Incarto n. 52.2000.00210
Lugano 21 novembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, vicepresidente, Stefano Bernasconi, Alessandro Soldini, quest'ultimo in sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, impedito;
segretario:
Michele Patuzzo, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 12 settembre 2000 della
__________ rappr. da: ing. __________
contro
la decisione 23/30 agosto 2000, inc. 002/2000, della Commissione di Vigilanza LEPIC che la condanna al pagamento di una multa di fr. 5'000.- più tasse e spese per infrazione all'art. 4 LEPIC;
vista la risposta 19 settembre 2000 della Commissione di vigilanza LEPIC;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con contratto di appalto 12 febbraio 2000 la __________ (variamente indicata in atti anche come __________, __________, __________, con sede in __________ e/o __________), si è vista deliberare le opere da capomastro per la realizzazione di una casa unifamiliare in territorio di __________ per un importo di fr. 145'449.80. I lavori sono quindi iniziati ed il 2 maggio 2000 erano ormai in fase avanzata, essendo giunti con le opere di capomastro al terzo e ultimo piano.
B. Il 4 maggio 2000 la Commissione di vigilanza LEPIC ha intimato alla qui ricorrente un ordine di sospensione dei lavori di esecuzione delle opere da impresario costruttore siccome la ditta non figurava iscritta all'albo cantonale delle imprese di costruzione ai sensi degli art. 4 LEPIC e 6 RLEPIC, unitamente a un rapporto di contravvenzione per questi medesimi fatti con l'assegnazione di un termine di 15 giorni per presentare eventuali osservazioni.
C. Con contratto di appalto 5 maggio 2000 la committenza ha quindi deliberato alla __________ di __________ "la rimanenza dei lavori al cantiere… di __________, alle stesse condizioni del contratto stipulato con la ditta __________ ", precisando che "il totale dei lavori ancora da eseguire ammonta a ca. fr. 29'000.-".
D. Il 9 maggio 2000 la Commissione di vigilanza LEPIC ha intimato alla ricorrente e alla __________, un nuovo ordine di sospensione dei lavori siccome tali ditte non figuravano iscritte all'albo cantonale delle imprese di costruzione ai sensi degli art. 4 LEPIC e 6 RLEPIC. La __________ ha poi precisato che fatturava la propria manodopera alla __________ a regia, e quest'ultima ha chiesto la motivazione del blocco lavori. Dopo un incontro del 17 maggio e l'iscrizione della __________ all'albo delle imprese in data 18 maggio 2000, il 19 maggio la Commissione di vigilanza LEPIC, preso atto che le rimanenti opere da impresario costruttore erano state deliberate alla __________, ha revocato l'ordine di sospensione lavori nei confronti di quest'ultima.
E. Per questi fatti il 23 agosto 2000 la Commissione di vigilanza LEPIC, preso atto che il contravventore non aveva presentato osservazioni nel termine di 15 giorni a lui assegnato, ha condannato la ricorrente al pagamento di una multa di fr. 5'000.più tasse e spese per infrazione all'art. 4 LEPIC.
F. Con ricorso 12 settembre 2000 la __________, ha impugnato davanti a questo Tribunale cantonale amministrativo la decisione di multa postulandone l'annullamento, argomentando che:
- essendo un'impresa generale (e proprio in tale veste deliberataria del lavoro da capomastro) la ricorrente non sarebbe tenuta ad iscriversi all'albo per operare in Svizzera;
- l'ordine provvisionale di sospensione lavori senza preavvisi né un termine per formulare osservazioni, come pure la sua attuazione immediata a mezzo polizia, non rispetterebbero la prassi; l'intervento della commissione di vigilanza LEPIC denoterebbe pertanto "accanimento e evidente disparità di trattamento";
- la Commissione di vigilanza LEPIC non avrebbe base legale e la LEPIC stessa sarebbe destinata a divenire obsoleta con l'entrata in vigore degli accordi bilaterali;
- la decisione impugnata sarebbe arbitraria siccome urterebbe il sentimento di giustizia ed equità;
- la decisione impugnata sarebbe sproporzionata siccome non adeguata allo scopo pubblico perseguito, non esistendo un rapporto ragionevole tra l'esito e la restrizione e non essendo la multa idonea a raggiungere lo scopo pubblico desiderato dal momento che violerebbe la libertà del commercio e dell'industria.
Le ulteriori censure sollevate dalla ricorrente non la riguardano né si riferiscono a fatti oggetto di multa e quindi sono irrilevanti.
G. Con le osservazioni 19 settembre la Commissione di vigilanza LEPIC postula la reiezione del ricorso, rilevando che la commissione dell'infrazione sino all'ordine di sospensione lavori è documentata e non contestata; precisa inoltre di applicare la legge senza disparità di trattamento e sottolinea il fatto che per la commisurazione della multa l'infrazione è stata considerata grave sia soggettivamente siccome l'ing. __________ (gerente della ricorrente) conosceva esattamente i dettami della LEPIC, sia oggettivamente vista l'importanza dei lavori appaltati alla ricorrente.
Considerato, in diritto
1. La competenza di questo Tribunale cantonale amministrativo è data ai sensi dell'art. 17 LEPIC. La legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e personalmente gravata dal provvedimento impugnato, è certa (43 PAmm). La decisione impugnata datata 23 agosto 2000 risulta essere stata ricevuta il 30 agosto (v. fotocopia della busta di intimazione in atti). Il ricorso 12 settembre, che adempie alle esigenze di termini e forma dell'art. 46 PAmm, è quindi tempestivo e ricevibile in ordine.
2. Considerata la natura delle contestazioni da risolvere l'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 PAmm). Le prove chieste dall'insorgente (testi ing. __________ e avv. __________) non appaiono invero atte a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
3. 3.1. Sono considerate imprese di costruzione le persone giuridiche, le società di persone e le ditte individuali che, con attrezzature ed organico proprio, eseguono lavori di sopra- e sottostruttura. Non sono ritenute tali le professioni artigianali e di rami affini. (art. 1 cpv. 2 LEPIC).
L'esercizio della professione di impresario costruttore nel Cantone è soggetto ad autorizzazione (art. 2 LEPIC). È istituito un albo delle imprese a garanzia del corretto esercizio della loro attività, nel quale si ha il diritto ad essere iscritti a determinate condizioni stabilite dalla legge (v. art. 3 e rel. LEPIC). Sono abilitate ad eseguire lavori di sopra e sottostruttura le imprese iscritte all'albo (art. 4 cpv. 1 LEPIC).
Non soggiace tuttavia all'applicazione della LEPIC, l'esecuzione, a titolo professionale, di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici, che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti. Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui preventivabili costi non superano l'importo di fr. 30'000.- (art. 4 cpv. 2 e 3 LEPIC).
3.2. L'autorizzazione all'esercizio della professione di impresario costruttore è un permesso di polizia. Essa è infatti volta a salvaguardare tipici beni di polizia, quali la sicurezza e la buona fede nei rapporti commerciali, dai rischi derivanti dall'attività di imprenditori che non offrono sufficienti garanzie di preparazione e di capacità in ordine ad un'esecuzione a regola d'arte di lavori di sopra- e sottostruttura. Attraverso gli obblighi sanciti dall'art. 6 lett. d - f LEPIC, l'autorizzazione persegue inoltre finalità d'ordine sociale.
3.3. L'esercizio di attività lavorative è considerato professionale ai sensi della legge che lo assoggetta ad un permesso di polizia quando è volto al conseguimento di un reddito (Marti, Wirtschaftsfreiheit, pag. 40, N. 64; Häfelin/Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 4. ed., N. 1383): finalità, questa, che - di regola - si traduce nell'erogazione di prestazioni di lavoro, nell'esecuzione di opere o nello svolgimento di mandati a favore di terzi contro pagamento di una mercede.
4. Il contratto di appalto 10 febbraio 2000 (doc. B) prova che alla ricorrente in qualità di impresa di costruzione sono state appaltate opere da capomastro da eseguire in territorio del comune di __________ per oltre 145'449.80 fr.. È quindi evidente che la LEPIC trova piena applicazione sia per la natura dell'appaltante nonché qui ricorrente (impresa di costruzione) che per la natura delle opere (da capomastro) che per il valore preventivato delle stesse (superiore a 30'000.- fr.) che per il luogo di esecuzione (in territorio del Canton Ticino), ed è quindi pure evidente che la __________ date queste premesse era tenuta ad iscriversi all'albo delle imprese ai sensi dell'art. 4 LEPIC.
E' inoltre ammesso dalla ricorrente medesima che al momento del blocco aveva già eseguito gran parte dei lavori (come risulta dalle fotografie in atti). Il successivo contratto d'appalto 5 maggio 2000 (doc. D), che indica in 29'000.- fr. l'ammontare delle residue opere da realizzare per completare l'appalto sino ad allora affidato alla qui ricorrente, permette di valutare per sottrazione l'ammontare delle opere eseguite dalla __________ in oltre fr. 116'000.-. È quindi accertato che l'insorgente, non essendo iscritta all'albo delle imprese, ha concretamente operato in aperta ed evidente violazione dell'art. 4 LEPIC.
5. La censura della ricorrente secondo la quale avrebbe operato come impresa generale non trova riscontri in atti ed è in chiaro contrasto con le risultanze documentali; a prescindere dalla sua totale infondatezza l'argomento sarebbe comunque irrilevante nella misura in cui è incontestato che concretamente le opere da capomastro siano state personalmente e direttamente eseguite dall'insorgente, che è quindi comunque da considerare a tutti gli effetti impresa di costruzione ai sensi dell'art. 1 cpv. 2 LEPIC.
6. Tutto ciò che è avvenuto a partire dal 5 maggio 2000 (supra consid. D) è del tutto irrilevante ai fini del presente giudizio siccome non concerne in nessun modo la società ricorrente né fornisce nuovi elementi sui fatti e sulla situazione antecedente.
7. L'insorgente invoca una non meglio precisata disparità di trattamento senza fornire nessun argomento od elemento a sostegno della propria tesi, che si rivela infondata: dagli atti risulta che la decisione impugnata costituisce un normale caso di applicazione della LEPIC da parte dell'organismo a ciò preposto. Di transenna si osserva che i sospetti di accanimento avanzati dall'ing. __________ appaiono del tutto ingiustificati per quanto attiene la ricorrente, e si può solo ipotizzare che costituiscano uno sfogo soggettivo (privo di una qualsivoglia valenza giuridica) legato al fatto che __________ (con firma individuale) è simultaneamente socio e gerente dell'insorgente, presidente della __________, socio e gerente della __________, presidente della __________ in liquidazione ed amministratore unico della __________ in fallimento, tutte società con il suo stesso recapito.
8. A torto l'insorgente lamenta l'assenza di base legale per la Commissione di vigilanza LEPIC, organismo espressamente previsto dall'art. 8 LEPIC. Le ipotetiche sorti sul piano pratico di questa legge dopo l'entrata in vigore degli accordi bilaterali tra Svizzera ed Unione Europea sono vaticini privi di significato sul piano giuridico ed improponibili in questa sede.
9. La ricorrente si lamenta dell'immediata esecuzione dell'ordine provvisionale di sospensione lavori 4 maggio 2000 in modo che ritiene non conforme ad una non meglio definita prassi. L'eccezione esula dai limiti del presente giudizio che ha per oggetto unicamente la multa inflitta alla ricorrente.
10. Anche la censura (del tutto generica) secondo cui la decisione impugnata sarebbe arbitraria in quanto urta il sentimento di giustizia ed equità si rivela infondata. Il divieto sancito dall'art. 9 Cost. fed. tutela dall'arbitrio nelle decisioni o nelle leggi. L'insorgente lamenta nel suo gravame un arbitrio nella decisione. Per essere arbitraria una decisione deve porsi in manifesto contrasto con la legge su cui si fonda o con il suo senso, violare un principio giuridico fondamentale o violare gravemente il sentimento di giustizia ed equità, e deve rivelarsi non solo insostenibile ma anche arbitraria nel suo risultato (cfr. Auer/ Malinverni/ Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Stämpfli, 2000, vol. II, ni. 1086 a 1104). La decisione impugnata è invece perfettamente conforme alla lettera ed allo scopo della LEPIC, per cui non può essere considerata arbitraria. Del resto l'inflizione di una multa a chi opera in aperta violazione della legge senza chiedere la necessaria autorizzazione di polizia non costituisce in nessun caso un risultato arbitrario. L'argomento si rivela del tutto infondato.
11. 11.1. La ricorrente invoca infine una violazione della libertà economica garantita dall'art. 27 Cost. fed. asserendo che non vi è proporzionalità tra la misura restrittiva di libertà adottata che si concretizza nella multa e lo scopo pubblico perseguito.
Il campo di applicazione dell'art. 27 Cost. fed. copre qualsiasi attività economica privata tendente a produrre un reddito, ossia esercitata a scopo lucrativo (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. II n. 584); appare quindi evidente che l'insorgente se ne possa prevalere (supra 3.3).
L'art. 36 Cost. fed. stabilisce che le restrizioni ai diritti fondamentali per essere ammissibili devono avere una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico, essere proporzionate allo scopo e rispettare l'essenza del diritto fondamentale in questione.
Nel caso specifico la base legale è data dalla LEPIC.
È riconosciuto da dottrina e giurisprudenza che l'ordine pubblico e le misure di polizia, che mirano alla salvaguardia della sicurezza, della tranquillità, della salute e della moralità pubbliche nonché della buona fede nei rapporti commerciali, siano una tipica giustificazione per la restrizione dei diritti fondamentali (Auer/ Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. II n. 209, ni. 686 segg. e rimandi); e si è già detto (consid. 3.2) che l'obbligo di autorizzazione all'esercizio della professione di impresario costruttore è un permesso di polizia volto a salvaguardare la sicurezza e la buona fede nei rapporti commerciali, per cui la misura risulta chiaramente giustificata da un interesse pubblico (v. Rapporto 4361R del 12 settembre 1997 della Commissione della legislazione del Gran Consiglio concernente la modifica della LEPIC n. 2.2 i. i. e 2.5.1). L'esigenza di un'autorizzazione di polizia per ragioni di interesse pubblico e meglio per prevenire rischi per la collettività derivanti da ignoranza ed inesperienza è già stata ammessa dal Tribunale federale per un massaggiatore o un'estetista (DTF 103 Ia 259, 43 I 33), e non vi è chi non veda come a maggior ragione l'esigenza dell'autorizzazione all'origine dell'impugnativa per la realizzazione di opere di sopra- e sottostruttura debba essere tutelata.
Nemmeno l'essenza della libertà economica è messa in discussione da una misura così marginale come quella in rassegna.
Per verificare se la restrizione della libertà in esame sia legittima resta da esaminare solo se la misura restrittiva della libertà sia da considerare o meno proporzionata ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 Cost. fed., ossia se sia atta a realizzare l'obiettivo pubblico a cui tende, se sia necessaria o se esistano misure meno incisive per raggiungere il medesimo scopo e se sia proporzionata in senso stretto, vale a dire valutando l'importanza reciproca dei contrapposti interessi (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. II ni. 220 segg.).
11.2. Secondo consolidata giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 124 I 310 consid. 3a e rimandi, 110 Ia 99 consid. 5a e rimandi, 103 Ia 259 consid. 2a e rimandi) la libertà di commercio e d'industria garantita dall'art. 31 vCost. (attualmente art. 27 Cost.) protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo professionale e volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito, e questo su tutto il territorio Svizzero (DTF 103 Ia 259 consid. 2a). Fruisce della tutela dell'art. 27 Cost. chiunque eserciti una professione liberale o sia attivo nell'ambito dell'economia privata. La citata norma costituzionale non impedisce tuttavia ai Cantoni di apportare delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un'attività economica al fine di tutelare l'ordine pubblico, la salute, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali come pure di prevedere delle limitazioni fondate su motivi di politica sociale. Come si è detto sopra, tali misure devono poggiare su di una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico preponderante e limitarsi, conformemente al principio di proporzionalità, a quanto necessario per realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti. Non sono invece consentite limitazioni basate su ragioni di politica economica, ossia misure che intervengono nel gioco della libera concorrenza per favorire certi rami di attività lucrativa e per dirigere l'attività economica secondo un piano prestabilito.
11.3. Quo alla questione della proporzionalità, l'insorgente non dà nessuna indicazione in merito ad altre possibili misure meno incisive della multa per tutelare lo scopo di pubblica utilità al quale mira l'autorizzazione di polizia. Va anzitutto rilevato che tra le sanzioni per violazioni delle norme della LEPIC l'art. 16 LEPIC prevede non solo la multa ma anche una sanzione inferiore (l'ammonimento) ed una più grave (la radiazione dall'albo). Questo tribunale non riesce ad immaginare una misura sanzionatoria meno incisiva della multa che possa costituire per le imprese che operano in violazione della LEPIC o che non sono iscritte all'albo un concreto deterrente dall'agire nell'illegalità. Del resto il principio dell'obbligo di iscrizione quale autorizzazione di polizia appare del tutto idoneo e proporzionato a salvaguardare il pubblico riguardo ai rischi insiti nelle opere eseguite da imprese di costruzione incapaci o negligenti. Ne discende che la misura in questione è da ritenere rispettosa del principio della proporzionalità, e pertanto conforme alla costituzione, analogamente a quanto ritenuto a suo tempo dalla Commissione del Gran Consiglio (Rapporto citato, n. 2.5 e rimandi).
12. Da ultimo rimane da verificare l'adeguatezza della commisurazione della multa. La Commissione di vigilanza LEPIC ha precisato di ritenere l'infrazione oggettivamente grave per l'entità dei lavori eseguiti in violazione della legge, che ammontano ad oltre 116'000.- fr. (supra consid. 4), ossia a quasi quattro volte tanto il valore soglia di applicabilità della legge di cui all'art. 4 cpv. 3 LEPIC. Parimenti la Commissione ha ritenuto l'infrazione soggettivamente grave visto che l'ing. __________ ha scientemente violato la LEPIC, i cui contenuti gli erano perfettamente noti in quanto già responsabile di diverse ditte (supra consid. 7) alcune delle quali erano iscritte all'albo delle imprese LEPIC (osservazioni della Commissione di vigilanza 19 settembre 2000 pag. 2). E difatti l'insorgente nemmeno sostiene di aver violato la legge per ignoranza, mentre dagli argomenti sollevati nel ricorso si potrebbe persino ipotizzare che abbia rifiutato di applicarla per una deliberata e consapevole scelta; ipotesi che può essere lasciata aperta. La ricorrente del resto non ha presentato osservazioni al rapporto di contravvenzione né ha contestato l'ammontare della multa, che è del resto limitata ad un ventesimo dell'importo massimo teorico previsto dalla legge.
13. Sulla scorta di tutto quanto precede questo tribunale, apprezzando liberamente il complesso delle prove agli atti, matura il solido convincimento che la ricorrente abbia effettivamente e consapevolmente commesso l'infrazione rimproveratale, motivo per cui non può essere prosciolta dall'addebito che le è stato mosso.
Quanto alla multa, risulta confacentemente proporzionata alla gravità dell'infrazione commessa, rettamente commisurata al grado di colpa e contenuta nei limiti concessi dalla legge.
Il ricorso va pertanto respinto con la conseguente conferma della risoluzione impugnata.
La tassa di giudizio e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1 segg., 18, 21, 28, 43 segg., 46, 60 segg. PAmm, 1 segg. e spec.2, 3, 4, 16 e 17 LEPIC, 6 RLEPIC nonché ogni altra norma applicabile alla presente fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 800.- sono poste a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario