Incarto n. 52.2000.00200 52.2000.00137
Lugano 7 novembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi (a) 18 maggio 2000 e (b) 15/17 agosto 2000 di
__________ patr. da: avv. __________
contro (a) la decisione 2 maggio 2000 (n. 1967) del Presidente del Consiglio di Stato, che ha parzialmente accolto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso 28 marzo 2000 inoltrato dall'insorgente contro la decisione 13 marzo 2000 del municipio di __________; (b) la decisione 27 giugno 2000 (n. 2720) del Consiglio di Stato, che ha parzialmente accolto il ricorso 28 marzo 2000 dell'insorgente contro la decisione 13 marzo 2000 del municipio di __________;
viste le risposte:
- 09 giugno 2000 del Consiglio di Stato;
- 28 giugno 2000 del municipio di __________;
al ricorso sub a)
- 30 agosto 2000 del Consiglio di Stato;
- 05 settembre 2000 del municipio di __________;
al ricorso sub b)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietario del mapp. __________ di __________. Con decisioni del 18 febbraio e 2/3 marzo 1987 rispettivamente il dipartimento delle pubbliche costruzioni ed il municipio di __________ hanno rilasciato al predetto l'autorizzazione cantonale a costruire e la licenza edilizia comunale per l'edificazione sul fondo in rassegna di uno stabile d'appartamenti composto di 7 piani abitativi oltre a 2 piani interrati destinati a posteggi, cantine, depositi e locali accessori. Il municipio ha rilasciato il permesso di abitabilità dell'edificio il 21 settembre 1988.
B. Con scritto 13 marzo 2000 il municipio di __________ ha informato __________ che, secondo un accertamento effettuato il 1° marzo precedente dal tecnico comunale, dal secondo piano interrato al sub F, autorizzato come parcheggio e vani deposito, erano stati ricavati abusivamente un ufficio, un servizio igienico, un locale mensa e svariati vani di lavoro per lo svolgimento dell'attività dell'impresa di pittura __________, di cui il menzionato è contitolare. Attraverso lo stesso scritto il municipio ha disposto l'immediata sospensione di ogni attività lavorativa incompatibile con la licenza edilizia 2/3 marzo 1987 (dispositivo n. 1) ed ha nel contempo fissato al proprietario un termine di 15 giorni per inoltrare una domanda di licenza posteriore giusta l'art. 46 RLE (dispositivo n. 2).
C. Con ricorso 28 marzo 2000 __________ è insorto contro la menzionata pronuncia dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto di annullarla. Egli ha sostenuto che l'ordine di sospendere l'attività disattendesse l'art. 45 RLE, poiché non era preciso ed era stato intimato senza previo sopralluogo in contraddittorio. L'insorgente ha contestato anche l'obbligo di inoltrare una domanda di licenza edilizia in sanatoria, dal momento che il municipio era a conoscenza dell'impiego del secondo piano interrato per lo svolgimento dell'attività della __________ sin dalla verifica dell'immobile effettuata al termine della sua costruzione; addirittura con lettera 17 dicembre 1987 esso aveva esplicitamente autorizzato tale utilizzazione.
D. a) Con decisione 2 maggio 2000 fondata sull'art. 21 PAmm il Presidente del Governo ha parzialmente restituito l'effetto sospensivo all'impugnativa, vietando presso il piano interessato solo il deposito di vernici e di materiale infiammabile e lo svolgimento di attività atte a creare immissione moleste e pericolo per la sicurezza pubblica.
b) Con ricorso 18 maggio 2000 __________ si è aggravato contro il menzionato giudizio dinanzi a questo Tribunale, al quale ha domandato di annullarlo, ribadendo sostanzialmente le motivazioni addotte nel ricorso inoltrato in prima sede.
Il Presidente del Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno postulato la reiezione del gravame.
E. a) Con decisione 27 giugno 2000 il Consiglio di Stato ha evaso il ricorso 28 marzo 2000. Esso ha confermato l'ingiunzione del municipio al ricorrente di inoltrare una domanda di licenza edilizia in sanatoria, dal momento che l'utilizzazione del secondo piano interrato per l'attività dell'impresa di pittura __________ non era mai stata approvata. Il Governo ha per contro accolto parzialmente l'impugnativa nella misura in cui era rivolta contro l'ordine di sospensione dell'attività lavorativa, che esso ha modificato conformemente a quanto aveva stabilito il suo Presidente nel giudicato 2 maggio 2000.
b) Con ricorso 15/17 agosto 2000 __________ ha impugnato la menzionata decisione governativa davanti a questo Tribunale, al quale ha domandato di annullarla. L'insorgente riprende gli argomenti addotti nel gravame inoltrato al Consiglio di Stato. Sostiene che il municipio era al corrente ed avesse addirittura approvato l'utilizzazione del piano interrato in rassegna da parte dell'impresa di pittura di cui è contitolare. Rimprovera pertanto all'esecutivo di aver agito in violazione del principio della buona fede. Si appella inoltre all'irreversibilità della situazione esistente, essendo scaduto il termine di perenzione per ordinare il ripristino giusta l'art. 57 vLE. Il ricorrente lamenta inoltre che il Governo non ha assunto i mezzi di prova notificatigli. Chiede al Tribunale di esperire un sopralluogo e di interrogare come teste il progettista dello stabile.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno postulato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 21 cpv. 1 LE) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Circa la ricevibilità delle impugnative il Tribunale considera quanto segue.
2. 2.1. Edifici ed impianti possono essere costruiti o trasformati solo dopo il conseguimento della licenza edilizia (art. 1 cpv. 1 LE; inoltre 22 cpv. 1 LPT, 67 cpv. 1 LALPT). La licenza è in particolare necessaria per la costruzione, ricostruzione, trasformazione rilevante - compreso il cambiamento di destinazione - e demolizione degli edifici ed altre opere, nonché per la modificazione importante della configurazione del suolo (art. 1 cpv. 2 LE). La licenza edilizia viene rilasciata dal municipio, previo avviso del dipartimento del territorio nei casi previsti dalla legge (art. 3 cpv. 1 LE). Quando il municipio accerta l'esecuzione o la trasformazione di un edificio o di un impianto senza che sia preventivamente stata sollecitata ed ottenuta la licenza edilizia, esso deve pertanto provocare una procedura di rilascio della stessa (in sanatoria), fissando in primis al costruttore un termine per l'inoltro della domanda di costruzione. Questo modo di procedere deve, di principio, sempre essere seguito. Se ne può rispettivamente deve far astrazione solo se particolari circostanze lo giustificano, segnatamente quando l'illegalità dell'opera è manifesta o è già stata accertata in precedenza, oppure quando il proprietario della stessa si rifiuta di inoltrare la domanda di costruzione in sanatoria: in tali ipotesi il municipio può procedere direttamente all'adozione dei necessari provvedimenti di ripristino (RDAT I-1996 n. 40 consid. 5.3., II-1994 n. 43 consid. 3.2 e n. 44 consid. 2, II-1993 n. 33 consid. 2; inoltre Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1264 seg. ad art. 42 LE).
2.2. Il municipio deve far sospendere i lavori eseguiti senza od in contrasto con la licenza edilizia (art. 42 cpv. 1 LE; cfr. inoltre 45 RLE). L'ordine è immediatamente esecutivo (art. 45 cpv. 5 RLE). L'ordine di sospensione dei lavori non autorizzati configura un provvedimento cautelare volto ad evitare l'esecuzione di opere suscettibili di formare oggetto di un successivo provvedimento di rettifica o demolizione. Esso mira ad assicurare il mantenimento di una determinata situazione di fatto apparentemente abusiva fintanto che non viene stabilito se i lavori in corso sono conformi al diritto edilizio sostanziale. Conformemente alla natura cautelare del provvedimento, non occorre che la situazione di illegalità che ne giustifica l'adozione venga preventivamente accertata in maniera inconfutabile: l'apparenza, suffragata da concreti indizi di un probabile contrasto con il diritto edilizio formale o materiale, è di per sé sufficiente per ordinare la sospensione dei lavori. Terminati i lavori, l'adozione di un ordine di sospensione degli stessi diventa privo di significato. A quel momento può entrare in linea di conto solo un divieto di utilizzazione dell'opera realizzata senza permesso. Provvedimento parimenti di natura cautelare ed immediatamente esecutivo, che può essere impiegato soprattutto per combattere dei cambiamenti di destinazione messi in atto senza preventiva autorizzazione sino al chiarimento della situazione giuridica, ossia nell'attesa che tali cambiamenti vengano legittimati attraverso il rilascio della licenza edilizia (in sanatoria) rispettivamente vengano vietati a titolo definitivo a seguito del diniego della stessa ed eliminati mediante l'adozione di adeguate misure di ripristino. Considerato tuttavia che le conseguenze derivanti dalla continuazione di un'utilizzazione abusiva non sono identiche a quelle che scaturiscono dalla prosecuzione di lavori edilizi non autorizzati, l'imposizione di un divieto d'uso provvisionale si giustifica solo in casi particolari, segnatamente quando l'utilizzazione apparentemente illegittima è atta a pregiudicare interessi preponderanti (RDAT II-1992 n. 28 consid. 3, II-1993 n. 27 consid. 4.3.; STA inedita 19 luglio 1996 in re H. Z., consid. 5; inoltre Scolari, op. cit., n. 1261 seg. ad art. 42 LE; Lucchini, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999, pag. 186 seg.).
3. 3.1. Nel concreto caso, mediante un'unica decisione del 13 marzo 2000 il municipio di __________ ha disposto l'immediata sospensione, al secondo piano interrato del mapp. __________, di ogni attività lavorativa che fosse incompatibile con la licenza edilizia 2/3 marzo 1987 (dispositivo n. 1) ed ha fissato al ricorrente un termine di 15 giorni per inoltrare una domanda di licenza edilizia in sanatoria (dispositivo n. 2). __________ ha impugnato la decisione municipale con ricorso 28 marzo 2000 dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarla integralmente. Il suo ricorso è stato parzialmente accolto dal Governo che, con pronuncia 27 giugno 2000, ha circoscritto il divieto d'uso del piano interessato al deposito di vernici e di materiale infiammabile ed allo svolgimento di attività atte a creare immissione moleste e pericolo per la sicurezza pubblica, come aveva già stabilito - su questo punto - il suo Presidente con decisione 2 maggio 2000 fondata sull'art. 21 PAmm. __________ è insorto al Tribunale amministrativo contro il giudicato governativo, di cui postula l'annullamento, con impugnativa 15/17 agosto 2000, dopo essere insorto il 18 maggio precedente contro il giudizio provvisionale del Presidente del Consiglio di Stato.
3.2. Nella misura in cui è rivolto contro l'ordine di inoltrare una domanda di licenza edilizia in sanatoria il ricorso 15/17 agosto 2000 appare tempestivo, in quanto il termine di ricorso, di 15 giorni dalla data di intimazione della decisione impugnata (art. 46 cpv. 1 PAmm), che ha avuto luogo il 3 luglio 2000, è stato sospeso dalle ferie, ossia dal 15 luglio al 15 agosto (art. 13 PAmm). Nella misura in cui l'impugnativa è volta a contestare il divieto provvisionale di utilizzazione del piano in rassegna il gravame si appalesa invece irrimediabilmente tardivo. Trattandosi difatti di un provvedimento cautelare, la relativa procedura di contestazione non conosce ferie (art. 13 PAmm ultima frase), per cui l'inoltro del rimedio a questo riguardo ha avuto luogo quasi un mese dopo la scadenza del termine per impugnare il giudizio governativo. Su questo oggetto il ricorso deve pertanto essere dichiarato irricevibile. L'evasione, infine, da parte del Consiglio di Stato del ricorso contro il divieto cautelare di utilizzazione del secondo piano interrato ha provocato la decadenza del disciplinamento disposto dal suo Presidente mediante il giudizio (super)cautelare del 2 maggio precedente. Il ricorso inoltrato al Tribunale il 18 maggio 2000 contro quest'ultimo giudicato deve pertanto essere stralciato dai ruoli in quanto divenuto privo d'oggetto.
3.3. In conclusione, il Tribunale deve verificare solo il fondamento dell'ordine impartito al ricorrente di inoltrare una domanda di licenza edilizia in sanatoria. A tal fine il giudizio può essere reso sulla scorta degli atti di causa (art. 18 cpv. 1 PAmm), integrati dal richiamo, disposto d'ufficio dal Tribunale presso il municipio di __________, del piano esecutivo 1:20 concernente l'impianto sanitario e di riscaldamento relativo al piano interrato in esame: documento che era stato trasmesso dal ricorrente all'autorità comunale insieme alle osservazioni 28 marzo 2000 concernenti il rapporto di contravvenzione intimatogli il 13 marzo precedente e di cui egli aveva sollecitato, invano, l'acquisizione nell'incarto dinanzi al Consiglio di Stato. Il Tribunale non accede invece alla richiesta del ricorrente di esperire un sopralluogo e di interrogare come teste il progettista dello stabile, dal momento che l'assunzione di tali prove non condurrebbe presumibilmente a nuovi chiarimenti utili per la definizione della fattispecie, che può invece già essere compiutamente desunta, per quanto necessario ai fini del giudizio, dai documenti agli atti.
4. 4.1. Gli atti annessi alla domanda di costruzione 10 novembre 1986, approvata con licenza edilizia 2/3 marzo 1987, indicavano che il secondo piano interrato sarebbe stato adibito a (generico) deposito ed a posteggi (erano previsti 6 posti auto) a disposizione degli appartamenti dell'immobile abitativo cui erano annessi. Il sopralluogo effettuato dal tecnico comunale di __________ il 1 marzo 2000 ha accertato che da quel piano, che veniva impiegato esclusivamente per lo svolgimento dell'attività dell'impresa di pittura di cui il ricorrente è contitolare, erano stati ricavati, mediante una nuova ridistribuzione degli spazi, un ufficio, due WC, una doccia, un locale mensa e spogliatoio, diversi vani di lavoro e depositi (in particolare di vernici), oltre al posteggio per due furgoni. Tale nuova utilizzazione del piano in esame, che implica delle rilevanti modifiche rispetto a quella primitiva, non è stata oggetto di domanda di autorizzazione e tantomeno approvata. L'ordine impugnato, con cui il municipio esige una verifica, tramite l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria, della congruenza della trasformazione della superficie in esame con l'ordinamento edilizio, appare pertanto pienamente fondato.
4.2. Il ricorrente obietta che il municipio era a conoscenza sin dal principio dell'utilizzazione dell'immobile che il secondo piano interrato venisse usato per lo svolgimento dell'attività dell'impresa di pittura __________, che questo anzi aveva espressamente approvato con lettera 17 dicembre 1987. Questi argomenti non permettono tuttavia di spuntare l'annullamento del controverso ordine municipale. In effetti, da un lato, la trasformazione messa in atto dal ricorrente è e rimane comunque assoggettata all'obbligo di conseguimento di una licenza edilizia, che a tutt'oggi non è stata rilasciata: lo stretto ossequio di tale imperativo legale prevale sull'asserita omissione del municipio di esigere tempestivamente l'inoltro della domanda di costruzione in sanatoria. La lettera 17 dicembre 1987 del municipio al ricorrente non può invece, di tutta evidenza, supplire alla mancanza del permesso. Dal profilo strettamente formale, quel documento non è stato emesso a conclusione dell'iter di una domanda di costruzione; inoltre dal lato sostanziale, esso si limita ad autorizzare l'utilizzazione da parte dell'impresa di pittura di cui l'insorgente è contitolare del "locale deposito", contemplato dai piani approvati: nella decisione impugnata 13 marzo 2000, alla base dell'ordine di inoltrare una domanda di costruzione, il municipio non ha per contro rimproverato all'insorgente tale utilizzazione, bensì di aver ricavato dal piano in rassegna un ufficio, un servizio igienico, un locale mensa e svariati vani di lavoro (per tinteggio, pulizia pennelli ecc.). L'asserito ritardo con cui il municipio ha reagito di fronte alla trasformazione posta in essere dal ricorrente pur essendo a conoscenza della stessa da svariati anni potrebbe al più, semmai fosse effettivamente accertato, avere una rilevanza nell'ambito della definizione delle misure di ripristino (Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zurigo 1991, n. 663; Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Losanna 1988, pag. 204 segg., Scolari, op. cit., n. 1296 ad art. 43 LE): non permette invece di soprassedere alla verifica della conformità dell'intervento con il diritto sostanziale concretamente applicabile. Del pari, nemmeno l'asserita impossibilità, per il municipio, di ordinare delle misure di ripristino per intervenuta perenzione giusta l'art. 57 vLE, impedisce all'autorità di esigere l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria (STA inedite 28 febbraio 1992, inc. DP 489/91, in re comunione ereditaria L. R., 3 gennaio 1994, inc. DP 164/93, in re comune di __________).
4.3. Il ricorso, su questo punto, deve pertanto essere respinto.
5. La tassa di giudizio deve essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm), il quale deve inoltre essere condannato a versare al comune di __________, assistito da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 3, 21 LE, 3, 13, 18, 21, 28, 31, 43, 46 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso 18 maggio 2000 è stralciato dai ruoli in quanto divenuto privo di oggetto.
2. Il ricorso 17 agosto 2000 è respinto, nella misura in cui è ricevibile.
3. La tassa di giudizio e le spese, per complessivi fr. 800.--, sono posti a carico del ricorrente, che è inoltre condannato a versare al comune di __________ identico importo per ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario