Incarto n. 52.2000.00229
Lugano 30 ottobre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 settembre 2000 di
__________ __________ patr. da: avv. __________
Contro
la decisione 5 settembre 2000 (n. 3657) della Presidente del Consiglio di Stato, che nega l'effetto sospensivo al ricorso inoltrato dagli insorgenti avverso l'ordine di cessare immediatamente l'esercizio della prostituzione nello stabile d'appartamenti che sorge sulla part. n. __________ RF di __________;
viste le risposte:
- 13 ottobre 2000 della Presidente del Consiglio di Stato;
- 16 ottobre 2000 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 28 novembre 1988, il municipio di __________ ha autorizzato la costruzione di uno stabile ad uso abitativo e commerciale a __________ (part. no. __________ RF). A pianterreno era previsto un bar ed un ufficio, al primo piano altri uffici, mentre i piani superiori (III°-V°), suddivisi in appartamenti mono- e bilocali, erano destinati all'abitazione. Il 13 giugno 1990 l'autorità comunale ha autorizzato la trasformazione degli uffici del primo piano in appartamenti.
Nel corso degli anni, gli appartamenti dell'immobile, denominato residenza __________, sono stati occupati da giovani donne, provenienti soprattutto da paesi sudamericani o dell'est europeo, che, entrate in Svizzera come turiste, vi soggiornano per qualche mese, all'unico scopo - notorio non solo a __________ - di prostituirsi ai clienti acquisiti nel sottostante bar __________. Da tempo, questa attività suscita vivaci proteste fra gli abitanti del quartiere, molestati dalle immissioni che ne derivano e preoccupati per il progressivo degrado ambientale.
Nella primavera del 1999, l'autorità ha effettuato una vasta operazione di polizia, che si è risolta con l'espulsione delle prostitute insediatesi abusivamente nell'edificio. In breve tempo le prostitute espulse sono tuttavia state sostituite da altre operatrici del sesso e l'attività dello stabilimento è ripresa come prima.
B. In seguito ad un grave fatto di sangue, verificatosi nella vicina residenza __________, pure adibita a bordello, il 20 aprile 2000 il municipio ha vietato agli estranei, in particolare ai clienti delle prostitute, di accedere agli appartamenti della residenza __________. Benché annullato da questo Tribunale con sentenza 18 agosto 2000 per insussistenza dei presupposti che avrebbero dovuto giustificarlo, il provvedimento ha indotto le prostitute ad abbandonare l'immobile, che da allora è rimasto disabitato.
C. Con decisione 8 giugno 2000 il municipio di __________ ha ordinato alla __________ e per essa al suo amministratore unico, __________, di cessare immediatamente l'utilizzazione dell'immobile allo scopo di esercitarvi la prostituzione e di ripristinare l'uso abitativo autorizzato a suo tempo. A sostegno del provvedimento, l'autorità comunale ha rilevato che la prostituzione era un'attività lavorativa inconciliabile con la destinazione autorizzata dal permesso di costruzione rilasciato a suo tempo.
Contro l'ordine in questione, la __________ ed il suo amministratore sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento. Dopo aver negato che gli appartamenti fossero utilizzati per questo genere di attività, gli insorgenti hanno sostenuto che tale destinazione non fosse comunque inconciliabile con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione. In via provvisionale hanno chiesto che all'impugnativa fosse concesso l'effetto sospensivo.
D. Con decisione 5 settembre 2000, la Presidente del Consiglio di Stato ha confermato l'immediata esecutività dell'ordine censurato, conferendo l'effetto sospensivo al ricorso soltanto nella misura in cui era rivolto contro l'ingiunzione di ripristinare la destinazione abitativa.
Dato per acquisito che l'edificio era stato trasformato abusivamente in un postribolo, la Presidente del Governo ha in sostanza ritenuto che l'interesse pubblico alla cessazione di quest'attività prevalesse su quello dei ricorrenti e giustificasse l'adozione di un divieto d'utilizzazione immediatamente esecutivo.
E. Contro la predetta decisione i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che l'effetto sospensivo sia concesso anche nella misura in cui il ricorso pendente davanti al Consiglio di Stato è rivolto contro il divieto d'utilizzazione.
I ricorrenti rilevano anzitutto come lo stabile sia rimasto vuoto sin dallo scorso aprile. Il divieto d'uso andrebbe pertanto annullato già per questo motivo. L'uso dell'edificio allo scopo di esercitarvi la prostituzione, proseguono i ricorrenti, non si porrebbe comunque in contrasto né con la funzione assegnata alla zona in cui sorge, né con la licenza edilizia. La destinazione dell'immobile, osservano ancora, non sarebbe peraltro mai stata modificata. La prostituzione configurerebbe, in effetti, un'attività comparabile a quella di un libero professionista e pertanto conforme alla destinazione residenziale autorizzata con la licenza iniziale. Il comunque contestato cambiamento di destinazione sarebbe stato del resto attuato una decina d'anni orsono, per cui l'autorità, vietando quest'attività dopo averla lungamente tollerata, agirebbe in urto al principio della buona fede. L'illegittimità del provvedimento, concludono i ricorrenti, sarebbe ancor più evidente ove si consideri che l'attività in questione non è fonte di immissioni moleste.
F. All'accoglimento del ricorso si oppongono la Presidente del Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, ed il municipio di __________, che contesta invece succintamente le tesi dei ricorrenti.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 e 45 LE, in relazione agli art. 21 cpv. 4 e 47 PAmm.
La legittimazione attiva della __________, proprietaria dello stabile e quindi direttamente e personalmente toccata dalla decisione impugnata, è certa. __________, amministratore unico della SA, non è invece abilitato a ricorrere, poiché il suo interesse è soltanto indiretto e mediato.
Nei limiti suindicati, il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza assumere altre prove all'infuori della sentenza 18 agosto 2000 di questo tribunale, citata dagli stessi ricorrenti (art. 18 PAmm).
2.Oggetto del ricorso davanti a questo tribunale è soltanto la decisione con cui la Presidente del Governo ha negato la concessione dell'effetto sospensivo all'impugnativa inoltrata dalla __________ e dal suo amministratore contro l'ordine, impartito loro dal municipio di __________, di cessare immediatamente di utilizzare lo stabile per l’esercizio della prostituzione. Controverso, in questa sede, non è l'ordine in quanto tale, ma unicamente il rifiuto di sospendere l’esecutività del provvedimento nell'attesa che il Consiglio di Stato si pronunci sulla sua legittimità.
2.1. L’ordine di cessare un’utilizzazione non autorizzata di un’opera edilizia costituisce in sostanza un divieto volto ad inibire cambiamenti di destinazione messi in atto senza la necessaria licenza edilizia fintanto che non sia rilasciato un permesso a posteriori. Esso si configura come un provvedimento cautelare, analogo all’ordine di sospensione di lavori abusivi (art. 42 LE). Di regola, l'ordine è quindi accompagnato dalla sollecitazione ad inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria (Scolari, Commentario, II. ed., ad. art. 42 LE, n. 1262; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zurigo, n. 639).
Analogamente all’ordine di sospensione dei lavori, anche il divieto d’utilizzazione può essere impugnato davanti al Consiglio di Stato. Avendo per oggetto una misura cautelare, il ricorso non esplica tuttavia effetto sospensivo (art. 21 cpv. 4 PAmm; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa, ad art. 21 PAmm, no. 3).
2.2. Giusta l'art. 47 cpv. 2 PAmm, il ricorrente può chiedere al presidente dell'autorità di ricorso di concedere l'effetto sospensivo alle decisioni dichiarate immediatamente esecutive dalla legge o dall'autorità. In casi particolari, anche l'immediata esecutività delle misure cautelari impugnate davanti al Consiglio di Stato od al Tribunale cantonale amministrativo può essere provvisoriamente sospesa mediante disposizione del presidente dell'autorità di ricorso nell'attesa che il gravame sia evaso.
La concessione dell'effetto sospensivo al ricorso proposto contro una decisione dichiarata immediatamente esecutiva dalla legge o dall'autorità che l’ha emanata dipende dal confronto degli interessi contrapposti. L'interesse di chi è gravato dal provvedimento ad evitare che la sua immediata esecutività gli arrechi pregiudizi irreparabili o determini situazioni difficilmente reversibili va posto a confronto con l'interesse di chi invece trae vantaggio dagli effetti prodotti prima della sua crescita in giudicato (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 21 e 47 PAmm). L'effetto sospensivo è concesso se l'interesse di chi è gravato dal provvedimento prevale su quello di chi beneficia della sua immediata esecutività.
Nella ponderazione degli interessi contrapposti il presidente del Consiglio di Stato, chiamato a concedere l’effetto sospensivo al ricorso contro una decisione dichiarata immediatamente esecutiva, fruisce di un certo margine d’apprezzamento. Il Tribunale cantonale amministrativo, dovendo pronunciarsi sulla legittimità della decisione del presidente del Consiglio di Stato di concedere o negare l’effetto sospensivo ad un ricorso, deve limitarsi al controllo di legalità. Esso deve quindi limitarsi a verificare che la decisione non violi il diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere.
3.Nell’evenienza concreta, la Presidente del Consiglio di Stato ha in sostanza ritenuto che l'interesse pubblico, contrario all'attività del postribolo insediato abusivamente nell'immobile, prevalesse sull'interesse dei ricorrenti e giustificasse l’immediata esecutività della risoluzione con cui l'autorità comunale ha imposto loro di cessare immediatamente questo genere di attività.
3.1. A mente dei ricorrenti, l’ordine censurato andrebbe annullato già perché al momento in cui è stato impartito l'edificio era rimasto disabitato in conseguenza del divieto d’accesso imposto dal municipio agli estranei. Il fatto che lo stabile fosse vuoto non è di per sé atto ad infirmare la validità del provvedimento. Tutt’al più lo rende privo d'oggetto. L’eccezione, sulla quale il Consiglio di Stato deve ancora pronunciarsi, va comunque lasciata aperta. In questa sede è sufficiente rilevare che, non potendosi a priori escludere che lo stabile venga nuovamente utilizzato per questo genere di attività, non viola di certo il diritto la decisione con cui la Presidente del Governo si è rifiutata di sospendere l'esecutività di una misura cautelare che potrebbe ancora essere esaminata nel merito.
3.2. Anche in questa sede i ricorrenti contestano che l'immobile, prima dell'evacuazione provocata dal divieto d'accesso, di cui si è detto sopra, fosse utilizzato come bordello. A prescindere dal fatto che se si dovesse dar credito a questa contestazione, non sarebbe dato di vedere quale interesse degno di protezione possano avere i ricorrenti ad opporsi ad un ordine insuscettibile di pregiudicarli nell’esercizio dei loro diritti, basta considerare che la Presidente del Governo, chiamata unicamente a statuire sulla domanda di concessione dell’effetto sospensivo al ricorso inoltrato al Consiglio di Stato contro quel provvedimento, poteva senz’altro fondarsi sulla recente sentenza di questo tribunale per ritenere verosimile la tesi dell’autorità comunale. La natura sommaria del giudizio che era chiamata a rendere la dispensava da qualsiasi istruzione probatoria.
3.3. Ai fini del giudizio, va poi tenuto presente che, fatta astrazione del bar a pianterreno, l'unica destinazione autorizzata dell'edificio è di natura abitativa.
Orbene, contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, non si può negare che l'uso non occasionale ed accessorio di un edificio a destinazione residenziale allo scopo di esercitarvi la prostituzione sia atto ad integrare gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Se lo scopo del soggiorno è secondario rispetto a tale attività, il fatto che l'edificio venga nello stesso tempo utilizzato dalle prostitute anche per abitarvi non permette di giungere a diversa conclusione. La prostituzione, laddove è praticata a titolo professionale, costituisce in effetti un'attività lavorativa, che in quanto esercitata anche e soprattutto di notte ingenera ripercussioni ambientali sostanzialmente diverse da quelle derivanti dalla funzione residenziale.
3.4. Ferme queste premesse, la decisione della Presidente del Governo di mantenere l’immediata esecutività dell’ordine impartito dal municipio di __________ alla __________ e per essa al suo amministratore unico non presta il fianco a critiche di sorta.
Attribuendo maggior peso all'interesse pubblico ad un'immediata esecutività dell’ordine di cessare un’attività commerciale abusiva rispetto all'interesse dei ricorrenti ad evitare gli inconvenienti che potrebbero derivare loro dalla messa in atto del provvedimento prima della sua crescita in giudicato, la Presidente del Consiglio di Stato non è incorsa in alcuna violazione del diritto. La decisione qui impugnata, fondata su una ragionevole ponderazione degli interessi contrapposti, appare perfettamente sostenibile. Scaturendo da un esercizio del tutto corretto del potere discrezionale conferito al presidente dell’autorità di ricorso nell’ambito dell'adozione di misure cautelari, la decisione della Presidente del Consiglio di Stato di mantenere l’immediata esecutività dell’ordine impartito dal municipio di __________ ai ricorrenti merita piena conferma.
Il ricorso va pertanto respinto.
4. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti in solido secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 45 LE; 3, 18, 21, 47, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 900.-- è a carico dei ricorrenti in solido.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario