Incarto n. 52.2000.00252
Lugano 16 novembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 29 settembre/3 ottobre 2000 dell'
__________
contro
il bando di concorso 20 settembre 2000 concernente la progettazione di un nuovo ponte sulla strada cantonale __________ -__________ allestito dal dipartimento del territorio, divisione delle costruzioni (pubblicazione sul foglio ufficiale del __________, pag. __________ seg.);
vista la risposta:
- 10 ottobre 2000 del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Con bando 20 settembre 2000, pubblicato sul foglio ufficiale del __________ successivo (n. __________, pag. __________), il dipartimento del territorio, divisione delle costruzioni, ha promosso una procedura di selezione (prequalifica) degli interessati a partecipare al concorso per l'assegnazione dell'incarico di progettazione di un nuovo ponte (sopra il fiume __________) sulla strada cantonale __________ -__________.
b) Il bando indica che la partecipazione alla procedura di prequalifica è aperta a tutti gli studi di ingegneria e consorzi di studi di ingegneria con la necessaria competenza ed esperienza nel campo specifico della progettazione di ponti. Tra gli svariati requisiti di partecipazione figura l'esigenza, per il titolare dello studio di ingegneria o il responsabile del consorzio, di: 1. avere domicilio civile o professionale in Svizzera; 2. essere iscritto al registro svizzero degli ingegneri e architetti livello A (REG A) oppure essere in possesso di titoli di studio equipollenti; 3. possedere un'adeguata struttura operativa che garantisca efficienza e mantenimento dei termini. Il capoprogetto deve invece essere in possesso del titolo di ingegnere civile di livello accademico (REG A o equipollente) e possedere adeguata esperienza nel campo della progettazione di ponti ed in particolare averne progettati e realizzati recentemente. Possono infine partecipare alla procedura anche gli ingegneri con domicilio civile o professionale negli Stati firmatari degli accordi GATT in possesso dei titoli di studio equipollenti (livello universitario), abilitati ad esercitare la professione nel paese di domicilio, a condizione che questi Stati garantiscano la reciprocità.
B. Con ricorso 29 settembre 2000, completato il 3 ottobre successivo, l'__________, ha impugnato il bando in rassegna dinanzi a questo Tribunale. La ricorrente giustifica la legittimazione a ricorrere adducendo che i suoi membri sono ingegneri iscritti nel registro B degli ingegneri; invoca inoltre l'art. 37 della legge sulla protezione e sull'esercizio delle professioni di ingegnere e architetto e dei tecnici progettisti del 20 marzo 1990 (LPEPIA). Nel merito l'insorgente sostiene che l'esclusione dalla partecipazione al concorso degli ingegneri iscritti al registro B, ossia di quelli sprovvisti di diploma universitario, violi la LPEPIA. L'assegnazione di incarichi e mandati di progettazione da parte delle pubbliche amministrazioni in applicazione di quest'ultima legge non è difatti riservata ai soli iscritti nel registro A, ma si estende a tutti i tecnici iscritti all'albo dell'OTIA, di cui fanno parte sia quelli con formazione accademica sia quelli con formazione di una scuola tecnica superiore (cfr. art. 7, 8, da 33 a 37 LPEPIA). In questo modo gli iscritti nel registro B degli ingegneri risultano discriminati rispetto ai concorrenti esteri, dal momento che negli Stati confinanti la formazione di una scuola tecnica superiore è considerata di rango accademico. La ricorrente chiede pertanto di annullare il bando di concorso e di ordinare al dipartimento di indire un nuovo concorso aprendo la partecipazione a tutti gli iscritti all'albo dell'OTIA.
C. Con risposta 10 ottobre 2000 il dipartimento del territorio ha postulato la reiezione dell'impugnativa, nella misura in cui è ricevibile.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In merito alla competenza ad evadere il ricorso in esame il Tribunale considera quanto segue.
1.1.1. Il concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) è stato approvato dall'assemblea straordinaria del 25 novembre 1994 della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti delle pubbliche costruzioni, pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente e della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti dell'economia pubblica. Il Cantone Ticino vi ha aderito mediante decreto legislativo del 6 febbraio 1996. Il CIAP, approvato dal dipartimento federale dell'economia pubblica il 14 marzo successivo, è entrato in vigore il 21 maggio 1996. Le direttive di esecuzione del CIAP (DECIAP) sono state approvate dal Consiglio di Stato mediante decreto esecutivo 6 novembre 1996, entrato in vigore il 12 novembre successivo.
1.1.2. Il CIAP è, tra l'altro, applicabile all'aggiudicazione di prestazioni di servizi, vale a dire contratti tra committente e offerente in merito alla fornitura di prestazioni di servizio, conformemente all'allegato I, appendice 4 dell'accordo GATT (art. 6 cpv. 1 lett. c CIAP), allorché il loro valore stimato, al netto dell'IVA, raggiunge i fr. 403'000.-- (art. 7 cpv. 1 lett. c CIAP): valore quest'ultimo adeguato in fr. 383'000.-- da parte dell'organo intercantonale in applicazione dell'art. 4 cpv. 2 lett. c CIAP. Al CIAP sottostanno, tra l'altro, in qualità di committente, lo Stato, i suoi istituti pubblici e le sue aziende (art. 8 cpv. 1 lett. a CIAP). L'art. 15 cpv. 1 CIAP stabilisce che contro le decisioni del committente è dato ricorso a un'istanza cantonale indipendente, che decide in via definitiva. Nel nostro Cantone è stato designato all'uopo il Tribunale cantonale amministrativo (art. 4 cpv. 1 del decreto legislativo di adesione).
1.1.3. Nel concreto caso committente è lo Stato, agente attraverso il dipartimento del territorio. Secondo le indicazioni date da quest'ultimo nella risposta 10 ottobre 2000 la commessa in discussione, che concerne una prestazione di servizio contemplata all'allegato I, appendice 4 dell'accordo GATT (corrispondente agli allegati 2 del CIAP e DECIAP), supera il valore soglia fissato all'art. 7 cpv. 1 lett. b CIAP. Il bando di concorso costituisce, infine, una decisione impugnabile (§ 33 lett. b DECIAP). La competenza del Tribunale amministrativo a decidere il gravame in discussione è pertanto data (art. 4 cpv. 1 del decreto legislativo di adesione al CIAP).
1.2. Il gravame è inoltre tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP). Quanto alla legittimazione della ricorrente, il Tribunale considera quanto segue.
2. 2.1. Secondo l'art. 4 cpv. 2 del decreto legislativo di adesione al CIAP, salvo disposizioni contrarie del concordato, la procedura di ricorso è retta dalla PAmm. In assenza di regolamentazione da parte del CIAP, la legittimazione a ricorrere è retta pertanto dall'art. 43 PAmm. Hanno quindi qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata (art. 43 PAmm). La nozione di interesse legittimo corrisponde, secondo la prassi di questo Tribunale, a quella di interesse degno di protezione giusta gli art. 103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo il requisito dell'interesse legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 43 PAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-1998 n. 13 consid. 2.2. e relativo rinvio a RDAT I-1993 n. 22 consid. 1.2.; inoltre RDAT I-1999 n. 11 consid. 2b).
2.2. La ricorrente non interviene nella lite in quanto (potenziale) concorrente: essa non è dunque lesa dalla decisione dipartimentale direttamente nei suoi propri (legittimi) interessi, non essendone destinataria. In quanto associazione, essa ha per contro inoltrato il ricorso in difesa dei diritti dei suoi soci (cosiddetto ricorso corporativo di natura "egoista"). Affinché possa essere riconosciuta a favore dell'insorgente la legittimazione ricorsuale è pertanto necessario che la potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione competa ai suoi singoli soci, che la maggioranza o molti di essi siano toccati dall'atto impugnato e che gli statuti le affidino la difesa degli interessi comuni (ZBl 100/1999, pag. 399 e 446; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.a edizione, Zurigo 1998, n. 1383; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1996, n. 6 ad art. 43, con rinvii alla giurisprudenza pubblicata nella RDAT; Evelyne Clerc, L'ouverture des marchés publics: effectivité et protection juridique, Friborgo 1997, pag. 528 seg.; Gauch/Stöckli, Thèses sur le nouveau droit fédéral des marchés publics, Friborgo 1999, cifra 25.7 e nota 292 a piè di pagina). Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio; la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia al ricorrente (ZBl cit., pag. 399).
2.3. Nel concreto caso la ricorrente non si è minimamente premurata di sostanziare l'asserita legittimazione ad impugnare il bando di concorso. Ha semplicemente affermato che suoi membri sono ingegneri iscritti nel registro B degli ingegneri e che sono pertanto esclusi dalla controversa procedura di selezione. Affermazione che, da sola, non basta però, di tutta evidenza, a comprovare l'adempimento dei requisiti posti dalla prassi per il riconoscimento della legittimazione ricorsuale all'insorgente. Il suo gravame deve pertanto essere dichiarato irricevibile.
Gli accertamenti esperiti d'ufficio (art. 18 cpv. 1 PAmm) dal Tribunale non permettono di mutare quella conclusione. Questa Corte ha sollecitato all'insorgente l'invio dei suoi statuti e di quelli dell'associazione nazionale; l'ha altresì invitata ad indicare il numero di soci e la loro suddivisione per professioni. Richieste cui l'insorgente ha dato seguito il 20 ottobre 2000. Da questi documenti risulta quanto segue.
2.4. L'__________, è un'associazione giusta gli art. 60 segg. CCS e costituisce una sezione dell'__________ (art. 1.1. statuto __________). Più precisamente trattasi di un'associazione professionale paritetica, ove dipendenti e datori di lavoro hanno ugual diritti, con i seguenti scopi: promuovere la considerazione dei propri membri nella vita professionale e pubblica; promuovere l'interesse dei propri membri e il libero esercizio della professione nel settore professionale, sociale economico; promuovere le scienze tecniche; contribuire allo studio di problemi specifici di natura scientifica, ambientale, tecnica e economica nell'interesse dei propri membri e della società (art. 1.2. statuto __________). Alla __________ possono aderire i membri attivi dell'associazione nazionale (art. 2.2. statuto __________). Può diventare membro attivo di quest'ultima ogni persona diplomata presso una scuola tecnica superiore, una scuola universitaria professionale, un politecnico, un'università oppure un istituto estero di formazione equipollente. Può altresì diventare membro attivo __________ chi può dimostrare delle eccellenti qualifiche professionali tramite l'iscrizione nel REG A o B (art. 2.2.1. cifra 1 statuto __________).
La qui ricorrente __________, conta circa 500 membri, che non sono suddivisi per professione. Indicativamente i membri sono ripartiti come segue per settori di attività (cfr. risposta 20 ottobre 2000 del suo presidente): architettura 18%, genio civile 27%, meccanica ed elettrotecnica 37%, informatica 10%, altri 8%.
2.5. La commessa in rassegna riguarda la progettazione di un ponte. Trattandosi di un'opera del genio civile, la partecipazione alla procedura di selezione è stata aperta agli studi di ingegneria. Il bando precisa altresì che questi ultimi devono disporre della necessaria competenza ed esperienza nel campo specifico della progettazione di ponti. Anche prescindendo da questa importante restrizione, l'impugnazione del bando è, comunque sia, circoscritta ai soli studi di ingegneria operanti nell'ambito della progettazione di opere del genio civile: solo questi ultimi possono essere considerati potenziali concorrenti toccati nei loro legittimi interessi dal bando di concorso, di cui sono destinatari. Concorrenti possono inoltre essere solo i datori di lavoro: chi è dipendente - od anche solo titolare dello studio d'ingegneria costituito sottoforma di persona giuridica non dispone invece della necessaria legittimazione all'uopo (ZBl 100/1999, pag. 444).
Appena 1/4 circa dei soci dell'__________ appartengono al settore del genio civile: non si tratta quindi della maggioranza, ma di una chiara minoranza di soci. Non è inoltre dato di sapere quanti, tra di essi, siano datori di lavoro (nell'accezione restrittiva appena descritta). Non è nemmeno dato di sapere quanti, tra questi ultimi, siano poi sprovvisti di diploma universitario e siano di conseguenza legittimati a contestare la loro esclusione dalla procedura di prequalifica: esclusione che sta alla base del ricorso in esame. Ai fini del presente giudizio non appare indispensabile di fornire delle risposte esatte a queste domande. Tali risposte potrebbero, d'altra parte, condurre solo ad un ulteriore, senz'altro significativo assottigliamento dei membri dell'__________ legittimati a ricorrere, a titolo individuale, contro il bando in rassegna e nuocere, di riflesso, al riconoscimento della potestà ricorsuale dell'insorgente. Al di là infatti delle nude cifre, determinante per il Tribunale appare piuttosto il fatto che, essendo necessario procedere a successive, laboriose selezioni per determinare i membri a favore dei quali l'__________ può inoltrare il gravame in rassegna, l'agire di quest'ultima non si identifica più con il requisito giurisprudenziale della tutela degli interessi comuni dei suoi soci, ma con la rappresentanza di interessi specifici di una ben precisa e minoritaria categoria di essi - gli ingegneri datori di lavoro nel campo del genio civile sprovvisti di diploma universitario - ai quali l'accoglimento del ricorso permetterebbe di partecipare all'aggiudicazione della commessa. Tale rappresentanza potrebbe oltretutto entrare in conflitto con la posizione di altri soci per quanto concerne la partecipazione al concorso in esame. Si pensi, ad esempio, agli ingegneri datori di lavoro con diploma universitario, che possono parimenti essere membri dell'associazione ricorrente e che sono senz'altro ammessi a partecipare alla procedura di prequalifica: l'accoglimento del ricorso in rassegna, che avrebbe come effetto di aumentare il numero dei concorrenti, può solo nuocere a questi professionisti. L'esercizio dei diritti di difesa in simile frangente è pertanto precluso ad un'associazione come quella ricorrente, che raccoglie una vasta cerchia di tecnici per rami di attività esercitata, indipendentemente dal titolo di studio di cui dispongono e dalla loro condizione professionale; spetta invece esclusivamente al singolo membro della stessa di tutelarsi.
2.6. L'insorgente invoca l'art. 37 cpv. 5 LPEPIA, secondo cui in materia di incarichi e di mandati di progettazione conferiti dalle pubbliche amministrazioni sono legittimati a ricorrere anche l'ordine degli ingegneri e degli architetti del Cantone Ticino (OTIA) e le associazioni padronali interessate. Ora, a prescindere dall'applicabilità della menzionata disposizione alle aggiudicazioni rette dal CIAP, la ricorrente non ne potrebbe comunque trarre beneficio, dal momento che non è un'associazione padronale.
4. Sulla scorta di quanto precede il gravame dev'essere dichiarato irricevibile. La tassa di giudizio deve essere posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 4, 6, 7, 15, 16 CIAP, 4 del decreto legislativo di adesione, § 33 delle direttive di esecuzione, 3, 18, 28, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico della ricorrente.
3. La presente decisione è definitiva.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario