Incarto n. 52.2000.00032
Lugano 17 aprile 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 1. febbraio 2000 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 14 gennaio 2000 del Consiglio di Stato (n. 65) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 20 settembre 1999 con cui la delegazione del Consorzio Casa per anziani __________ ha disdetto il rapporto d'impiego per prova insoddisfacente;
viste le risposte:
- 9 febbraio 2000 del Consiglio di Stato;
- 18 febbraio 2000 del Consorzio Casa per anziani __________;
letti ed esaminati gli atti;
assunte le prove,
ritenuto, in fatto
A. L'11 settembre 1998 il Consorzio Casa __________ ha indetto un pubblico concorso per l'assunzione di un'ausiliaria al servizio mensa/cucina. Il bando di concorso precisava che per lo stipendio avrebbero fatto stato le direttive emanate dal DOS sugli stipendi per il personale delle case per anziani del Cantone Ticino.
Valutate le candidature inoltrate, la delegazione consortile ha risolto di assumere la ricorrente __________ a far tempo dal 1. novembre 1998. La decisione le è stata notificata sotto forma di un "contratto di assunzione", che questa ha sottoscritto per accettazione. Conformemente alle indicazioni fornite dal DOS al consorzio, l’atto indicava che lo stipendio sarebbe stato quello previsto dalla 12a classe dell'organico dei dipendenti cantonali (fr. 2'885.40 al mese).
B. Assistita dal Sindacato edilizia e industria (SEI), il 27 luglio 1999 la ricorrente ha chiesto al consorzio resistente di riconoscerle la 13a classe di stipendio. Con decisione 5 agosto 1999, priva dell’indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso prescritta dall'art. 26 PAmm, la delegazione consortile ha respinto la richiesta, confermando la classe di stipendio assegnatale con l’atto dell’assunzione.
Fondandosi su un’informazione del DOS, che, valutate le precedenti esperienze lavorative riteneva giustificato il riconoscimento della 13. classe di stipendio con 10 aumenti, il 3 settembre 1999 la ricorrente ha chiesto al consorzio di riesaminare il provvedimento. Con decisione 14 settembre 1999, pure sprovvista dell’indicazione prescritta dall’art. 26 PAmm, la delegazione del __________ si è confermata nelle precedenti prese di posizione, ribadendo la propria competenza a fissare lo stipendio iniziale e negando in particolare la concessione degli aumenti rivendicati.
C. Con decisione del 20 settembre 1999, il __________ ha notificato alla ricorrente lo scioglimento del rapporto d'impiego per la seguente fine d’ottobre. Il provvedimento era fondato su considerazioni riferite al clima di lavoro in cucina ed ai rapporti con i colleghi ed i superiori.
Contro questa decisione __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando il riconoscimento della 13a classe di stipendio.
D. Con giudizio 14 gennaio 2000 il Governo ha respinto il ricorso nella misura in cui l’ha ritenuto ricevibile.
Dopo aver considerato improponibili, siccome tardive, le contestazioni sollevate dall'insorgente con riferimento alla classe di stipendio assegnatale, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la disdetta, pronunciata durante il periodo di prova, non violasse la legge.
E. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, sollecitandone l'annullamento e postulando il riconoscimento della 13a classe di stipendio con 10 aumenti. In subordine, chiede che il ricorso sia trattato come petizione e che il __________ sia condannato a versarle la somma di fr. 10'487.40, pari alla differenza fra lo stipendio ricevuto e quello rivendicato.
Secondo l'insorgente, le contestazioni relative alla classe di stipendio non sarebbero tardive. Il sindacato che l'ha patrocinata in prima istanza non sarebbe infatti stato in grado di assisterla in modo adeguato per impugnare tempestivamente le decisioni con le quali il consorzio aveva respinto la richiesta di adeguamento dello stipendio.
La disdetta sarebbe inoltre abusiva, in quanto direttamente conseguente alle sue rivendicazioni salariali.
F. Il ricorso è avversato dal Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il __________, contestando partitamente le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario verranno discussi qui appresso.
G. Dalle deposizioni dei testi assunti da questo tribunale è emerso che la ricorrente ha sin dall'inizio avuto difficoltà ad integrarsi convenientemente nell'ambiente di lavoro. I rapporti con il cuoco, suo superiore, e con le colleghe di lavoro non erano sereni e distesi, ma caratterizzati da tensioni ed attriti. La situazione di latente conflittualità è degenerata sino a diventare intollerabile dopo il rifiuto della delegazione di concederle un aumento di stipendio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 38 LCCom e 208 LOC. La legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente toccata dal giudizio impugnato, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dalle prove testimoniali assunte da questo tribunale, che sanano eventuali violazioni del diritto di essere sentiti poste in essere dalla precedente istanza.
2. In limine litis va rilevato che il ricorso introdotto dalla ricorrente non può essere trattato come petizione secondo la procedura di azione diretta disciplinata dagli art. 68 LOrd e 71 PAmm. L'art. 68 LOrd è infatti applicabile soltanto ai dipendenti dello Stato ed ai docenti delle scuole comunali (art. 1 LOrd). Presupposto, questo, che nel caso dell'insorgente non è dato.
3. Davanti al Consiglio di Stato, la ricorrente ha contestato, da un lato, la disdetta che il __________ le aveva notificato e, dall'altro, la classe di stipendio che le era stata attribuita quando è stata assunta. Contestando la classe di stipendio attribuitale, l'insorgente ha implicitamente impugnato la corrispondente clausola del provvedimento di assunzione, rispettivamente le decisioni con cui il consorzio resistente l'ha confermata, respingendo la richiesta di aumento.
3.1. Stipendio
3.1.1. Il rapporto d'impiego dei dipendenti del __________ è indubitabilmente retto dal diritto pubblico, in particolare dal Regolamento organico dei dipendenti (ROD). Esso non è quindi di natura contrattuale, ma di carattere statutario. Ciò significa che le condizioni di lavoro sono stabilite in modo vincolante dalla legge, rispettivamente dalla decisione di assunzione, mediante la quale la delegazione consortile definisce gli aspetti che non risultano predeterminati dal ROD. Per la contrattazione v'è spazio soltanto nei limiti di un'eventuale riserva della legge.
Lo stipendio delle singole funzioni in cui è suddiviso l'organico dei dipendenti del consorzio è fissato dal ROD, che delimita il quadro all'interno del quale la delegazione consortile può stabilire concretamente la retribuzione del singolo dipendente.
Determinante è la classe prevista dal ROD per una certa funzione, rispettivamente la determinazione resa dalla delegazione consortile sulla base di tale regolamento in sede di assunzione.
3.1.2. Le decisioni dell’autorità amministrativa devono essere munite dell’indicazione dei mezzi e del termine di ricorso (art. 26 PAmm). La mancata o difettosa indicazione dei rimedi di diritto non deve pregiudicare l’esercizio dei diritti di difesa. L’interessato può quindi impugnare un provvedimento sprovvisto di tale indicazione anche dopo la scadenza del termine di ricorso fissato dalla legge. Ciò vale tuttavia soltanto nei limiti del principio della buona fede. Chi intende impugnare un atto amministrativo privo di tale indicazione non può indugiare a piacimento, ma deve agire con la diligenza richiesta dalle circostanze e dalla sua situazione personale, informandosi sollecitamente circa le possibilità di contestarlo. Se è assistito da un patrocinatore, fa stato il metro di diligenza applicabile a quest’ultimo (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm N. 5).
3.1.3. In concreto, la decisione con cui la delegazione consortile ha assunto la ricorrente stabiliva che lo stipendio era quello della 12a classe dell'organico. La decisione di nomina è stata notificata alla ricorrente sotto forma di “contratto”, senza alcuna indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso. La destinataria vi ha acconsentito senza sollevare obiezioni ed è rimasta passiva per ulteriori otto mesi, accettando senza riserve lo stipendio che il consorzio le versava alla fine di ogni mese.
In tali circostanze, ben si può ammettere che con il trascorrere del tempo la decisione di nomina sia cresciuta in giudicato formale anche se non era munita dell’indicazione prescritta dall’art. 26 PAmm.
3.1.4. L’amministrato può chiedere all’autorità di riconsiderare una decisione cresciuta in giudicato formale. L'autorità è tenuta a dar seguito alla richiesta se dopo la decisione le circostanze si sono modificate in misura considerevole o se l’istante invoca fatti o prove che al momento in cui la decisione è stata adottata non conosceva o non aveva motivo di invocare (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 35 PAmm. N. 2 b). Se l'autorità si rifiuta di entrare nel merito della domanda di riesame, il richiedente può soltanto contestare la legittimità del rifiuto. Se l'autorità entra invece nel merito della domanda di riesame, la decisione che ne scaturisce è impugnabile nella stessa misura in cui era dato ricorso contro la decisione riveduta (Imboden Rhinow, Schweiz. Verwaltungs-rechtsprechung, V. ed., N. 41 B IX). La decisione che si limita a confermare il precedente provvedimento, senza riesaminarlo sulla base degli elementi addotti dall’istante, deve ad ogni modo essere considerata alla stregua di un semplice rifiuto di dar seguito alla domanda di riconsiderazione.
3.1.5. Avvalendosi dei servizi del __________, il 27 luglio 1999 l'insorgente ha chiesto al __________ di riesaminare la decisione di assunzione, riconoscendole, con effetto retroattivo, una classe di stipendio superiore, che tenesse debitamente conto anche dell'esperienza da lei acquisita tra il 1977 ed il 1985 nel settore della ristorazione.
Con decisione 5 agosto 1999, priva dell'indicazione dei rimedi di diritto, la delegazione del consorzio qui resistente ha respinto la domanda, ritenendo che non fossero date le premesse per rivedere la retribuzione fissata in sede di assunzione. Anziché contestare tale provvedimento, la ricorrente ha inoltrato una nuova domanda di riesame. Con decisione 14 settembre 1999, pure sprovvista dell'indicazione prescritta dall'art. 26 PAmm, la delegazione consortile si è in sostanza limitata a confermare la precedente determinazione.
__________ è insorta contro il rifiuto della delegazione consortile di rivedere lo stipendio soltanto il 10 ottobre 1999, ovvero a distanza di oltre due mesi dalla notifica della prima, determinante, decisione.
Orbene, nelle circostanze concrete, si deve ritenere che le decisioni con cui la delegazione consortile ha respinto la domanda di riesame fossero diventate inoppugnabili, in quanto cresciute in giudicato formale, anche se prive dell'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso. Un sindacato, ovvero un’organizzazione specializzata nella tutela dei diritti dei lavoratori, non può in effetti ignorare l’ordinamento al quale soggiacciono i rapporti d’impiego dei pubblici dipendenti. Esso deve, in particolare, sapere che i diritti e gli obblighi di questa categoria di lavoratori sono definiti mediante decisione unilaterale del datore di lavoro, fondata sulla legge ed impugnabile secondo le regole della giurisdizione amministrativa. Deve quindi conoscere i mezzi ed i termini di ricorso o almeno informarsi al riguardo con la necessaria sollecitudine. Condizioni, queste, che nel caso in esame non sono soddisfatte.
A giusta ragione il Consiglio di Stato ha quindi respinto, siccome tardive, le contestazioni riferite alla retribuzione che l'insorgente aveva sollevato nell'ambito del ricorso inoltrato contro la disdetta del rapporto d'impiego. Invano contesta quest'ultima le deduzioni del Governo, asserendo che la decisione è stata trattata da un collaboratore del sindacato privo di conoscenze giuridiche. La circostanza è irrilevante. Il __________, al quale la ricorrente si era affidata, è una persona giuridica. In tale veste non può per principio sottrarsi alla responsabilità che incombe alle persone giuridiche per gli atti e le omissioni dei loro dipendenti.
Nella misura in cui contesta il rigetto in ordine dell’impugnativa inoltrata contro il rifiuto della delegazione consortile di rivedere la classe di stipendio assegnata alla ricorrente in sede di assunzione, il giudizio governativo va quindi confermato siccome immune da violazioni del diritto.
3.2. Disdetta
3.2.1. Giusta l'art. 7 ROD per tutti i dipendenti di nuova nomina, il primo anno è considerato periodo di prova. Il rapporto d'impiego può essere disdetto per la fine di un mese con 30 giorni di preavviso. Al pari di qualsiasi decisione amministrativa, anche la decisione di rescindere il rapporto d’impiego per prova insoddisfacente deve essere motivata. Non essendo dichiarato definitivo il provvedimento è inoltre impugnabile.
In linea di massima, il dipendente può contestare la valutazione operata dal datore di lavoro in merito alla sufficienza delle prestazioni lavorative fornite. Da questo profilo, al datore di lavoro va comunque riconosciuto un margine d’apprezzamento estremamente vasto. Considerate le finalità del periodo di prova, il metro di giudizio deve essere ben più esteso di quello applicabile in caso di disdetta ordinaria o di mancata conferma (DTF 120 Ib 135; 108 Ib 209 seg.). Censurabili da parte dell’autorità di ricorso sono soltanto le valutazioni manifestamente insostenibili, integranti gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere.
3.2.2. Secondo la ricorrente, la disdetta sarebbe abusiva siccome conseguente alle rivendicazioni salariali avanzate nei confronti del consorzio. Si tratterebbe, in altri termini di una ritorsione. L'art. 336 cpv. 1 lett. d CO, applicabile ai rapporti di lavoro retti dal diritto privato, ma esprimente un principio di portata generale, al quale ci si può ispirare anche nell'ambito dei rapporti di pubblico impiego, considera in effetti abusiva la disdetta in conseguenza di pretese derivanti dal rapporto di lavoro fatte valere dal dipendente.
Impregiudicata l'applicabilità di questa disposizione al periodo di prova (Brand e coautori, Der Einzelarbeitsvertrag im OR, ad art. 335 b N. 1), nell'evenienza concreta, l'istruttoria esperita da questo tribunale ha chiaramente dimostrato che la disdetta non è stata data a seguito delle rivendicazioni salariali fatte valere dalla ricorrente, bensì in considerazione del clima di tensione che era venuto a crearsi nei rapporti con le colleghe e con il cuoco, suo superiore diretto. Le deposizioni rese dai testi sentiti non lasciano spazio a dubbi.
Anche se data in concomitanza con le rivendicazioni salariali avanzate dall'insorgente, nella disdetta non sono pertanto ravvisabili gli estremi di un abuso del potere d'apprezzamento che la legge riserva al datore in ordine alla valutazione dell'adeguatezza delle prestazioni lavorative fornite dal dipendente in prova.
Il ricorso va quindi respinto anche nella misura in cui è rivolto contro la disdetta.
4. La tassa di giustizia segue la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 38 LCCom; 208 LOC; 3, 18, 26, 28, 60, 61, PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 600.-- è a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario