Incarto n. 52.2000.00040
Lugano 26 aprile 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 3 febbraio 2000 di
__________, rappr. da __________ patr. dall'avv. __________
Contro
la risoluzione 14 gennaio 2000 (n. 70) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 4 ottobre 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di soggiorno (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 11 febbraio 2000 del Dipartimento delle istituzioni;
- 16 febbraio 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) __________, cittadina iugoslava (Kosovo), è entrata in Svizzera nel 1991. Il 30 ottobre 1992, si è sposata a __________ con il cittadino elvetico __________, ottenendo un permesso di dimora, in seguito regolarmente rinnovato, per permetterle di vivere con il marito. Il 27 dicembre 1992 l'autorità argoviese competente in materia di stranieri ha rilasciato alla qui ricorrente __________, orfana di padre, un permesso di dimora valido fino al 31 ottobre 1993 per permetterle di vivere in Svizzera con la madre __________. Nonostante fosse al beneficio di siffatto permesso, __________ continuava tuttavia a risiedere principalmente nel suo Paese d'origine presso i nonni materni, dove frequentava la scuola dell'obbligo. Alla scadenza della sua autorizzazione di soggiorno, la ricorrente è rientrata in Iugoslavia. Il 20 febbraio 1998 __________ ha ottenuto la cittadinanza elvetica per naturalizzazione agevolata. Il 22 aprile 1998 la Polizia degli stranieri del canton __________ ha respinto la domanda di rilascio di un permesso di dimora a favore di __________ presentata dalla madre, ritenendo che fosse finalizzata a soddisfare obbiettivi di natura prettamente economica. Il 9 luglio 1998 __________ ha ritirato l'impugnativa che aveva interposto contro la predetta decisione, in quanto si era trasferita nel frattempo nel cantone Ticino.
b) Il 20 agosto 1998 la Sezione degli stranieri del Dipartimento delle istituzioni (ora: permessi e immigrazione) ha respinto la domanda d'invito per stranieri soggetti all'obbligo del visto presentata il 12 luglio precedente da __________ per la figlia a scopo di vacanza. Esaminata la documentazione, il dipartimento ha ritenuto che non fossero dati gli estremi per concedere a __________ un visto d'entrata seguendo la procedura cantonale e l'ha informata che la domanda andava presentata dalla figlia alla rappresentanza elvetica a Belgrado, la quale l'avrebbe successivamente trasmessa per competenza all'Ufficio federale degli stranieri (UFDS). Il 31 agosto 1998 __________ ha quindi chiesto l'autorizzazione d'entrata all'Ambasciata svizzera in Iugoslavia, precisando di voler soggiornare presso la madre per una durata limitata a 60 giorni. Il 16 settembre successivo l'UFDS ha respinto la domanda, in quanto il soggiorno richiesto non rispondeva a nessuna necessità e il successivo rientro in Patria della richiedente non appariva sufficientemente assicurato. Il 10 dicembre 1998 il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha stralciato dai ruoli il ricorso che aveva interposto __________ contro la decisione dell'UFDS, in quanto la madre aveva garantito il ritorno della figlia in Iugoslavia alla scadenza del visto. Il 6 gennaio 1999, __________ è stata infine autorizzata a entrare in Svizzera, tramite un visto turistico, per un soggiorno della durata massima di 90 giorni.
B. a) Il 21 gennaio 1999 la ricorrente ha chiesto al Dipartimento delle istituzioni un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento famigliare per poter completare in Svizzera la propria formazione scolastica e intraprendere successivamente una professione. Lasciato il territorio elvetico nell'agosto 1999, il 19 dello stesso mese __________ ha chiesto nuovamente, questa volta alla rappresentanza svizzera a Skopje, un visto per la Svizzera per poter ricongiungersi con la madre.
b) Con decisione 4 ottobre 1999, il dipartimento ha respinto l'istanza, ritenendo il ricongiungimento famigliare tardivo. L'autorità ha evidenziato come l'interessata vivesse dal novembre 1993 con i nonni nel proprio Paese d'origine, dove aveva svolto gli studi scolastici. La risoluzione è stata resa in applicazione degli art. 4, 16 e 17 LDDS; 8 ODDS.
C. Con giudizio 14 gennaio 2000, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da __________ contro la suddetta risoluzione dipartimentale, ritenendo che i requisiti per autorizzare il ricongiungimento famigliare con la madre non fossero adempiuti. L'Esecutivo cantonale ha posto in rilievo la durata pluriennale della loro separazione, la mancanza tra le interessate di provate relazioni strette, durature ed effettivamente vissute, e il fatto che la ricorrente, nonostante l'ottenimento di un permesso di dimora nel 1992, avesse preferito ritornare in Iugoslavia presso i nonni. Ha quindi ritenuto che il fine ultimo del ricongiungimento, considerata l'età dell'interessata, fosse in realtà volto a permetterle di ottenere un permesso di soggiorno per garantirle un avvenire professionale in Svizzera.
D. Contro la predetta pronuncia governativa, __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che le venga rilasciato un permesso a titolo di ricongiungimento famigliare per soggiornare in Svizzera presso la madre. Critica il Governo per non aver accertato i veri motivi della loro separazione. Precisa che il suo rientro in Iugoslavia nel 1993 non era definitivo e volontario, bensì imposto dalla sua difficile integrazione in Svizzera per motivi linguistici e scolastici. Sostiene di aver sempre mantenuto un intenso legame con la madre, anche quando non vivevano più insieme. Precisa che la loro separazione sarebbe durata in realtà soltanto 4 anni e mezzo, ossia fino al marzo 1998, in quanto sarebbero state le autorità a non aver più permesso loro di ricongiungersi. Indica che i nonni materni, presso cui viveva in Kosovo, sarebbero ora dispersi. Rileva infine di avere altri parenti in Svizzera, precisamente nel canton Berna, dove risiede la famiglia di un suo zio.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui quest'ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione svizzera e la Repubblica federativa di Iugoslavia dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento famigliare. Anche la Convenzione 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107) non istituisce un diritto in tal senso (DTF 124 II 361, consid. 3b).
1.4. La giurisprudenza federale ha tuttavia sancito che l'art. 17 cpv. 2 LDDS, relativo al ricongiungimento famigliare con genitori stranieri domiciliati, si applica per analogia ai figli stranieri con padre o madre svizzeri (DTF 118 Ib 155 consid. 1b). Orbene, secondo tale disposto, terza frase, i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con quest'ultimi. Al momento della richiesta del permesso di soggiorno per vivere con la madre, __________ aveva 17 anni. Conformemente alla norma menzionata, di principio, essa disporrebbe dunque di un diritto a un permesso per risiedere in Svizzera presso la madre. Se dunque la censura di violazione di tale disposto nell'ambito del ricongiungimento famigliare fosse sollevata innanzi al Tribunale federale attraverso un ricorso di diritto amministrativo, la Corte federale la dichiarerebbe ammissibile in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG. Il gravame è pertanto ricevibile anche avanti al Tribunale cantonale amministrativo. Il quesito di sapere se, in concreto, la pretesa citata conduca al rilascio del permesso postulato è una questione di merito e non di ammissibilità.
1.5. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona che possiede la nazionalità svizzera e che risiede nel nostro paese può invocare a protezione della propria vita familiare l'art. 8 CEDU (DTF 118 Ib 155 consid. 1b). In tal caso, se il legame di parentela è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà dell'autorità cantonale di negare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 LALPS. Nella fattispecie, la ricorrente sostiene di aver mantenuto con la madre __________ un legame intenso e vivo. Per la soluzione della vertenza non è ad ogni buon conto necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità del legame familiare che lega la madre alla figlia, la quale, tra l'altro, è divenuta maggiorenne nelle more di causa. In effetti, per la ragioni che seguono (cfr. consid. 4), nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. Il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'art. 17 cpv. 2 LDDS ha per scopo quello di permettere ed assicurare a livello giuridico un'effettiva convivenza famigliare (DTF 119 Ib 81 consid. 2c, 118 Ib 153 consid. 2b, 115 Ib 97 consid. 3a). Tale disposto può essere di conseguenza invocato solo per favorire una tale convivenza; ciò non è il caso se lo straniero domiciliato in Svizzera vive separato dai figli per anni e poco prima che essi compiano i diciotto anni li fa venire nel nostro paese. In questi casi si presume che il vero obiettivo non è l'ottenimento di un'autorizzazione di soggiorno. Un'eccezione può unicamente sussistere se validi motivi hanno impedito un ricongiungimento più tempestivo (DTF 119 Ib 88 consid. 3a). Benché la norma sia stata essenzialmente concepita dal legislatore federale per permettere il ricongiungimento dell'intero nucleo famigliare, il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare come la medesima sia pure applicabile per analogia nell'ambito di famiglie monoparentali (DTF 125 II 585). In questi casi non esiste però un diritto incondizionato dei figli che vivono all'estero a raggiungere il genitore stabilitosi in Svizzera. Essi hanno però diritto di essere inclusi nel permesso del genitore domiciliato nel nostro Paese, solo se è con quest'ultimo che essi hanno le relazioni familiari più intense. Nella valutazione di tale aspetto, si deve tenere conto non soltanto delle circostanze passate, ma anche di eventuali cambiamenti successivi e delle prospettive future (DTF 118 Ib 159 consid. 2b). In ogni caso non può essere ritenuto come unicamente determinante il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. E' necessario per contro accertare presso quale dei genitori la prole abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione famigliare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile. La giurisprudenza ha sancito che anche nei casi in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato nel proprio Paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un altro famigliare che non sia né il padre, né la madre, valgono per analogia i principi appena esposti (DTF 125 II 585, consid. 2c).
3. In concreto, dall'incarto risulta che __________ è entrata in Svizzera nel 1991, lasciando sua figlia __________, orfana di padre dal 1988, presso i nonni in Iugoslavia. Sposata dall'ottobre 1992 con un cittadino elvetico e conseguentemente posta al beneficio di un permesso di dimora per vivere insieme al marito, essa ha invero immediatamente chiesto ed ottenuto il ricongiungimento in Svizzera con la figlia __________, quando quest'ultima aveva 10 anni, età in cui la piccola necessitava maggiormente della presenza della madre. Sennonché, nonostante fosse titolare di un permesso di dimora annuale valido fino al 31 ottobre 1993, __________ trascorreva lunghi periodi presso i nonni materni in Iugoslavia, dove frequentava regolarmente la scuola. Era quindi del tutto naturale che essa vi facesse ritorno alla scadenza del suo permesso (v. scritti 11 e 29 novembre 1993 della Fremdenpolizei argoviese). Va sottolineato che essa è tornata nel suo Paese d'origine, dove è cresciuta ed ha i legami sociali e culturali più stretti, perché aveva difficoltà linguistiche e scolastiche in Svizzera (ricorso ad 2). In seguito, è solo nel marzo 1998, quindi dopo ben quattro anni e mezzo dal suo rientro nel proprio Paese d'origine, che la madre della ricorrente ha chiesto nuovamente il ricongiungimento famigliare con la figlia, a quel momento 16enne, con lo scopo di permetterle di proseguire la propria formazione scolastica e imparare successivamente una professione (v. scritto 30 marzo 1998 di __________). La domanda è stata respinta dalle autorità argoviesi, in quanto volta a perseguire obiettivi essenzialmente di natura economica. Il 6 gennaio 1999, l'insorgente è tornata in Svizzera, precisamente in Ticino dove la madre si era trasferita nell'estate 1998, per un soggiorno della durata massima di 90 giorni. L'autorizzazione è stata concessa dopo che __________ aveva garantito che la figlia sarebbe ritornata in Kosovo alla scadenza del suo visto turistico. Ciononostante, il 21 gennaio 1999 la madre ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione un permesso di soggiorno a favore di __________ a titolo di ricongiungimento famigliare. La domanda era essenzialmente dettata da motivi di formazione scolastica e professionale. Il legale ha infatti motivato la richiesta "in quanto la figlia ha finito le scuole dell'obbligo, potrebbe ora incominciare la formazione secondaria e professionale ed è pertanto importante raggiungere la madre nel paese di cui vuole fare il centro della vita" (v. scritto 27 gennaio 1999 avv. __________ alla Sezione dei premessi e dell'immigrazione). Da quanto precede, risulta che il permesso di soggiorno chiesto dall'insorgente non è principalmente volto a riunirsi con la madre, ma piuttosto ad ottenere migliori condizioni d'insegnamento o un futuro professionale più favorevole. A torto quindi la ricorrente critica il Governo per non aver accertato i veri motivi della loro separazione. Dall'incarto non risulta nemmeno che, per rapporto al momento in cui i nonni materni si erano assunti la cura della nipote, la situazione famigliare di quest'ultima sia mutata al punto da rendere necessario il suo trasferimento in Svizzera presso la madre. __________ sostiene invero che i nonni sarebbero attualmente dispersi in Kosovo a seguito del noto conflitto armato scoppiato nella primavera del 1999 (ricorso 3 febbraio 2000 ad 3, in fine). Tali allegazioni non sono tuttavia corredate da alcun supporto probatorio: in particolare, la ricorrente non ha minimamente documentato di aver intrapreso ricerche per rintracciarli. Benché la procedura amministrativa sia retta dalla massima inquisitoria (art. 18 cpv. 1 PAmm), secondo la quale spetta di principio all'autorità accertare d'ufficio e in modo completo i fatti determinanti per la causa, va comunque ricordato che, soprattutto laddove una parte abbia introdotto una domanda nel suo interesse o si trovi in condizione di meglio conoscere i fatti, la medesima è tenuta a collaborare attivamente all'accertamento della fattispecie, fornendo informazioni al giudice e indicando i mezzi di prova posti a sostegno delle sue allegazioni (STF inedita 23 febbraio 1996 in re C.-P. consid. 4a). Le argomentazioni appaiono in tutti i casi poco credibili, in quanto al momento dell'inoltro del ricorso al Consiglio di Stato il 25 ottobre 1999, le ostilità in Kosovo erano cessate già da alcuni mesi e l'insorgente aveva ammesso la presenza dei nonni, cui era stata affidata. Non esistono dunque interessi preponderanti che impongano una modifica delle relazioni famigliari esistenti, potendo __________ continuare a vivere presso i famigliari in Kosovo, paese dove ha frequentato la scuola dell'obbligo, trascorso la sua infanzia e in cui si trovano da sempre i suoi principali legami sociali, culturali ed affettivi. Visto quanto precede, si deve concludere che i presupposti di cui all'art. 17 cpv. 2 LDDS non sono adempiuti e che il principio della proporzionalità non è stato violato. Il ricorso, su questo punto, va dunque respinto.
4. Occorre ora esaminare se la decisione impugnata viola l'art. 8 CEDU.
4.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
4.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire a risiedere in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 91 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c). Difatti, in presenza di un'ingerenza nella vita famigliare giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dalla Svizzera - in particolare dalla salvaguardia del mercato svizzero del lavoro e dal mantenimento di un rapporto equilibrato tra popolazione svizzera e straniera - appare legittimo rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta o volontà del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi familiari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa, ed infine che la continuazione delle relazioni familiari non siano ostacolate dall'autorità (ibidem).
4.3. In concreto, è da escludere che l'art. 8 CEDU imponga il rilascio del controverso permesso od anche solo appaia violato. In primo luogo, la famiglia si è separata per ben due volte. La prima, nel 1991 quando __________ si era trasferita in Svizzera lasciando la ricorrente in Iugoslavia; la seconda nel 1993 quando la figlia, nonostante avesse ottenuto alla fine del 1992 l'autorizzazione per vivere insieme alla madre nel canton __________, trascorreva la maggior parte del tempo nel suo Paese d'origine. L'insorgente non ha reso inoltre verosimile la sussistenza di interessi famigliari preponderanti che esigano una modifica delle relazioni esistenti. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso trae indiscutibilmente origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro paese, esso deve essere considerato giustificato. Questa soluzione si impone a maggior ragione se si tiene conto che, come è già stato spiegato dianzi, sussistono più che fondati motivi per ritenere che la venuta in Svizzera dell'insorgente non poggi in misura preponderante sull'intenzione di riunirsi con la madre ma risponda semplicemente al soddisfacimento di obiettivi di natura squisitamente economica, come migliori condizioni d'insegnamento o un futuro professionale più favorevole. Va infine rilevato che nulla impedisce a __________ di continuare a mantenere le relazioni personali come le ha intrattenute con la madre finora. Non risulta del resto che la madre abbia incontrato ostacoli di rilievo recandosi in Iugoslavia per renderle visita. Anche da questo punto di vista, la decisione impugnata è compatibile con l'art. 8 CEDU.
5. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso deve essere respinto.
Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 17 cpv. 2 LDDS; 8 ODDS; 8 CEDU; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa e le spese di giustizia, per complessivi di fr. 800.–, sono poste a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario