Incarto n. 52.2000.00245
Lugano 15 giugno 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 settembre 2000 di
__________ patr. dall'avv. __________
contro
la risoluzione 5 settembre 2000 (n. 3682) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 31 agosto 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di dimora per le figlie __________ e __________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 2 ottobre 2000 del Dipartimento delle istituzioni,
- 10 ottobre 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________, cittadina brasiliana, è entrata in Svizzera il 20 aprile 1997. Il __________, essa si è sposata a __________ con il cittadino italiano __________, domiciliato nel nostro cantone dal 1970, ottenendo nel contempo un permesso di dimora, in seguito regolarmente rinnovato.
B. a) Con scritto 16 aprile 1999, la ricorrente ha chiesto all'Ufficio regionale degli stranieri di __________ che le sue figlie __________ e __________, nate da precedenti relazioni e residenti in __________, fossero autorizzate ad entrare nel nostro Paese, adducendo i seguenti motivi: "Attualmente le mie due figlie vivono a __________ (Brasile) con la nonna e la zia. Essendomi sposata lo scorso __________ con __________, ho discusso con lui della problematica delle mie figlie, il quale è disposto a riceverle nella nuova economia domestica, motivo per cui, attenta anche ai problemi di madre, aspetto di poter ricongiungere nella mia nuova famiglia anche le mie due figlie. Preciso che sono anche preoccupata per la sorte delle mie due bambine in quanto il modo e il tenore di vita a __________ non mi rende tranquilla. Il poterli ospitare qui a __________ sarebbe buona cosa, sia dal lato morale, dal lato educativo ma soprattutto dal lato sanitario". La richiesta è stata controfirmata dal marito dell'insorgente, il quale ha garantito le spese di vitto e di alloggio di __________ e __________.
La domanda è stata infine presentata tramite l'apposito formulario il 10 giugno 1999. Sullo stesso, la ricorrente ha precisato che le sue due figlie erano giunte in Ticino già il 1° aprile 1999. Nel contempo, essa ha allegato le dichiarazioni 2 marzo 1999 di __________, padre di __________, e di __________, padre di __________, i quali autorizzavano le loro rispettive figlie a viaggiare all'estero con la madre. Raccolto il preavviso favorevole del municipio di __________, il 9 agosto 1999 l'Ufficio regionale degli stranieri di __________ ha trasmesso gli incarti alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni per decisione.
b) Il 31 agosto 1999 l'autorità di prime cure ha respinto l'istanza, in quanto non era stata inoltrata tramite una rappresentanza elvetica all'estero giusta l'OEnS (RS 142.211). Ha quindi rimproverato __________ di aver fatto entrare in Svizzera le sue due figlie senza il necessario visto e di aver posto le autorità di fronte al fatto compiuto raggirando la citata ordinanza. Il dipartimento non è quindi entrato nel merito della domanda ed ha ordinato a __________ e __________ di lasciare il territorio cantonale entro il 30 settembre 1999. L'autorità ha negato l'effetto sospensivo in caso di ricorso.
C. a) Contro la predetta decisione __________ è insorta davanti al Consiglio di Stato, adducendo in sostanza che nel suo Paese d'origine non vi è più nessuno, eccetto sua madre oramai ottantenne, che possa occuparsi della cura e dell'educazione delle sue due figlie.
b) Con decreto 20 settembre 1999, il Presidente del Consiglio di Stato ha restituito l'effetto sospensivo al ricorso ed ha autorizzato __________ e __________ a risiedere nel nostro cantone durante la litispendenza.
c) Con giudizio 5 settembre 2000, il Governo ha respinto il gravame, confermando la decisione dipartimentale impugnata. Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso in ordine, in quanto la ricorrente non aveva inoltrato la necessaria domanda d'entrata in Svizzera tramite la rappresentanza diplomatica elvetica del luogo di residenza dei figli. "Di transenna", l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che il ricorso fosse comunque da respingere nel merito a seguito della durata pluriennale della separazione volontaria tra madre e prole nonché della mancanza di interessi famigliari preponderanti tali da modificare le relazioni esistenti.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che a __________ e a __________ venga rilasciato un permesso per soggiornare in Svizzera a titolo di ricongiungimento famigliare invocando l'art. 8 CEDU. Contesta in primo luogo di aver voluto aggirare l'OEnS e di aver messo davanti al fatto compiuto le autorità, in quanto nessuno, presso l'Ufficio regionale stranieri, l'aveva informata sulla procedura da seguire al fine di ottenere un permesso di dimora in favore delle sue due figlie. Nel merito, critica il Consiglio di Stato per aver respinto il ricorso per altri motivi da quelli addotti dal dipartimento, per di più senza esperire un'istruttoria volta ad accertare la situazione economica e i rapporti tra i diversi componenti della sua famiglia. Chiede pertanto al Tribunale di sopperire a tali mancanze, sentendo in particolare __________ e __________ e richiamando alcuni incarti presso diversi uffici dello Stato. Ritiene che il suo legame con le sue figlie sia intatto ed effettivamente vissuto, mentre contesta la tesi governativa secondo cui sarebbero i padri delle stesse a detenere la loro autorità parentale. Secondo l'insorgente, non vi sarebbe inoltre più nessuno che possa occuparsi delle bambine. Rileva che la prole è attualmente ben integrata scolasticamente. La ricorrente chiede che venga conferito l'effetto sospensivo al gravame.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F. Il 20 marzo 2001, la ricorrente ha trasmesso al Tribunale i certificati di frequenza scolastica di __________ e __________.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possano essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione svizzera e la Repubblica Federativa del Brasile che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini brasiliani, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso per ricongiungimento famigliare.
1.4. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con questi ultimi. In concreto, è incontestato che tali condizioni non sono soddisfatte. La ricorrente non è infatti al beneficio di un permesso di domicilio. Ne consegue che __________ non ha alcun diritto di farsi raggiungere in Svizzera dalle figlie in virtù dell'art. 17 cpv. 2 LDDS.
1.5. La ricorrente, a prima vista, può invece richiamarsi all'art. 8 CEDU. Affinché tale norma sia applicabile, occorre - in particolare - che il membro della famiglia con il quale lo straniero che domanda un permesso di dimora afferma d'intrattenere una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta, abbia il diritto di risiedere in Svizzera. In altre parole, è necessario che questa persona sia al beneficio di un permesso di domicilio oppure possieda la cittadinanza elvetica (DTF 118 Ib 157, consid. 1c). Lo straniero titolare di un permesso di dimora non può prevalersi dell'art. 8 CEDU. Una deroga è consentita quando, in determinate circostanze, lo straniero titolare di un permesso di dimora abbia il diritto di risiedere nel nostro Paese, ossia abbia la certezza di vedersi accordato un permesso di dimora (DTF 111 Ib 163 consid. 1a), ciò che è il caso della ricorrente. Difatti, __________ è sposata con un cittadino italiano domiciliato in Svizzera sin dal 1970, con il quale vive in comunione domestica. Conformemente all'art. 17 cpv. 2 LDDS, essa ha il diritto certo alla proroga del permesso di dimora e quindi di soggiornare in Svizzera. Nell'ambito dell'applicazione dell'art. 8 CEDU, se il legame di parentela è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata. In questo caso, è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. Ciò vale pure quando il ricorso è presentato da un membro della famiglia, in specie la madre, avente il diritto di risiedere in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c). La ricorrente sostiene esplicitamente, senza tuttavia apportare elementi a sostegno delle sue allegazioni, di avere mantenuto con le figlie un legame vivo e intenso per essersi recata di sovente in Brasile nonché per aver tenuto regolarmente dei contatti telefonici ed epistolari con le stesse. Per la soluzione della vertenza non è ad ogni buon conto necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità del legame famigliare che lega l'insorgente alla sua prole. In effetti, per la ragioni che seguono, nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. Il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). L'audizione della ricorrente non è necessaria, in quanto non appare idonea a procurare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi affidabili e di rilievo per il giudizio. Né la legislazione cantonale né quella federale, d'altronde, garantiscono alla parte il diritto di essere udita oralmente, essendo sufficiente che essa possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 125 I 209 consid. 9b e rinvii, 117 II 132 consid. 3b; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, N. 141 e 146). Del resto, con il gravame in rassegna, essa ha ben espresso i motivi per cui ha impugnato il provvedimento adottato dal Consiglio di Stato. Il suo diritto di essere sentita è stato quindi ampiamente salvaguardato. Neppure l'audizione delle figlie dell'insorgente si rivela imprescindibile. L'art. 12 della Convenzione sui diritti del fanciullo non conferisce alle stesse un diritto assoluto ad essere sentite personalmente, ovvero oralmente. A seconda del caso e delle circostanze, è sufficiente che esse possano esprimersi per iscritto o tramite un rappresentante (cfr. n. 2 di tale disposizione; DTF 124 II 368 consid. 3c). Orbene, __________ e __________ hanno avuto la possibilità di esprimersi per bocca della madre ed è indubbio che le richieste avanzate dalla ricorrente riflettano il desiderio delle fanciulle di potersi stabilire in Svizzera. Per quanto riguarda il richiamo degli atti relativi alla procedura in rassegna, va osservato che ciò avviene d'ufficio (art. 49 cpv. 1 PAmm). Come se non bastasse, il Tribunale ha finanche invitato l'insorgente a consultare gli atti in sede, facoltà di cui essa non si è avvalsa nonostante la sua esplicita richiesta espressa in tal senso nel suo allegato ricorsuale (pag. 2). Non è infine necessario richiamare l'incarto fiscale del marito di __________, volto a dimostrare che vi sono le garanzie sufficienti per mantenere __________ e __________ in Svizzera, in quanto non appare idoneo anch'esso a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di rilievo per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e famigliare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
2.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione famigliare tra genitori e figli minorenni. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo famigliare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire a risiedere in Svizzera (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 81 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c). Per giurisprudenza, il genitore che ha, per propria libera scelta, deciso di partire per l'estero non può quindi, di regola, dedurre dall'art. 8 CEDU alcun diritto a fare entrare in Svizzera la propria prole, se ha con quest'ultima delle relazioni meno strette rispetto a quelle intrattenute dall'altro genitore e se non sussistono ostacoli al mantenimento dei rapporti esistenti. Pertanto, il ricongiungimento di un figlio con il genitore che vive nel nostro Paese presuppone, da un lato, che sia con quest'ultimo che egli intrattiene le relazioni famigliari più intense, dall'altro, che sia accertata la necessità della sua venuta in Svizzera. A tale proposito va detto che, per valutare questi aspetti, non si deve tenere conto soltanto della situazione passata, ma anche di eventuali cambiamenti intervenuti e delle prospettive future. In ogni caso non può essere ritenuto come unicamente determinante il fatto che il figlio abbia sempre vissuto all'estero, dove ha allacciato i legami più stretti, altrimenti il ricongiungimento famigliare non diverrebbe in pratica mai possibile. E' necessario per contro accertare presso quale dei genitori il figlio abbia vissuto, e, in caso di divorzio, chi ne ha ricevuto l'affidamento; se nel frattempo gli interessi dei figli si sono modificati, l'adattamento alla nuova situazione famigliare dovrebbe, di principio, essere dapprima regolato dal diritto civile. Restano tuttavia riservati i casi in cui le nuove relazioni famigliari sono chiaramente definite - come ad esempio in presenza del decesso del genitore titolare della custodia sui figli o di un cambiamento sostanziale dei bisogni di mantenimento - e quelli in cui l'intensità della relazione si è trasferita da un genitore all'altro. Riassumendo, l'autorizzazione di soggiorno alla prole di un genitore residente in Svizzera va rifiutata se la separazione della famiglia è il risultato della libera volontà di quest'ultimo, se non sussistono interessi famigliari preponderanti tali da modificare i rapporti esistenti o non è stato accertato che un simile cambiamento sia imperativo, e, da ultimo, se non vi sono da parte delle autorità ostacoli al mantenimento delle relazioni intrattenute sino a quel momento (DTF 122 II 385 consid. 4b, 119 Ib 81 consid. 4b). I principi testé esposti valgono per analogia anche nei casi in cui uno dei genitori vive in Svizzera e il figlio è restato nel paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un famigliare che non sia né il padre né la madre (DTF 125 II 588, consid. 2c).
3. La ricorrente si è separata volontariamente dalle figlie nella primavera del 1997, lasciandole in cura presso sua madre e sua sorella. A quel momento, __________ e __________ avevano rispettivamente __________ e __________ anni. __________ non è stata costretta ad allontanarsi dalle proprie figlie. Essa ha scelto la via della separazione per rifarsi una nuova vita nel nostro Paese, dove si è sposata con un cittadino italiano. A partire dalle nozze celebrate nel settembre 1997, l'insorgente ha ottenuto un permesso di dimora. A quel momento, essa aveva già la possibilità di richiedere immediatamente il ricongiungimento famigliare con le sue figlie; tuttavia non ne ha fatto richiesta. E' solo nella primavera del 1999 che __________ ha voluto presso di lei __________ e __________, invocando motivi di ordine morale, educativo e sanitario (v. scritto 16 aprile 1999 all'Ufficio regionale stranieri di __________). Durante questi anni, __________ sostiene di aver comunque mantenuto i contatti con la prole tramite lettere, telefonate nonché rendendo loro visita. Sennonché a prescindere dal fatto che essa non versa agli atti nessuna documentazione al fine di rendere quantomeno verosimile i suoi argomenti, va rilevato che è comunque del tutto naturale che madre e figli mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione. Ciò è tuttavia insufficiente per far apparire questa relazione famigliare prevalente su quelle esistenti nel proprio Paese d'origine, segnatamente con la sorella e la madre della ricorrente le quali è certo che si occupavano della cura e dell'educazione di __________ e __________. Dagli atti di causa risulta pure che nel suo curriculum vitae del 10 ottobre 1997 prodotto nell'ambito del rilascio del suo permesso di dimora per vivere insieme al marito in Svizzera, la ricorrente ha sottaciuto l'esistenza di __________ e __________. Questo modo di agire suscita invero ulteriori dubbi circa l'intensità del legame tra le interessate (cfr. art. 8 cpv. 4 ODDS; DTF 115 Ib 98 consid. 3b). Non risulta nemmeno che, rispetto a quando la sorella e la madre dell'insorgente si sono assunte la cura delle sue figlie, la situazione famigliare di queste ultime abbia subìto delle modifiche tali da impedir loro di continuare a vivere al proprio paese d'origine. __________ sostiene invero che attualmente __________ e __________ non avrebbero più la possibilità di risiedere in Brasile, in quanto sua madre non sarebbe più in grado di accudirle e sua sorella sarebbe gravemente malata. Sennonché, a prescindere che questi argomenti sono privi di alcun supporto probatorio, non è dato di vedere come gli asseriti problemi invocati dalla ricorrente siano tali da impedire alle sue figlie di vivere presso altri parenti in Brasile, dove hanno trascorso la loro infanzia e in cui si trovano da sempre i loro principali legami sociali ed affettivi, e costringerle a stabilirsi in Svizzera dalla madre, unico legame che hanno nel nostro paese. Tanto più che dagli atti si evince come fossero i rispettivi padri della bambine a detenere l'autorità parentale delle stesse fino all'entrata in Svizzera di queste ultime nell'aprile 1999 (v. le due autorizzazioni 2 marzo 1999 di espatrio per __________ e __________ rilasciate rispettivamente da __________, da cui la ricorrente aveva divorziato il 12 agosto 1992, e __________). Che __________ e __________ risiedano attualmente e da due anni presso la madre e siano state iscritte a scuola non permette di mutare il giudizio. La loro presenza sul territorio elvetico è tollerata fintanto che la loro domanda di soggiorno non sia stata decisa definitivamente. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso trae indiscutibilmente origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro Paese, esso deve essere considerato giustificato. Questa soluzione si impone a maggior ragione se si tien conto che sussistono più che fondati motivi per ritenere che la venuta in Svizzera della prole non poggi in misura preponderante sull'intenzione di riunire la famiglia ma risponda semplicemente al soddisfacimento di obiettivi di natura squisitamente economica, come migliori condizioni di vita, d'insegnamento o un futuro professionale più favorevole. Visto quanto precede, ritenuto pure che la ricorrente non pretende nemmeno che esistano ostacoli di rilievo recandosi in Brasile per render visita alle sue figlie, si deve concludere che le autorità inferiori, rifiutando di accordare un permesso di dimora a __________ e __________ per stabilirsi in Svizzera, non hanno violato l'art. 8 CEDU.
4. Sulla scorta di quanto esposto può dunque restare indecisa la questione relativa all'iter procedurale seguito dall'insorgente per farsi raggiungere dalle figlie, in quanto la risoluzione del Consiglio di Stato dev'essere comunque confermata.
5. Il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, va dunque respinto. Visto l'esito del gravame, la relativa domanda di concessione dell'effetto sospensivo diviene priva d'oggetto. Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 CEDU; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 47, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
§. Di conseguenza __________ e __________, cittadine brasiliane, sono tenute a lasciare il territorio cantonale entro il
31 agosto 2001 notificandone la partenza al competente ufficio regionale degli stranieri.
2. Tassa e spese di giustizia per complessivi fr. 800.– sono a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario