F. Con la risposta il Consiglio di Stato non ha formulato particolari osservazioni limitandosi a postulare la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire contro le decisioni amministrative del Consiglio di Stato in materia di circolazione stradale discende dall'art. 10 LALCStr. Il gravame, tempestivo (art. 46 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il domicilio ai sensi del diritto sulla circolazione stradale è determinato in linea generale dalle disposizioni del codice civile svizzero; è considerato domicilio del dimorante temporaneo il suo domicilio di famiglia se egli vi si reca in media due volte al mese regolarmente (art. 2 cpv. 1 prima frase OAC). Il domicilio di una persona è nel luogo dove dimora con l’intenzione di stabilirvisi durevolmente; nessuno può avere contemporaneamente il suo domicilio in più luoghi (art. 23 CC). Il domicilio, stabilito che sia, continua a sussistere finche la persona non ne abbia acquistato un altro; si considera domicilio il luogo dove una persona dimora, quando non possa essere provato un domicilio precedente o quando essa abbia abbandonato il suo domicilio all’estero senza averne stabilito un altro in Svizzera (art. 24 CC). La dimora in un luogo allo scopo di frequentarvi le scuole non costituisce domicilio (art. 26 CC).
Il permesso di domicilio perde ogni validità non appena lo straniero notifichi la sua partenza o quando risieda effettivamente all’estero durante sei mesi; a domanda presentata entro i sei mesi, il termine può essere prolungato fino a due anni (art. 9 cpv. 3 lett. c LDDS).
2.2. Le licenze sono rilasciate e revocate dall’autorità amministrativa; la competenza spetta al Cantone di domicilio dei conducenti, se non vi é domicilio in Svizzera quello in cui la persona si trova prevalentemente. Le stesse norme sono applicabili all’esame dei conducenti ed agli altri provvedimenti previsti nel titolo secondo della LCStr (art. 22 cpv. 1 a 3 LCStr).
La licenza di condurre straniera che il conducente ha ottenuto eludendo le disposizioni dell'OAC sull’ottenimento della licenza svizzera o quelle di competenza dello Stato dove è domiciliato non può essere utilizzata in Svizzera (art. 42 cpv. 4 OAC). L’uso di una licenza di condurre straniera deve essere vietato per una durata indeterminata se il titolare ha ottenuto la licenza all’estero eludendo le disposizioni svizzere o straniere di competenza (art. 45 cpv. 1 seconda frase OAC).
2.3. I conducenti di veicoli a motore provenienti dall’estero possono condurre in Svizzera veicoli a motore soltanto se sono titolari di una valevole licenza di condurre nazionale o internazionale (art. 42 cpv. 1 e 2 OAC). Essi hanno bisogno di una licenza di condurre svizzera se sono residenti in Svizzera da dodici mesi e durante questo periodo non hanno soggiornato per più di tre mesi consecutivi all’estero (art. 42 cpv. 3 bis lett. a OAC).
Al titolare di una licenza di condurre nazionale straniera valevole è rilasciata la licenza di condurre svizzera della rispettiva categoria se, durante una corsa di controllo dimostra di conoscere le norme della circolazione ed è in grado di condurre in modo sicuro veicoli delle categorie per le quali la licenza dovrebbe essere valevole (art. 44 cpv. 1 prima frase OAC).
2.4. L’uso di una licenza di condurre straniera può essere vietato in virtù delle stesse disposizioni applicabili alla revoca della licenza di condurre svizzera (art. 45 cpv. 1 prima frase OAC). Se esistono dubbi sull’idoneità alla guida di un conducente, può essere ordinata una corsa di controllo per determinare i provvedimenti necessari (art. 24a cpv. 1 OAC). Essa non può essere ripetuta. Se l’interessato non la supera, la licenza di condurre è revocata, rispettivamente è vietato l’uso della licenza di condurre straniera; l’interessato può chiedere una licenza per allievo conducente (art. 24a cpv. 2 OAC).
2.5. Giusta l'art. 45 cpv. 4 OAC, la licenza di condurre straniera il cui uso è stato vietato va depositata presso l’autorità. Essa deve essere restituita al titolare:
a) alla scadenza del periodo di divieto o dopo l’abrogazione del divieto;
b) su richiesta quando lascia la Svizzera (sul domicilio come condizione, v. DTF 121 II 447 e citazioni); se la durata del divieto è illimitata, può essere iscritto nella licenza che essa non è valida in Svizzera qualora esista il pericolo di abusi.
Il divieto di far uso della licenza di condurre pronunciato perché sono state eluse le disposizioni svizzere o straniere di competenza (art. 45 cpv. 6 OAC) diventa privo di effetti se il titolare della licenza fornisce la prova che da quella data ha eletto domicilio per almeno tre mesi nello Stato che gli ha rilasciato la licenza disconosciuta (lett. a), oppure ha ottenuto una licenza valevole nel nuovo Stato dove è domiciliato (lett. b).
3. 3.1. A differenza di quanto sostiene il ricorrente, il suo domicilio ai sensi degli art. 23 segg. CC si trova a __________; il testo limpido dell'art. 26 CC non lascia spazio alcuno ad interpretazione. Il Consiglio di Stato ha quindi considerato che competente per il rilascio della licenza ai sensi dell'art. 22 LCStr sarebbe stata normalmente l'autorità del cantone di domicilio.
3.2. L'art. 2 cpv. 1 OAC precisa che il concetto di domicilio ai sensi dell'ordinanza è in linea generale quello del diritto civile. Ne discende che per quanto i due concetti possano largamente coincidere, tra gli stessi non vi è identità. Pertanto, a differenza di quanto risulta dalla decisione impugnata, il fatto che il ricorrente abbia mantenuto il proprio domicilio civile in Svizzera non è di per sé decisivo per l'esito del gravame, non implicando automaticamente una violazione delle norme di competenza sancite dall'art. 22 LCStr.
3.3. Le direttive dell'UFP citate dal Consiglio di Stato, che pur non avendo forza di legge consentono di chiarire l'interpretazione dell'OAC data nella prassi dagli addetti ai lavori, prevedono esplicitamente la possibilità per chi è domiciliato in Svizzera di vedersi riconoscere una licenza di condurre ottenuta all'estero durante un soggiorno di almeno dodici mesi consecutivi.
L'art. 42 OAC, sotto il titolo "riconoscimento delle licenza", al cpv. 4 indica invece chiaramente che la licenza straniera ottenuta in violazione delle norme di competenza (che comunque non esime il conducente proveniente dall'estero e residente in Svizzera da dodici mesi che durante questo periodo non ha soggiornato più di tre mesi consecutivi all'estero dall'obbligo di ottenere una licenza di condurre svizzera giusta l'art. 42 cpv. 3 bis OAC) non può essere utilizzata in Svizzera.
In realtà il fatto che nell'applicazione pratica direttiva ed ordinanza coesistano ed un'attenta lettura dell'art. 2 cpv. 1 OAC consentono di ritenere che il contrasto tra le due norme sia solo apparente, e che la direttiva, nella misura in cui a determinate condizioni esclude l'esistenza di una violazione delle norme di competenza (e pertanto esclude l'applicabilità dell'art. 42 cpv. 4 OAC) nel caso di licenza ottenuta all'estero da un conducente domiciliato in Svizzera, esclude implicitamente che a tali condizioni il conducente sia da considerare domiciliato ai sensi della LCStr, concretizzando così una delle divergenze rispetto alla nozione di domicilio ai sensi del diritto civile previste dall'art. 2 cpv. 1 OAC. Ne discende che secondo la prassi, formalizzatasi nella direttiva, un periodo di assenza all'estero ininterrotta di dodici mesi consecutivi da parte di una persona domiciliata in Svizzera in determinati casi può essere considerato domicilio giusta l'art. 2 OAC ed ai sensi dell'art. 22 cpv. 1 LCStr.
4. Nel caso concreto assume quindi rilevanza la durata del soggiorno all'estero del ricorrente, autorizzata per due anni ai sensi della LDDS, di cui cinque mesi già trascorsi al momento dell'infrazione, dieci al momento della decisione di prima istanza, quasi dodici al momento della decisione del Consiglio di Stato (mancavano quattro giorni al compimento dell'anno) e oltre quindici al momento dell'emanazione del presente giudizio.
Vero è che al momento della sentenza del Consiglio di Stato il soggiorno all'estero del ricorrente non era ancora durato dodici mesi, dato che mancavano quattro giorni al compimento dell'anno, e pertanto secondo le citate direttive la licenza estera non avrebbe potuto essere riconosciuta. Tuttavia, trattandosi di regolamentazione che non ha forza di legge ma ha valore indicativo ad uso interno dell'amministrazione, non si impone di applicarla rigorosamente ed alla lettera bensì vi è lo spazio per adattarla alle circostanze concrete tenendo conto dello scopo perseguito. La direttiva consente di non penalizzare per violazione delle norme di competenza chi si è trovato a conseguire la licenza di circolazione all'estero non per motivi di esclusivo comodo, ma per precise, documentate e durevoli circostanze oggettive (essendo date le quali la dottrina critica il periodo di attesa più lungo imposto dalle direttive; v. Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 3.ed., Losanna, 1996, ad art. 45 OAC n. 5). Tra tali circostanze oggettive, si può tutto sommato annoverare anche un soggiorno di studio all'estero previsto su durata biennale, già in corso da quasi un anno ed avvenuto a grande distanza geografica dal nostro paese, ciò che rende assai inverosimile il rischio di abusi nel senso di soggiorno estero fittizio, rispettivamente non ininterrotto. Il fatto di rientrare alcune volte l'anno e per pochi giorni in patria per rendere visita ai genitori non consente, in assenza di altri elementi concreti che provino il contrario, di considerare interrotta l'assenza del ricorrente dalla Svizzera. In tali circostanze, il rifiuto di considerare di durata di un anno un soggiorno di 361 giorni appare ingiustificato alla luce delle finalità della norma, tanto più se si considera che il soggiorno all'estero sarebbe perdurato ulteriormente.
5. Tale ragionamento è avvalorato anche dal fatto che l'art. 45 cpv. 6 OAC prevede che se il conducente si domicilia nello stato estero che ha rilasciato la licenza per almeno tre mesi dopo la pronuncia del divieto di fare uso della licenza di condurre straniera in Svizzera, tale divieto decade. Senza volere esaminare se il soggiorno all'estero in rassegna costituisca domicilio ai sensi dell'art. 2 OAC e della LCStr anche in relazione a questa norma, nel qual caso il termine si sarebbe compiuto nelle more della procedura, certo è che lo scopo del disposto di legge sia analogo a quello della direttiva (per quanto preveda un termine nettamente più breve), vale a dire evitare di penalizzare chi ha conseguito una licenza di circolazione all'estero non per motivi di esclusivo comodo, ma in un contesto ove si era creato un legame con l'estero di una certa durata ed intensità, di cui viene tenuto conto persino per un lasso di tempo posteriore alla decisione dell'autorità dipartimentale. A maggior ragione quindi la direttiva non andava seguita alla lettera ed i 361 giorni trascorsi, a soggiorno estero ancora in corso, avrebbero dovuto essere considerati dal Consiglio di Stato come equivalenti ad un periodo di dodici mesi, atto ad escludere che l'insorgente avesse conseguito in California la patente di guida americana in violazione delle norme di competenza.
6. Per quanto sopra indicato il divieto di utilizzare la licenza di condurre americana su suolo elvetico, che appariva giustificato al momento in cui è stato pronunciato dall'autorità, deve essere annullato alla luce della durata raggiunta dal soggiorno in America del ricorrente nelle more della procedura. La questione di un'eventuale conversione della licenza straniera in una licenza svizzera non è oggetto del gravame e non deve quindi essere esaminata in questa sede. Dal momento che l’uso di una licenza di condurre straniera può essere vietato in virtù delle stesse disposizioni applicabili alla revoca della licenza di condurre svizzera (art. 45 cpv. 1 prima frase OAC) ed in concreto il ricorrente è incorso in un incidente della circolazione stradale con perdita di padronanza del veicolo e superamento del limite di velocità, contestualmente all'accoglimento del gravame si giustifica di rinviare l'incarto alla sezione della circolazione affinché abbia a pronunciare una misura di carattere ammonitorio, che se decisa nella forma della revoca sarà di fatto già stata scontata nelle more della presente procedura durante la quale il divieto impugnato è stato comunque esecutivo.
7. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto accolto e la decisione impugnata annullata con il rinvio degli atti alla Sezione della circolazione. Visto l'esito non si preleva una tassa di giustizia (art. 31 PAmm). Non essendo il ricorrente patrocinato da un legale iscritto all'albo non si assegnano ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 23 segg. CC, 9 cpv. 3 lett. c LDDS, 22 LCStr, 2 cpv. 1, 24a, 42, 44 e 45 OAC, 10 LALCStr, 1 segg. PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza le decisioni 28 marzo 2001, n. 1399, del Consiglio di Stato e 8 febbraio 2001, n. 389/2001-a.218032 della Sezione della circolazione sono annullate.
§§. Gli atti sono rinviati alla Sezione della circolazione affinché abbia a pronunciare una misura di carattere ammonitorio.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese.
Non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario