Incarto n. 52.2000.00129
Lugano 16 giugno 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 9 maggio 2000 di
__________ __________ patr. dall'avv. __________
contro
la risoluzione 5 aprile 2000 (n. 1435) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 29 febbraio 2000 degli insorgenti avverso le decisioni 10 febbraio 2000 con cui il municipio di __________ ha dichiarato non valide due domande di referendum;
viste le risposte:
- 23 maggio 2000 del Consiglio di Stato;
- 24 maggio 2000 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Nella seduta del 20 dicembre 1999 il consiglio comunale di __________ ha, tra l'altro, stanziato un credito di fr. 150'000.-- per l'acquisto e la posa di 10 nuovi cassonetti per la raccolta dei rifiuti urbani e riciclabili e la costruzione dell'area necessaria ed un credito di fr. 55'000.-- per la sistemazione del lavatoio comunale e del sedime circostante. Avverso le menzionate deliberazioni sono state promosse altrettante domande di referendum, la prima da __________, la seconda da __________. Le liste con le firme a sostegno delle rispettive domande sono state inoltrate alla cancelleria comunale il 20 gennaio 2000.
b) Con due decisioni separate, ma con identica motivazione, di data 10 febbraio 2000 il municipio ha dichiarato non valide entrambe le domande di referendum, poiché tutte le sottoscrizioni apposte sulle liste difettavano della firma autografa, esatta dall'art. 120 cpv. 1 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (LEDP), applicabile attraverso il rinvio di cui agli art. 79 LOC e 143 lett. d LEDP. Le decisioni sono state intimate ai promotori delle rispettive domande di referendum il giorno successivo.
B. a) Con un unico atto di ricorso del 29 febbraio 2000 __________ e __________ hanno impugnato le risoluzioni municipali innanzi al Consiglio di Stato. I ricorrenti hanno sostenuto che l'apposizione di loro pugno delle generalità (cognome, nome, paternità rispettivamente moglie di) da parte dei sottoscrittori era sufficiente per la loro individuazione e, di conseguenza, bastasse per ammettere la validità delle sottoscrizioni. L'ulteriore esigenza della firma autografa, posta dal municipio, costituiva pertanto un formalismo eccessivo, lesivo dei diritti politici del cittadino. I ricorrenti hanno domandato che le decisioni impugnate fossero annullate e che le due domande di referendum fossero dichiarate valide.
b) Con risoluzione del 5 aprile 2000 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, condividendo i motivi espressi dal municipio nelle contestate decisioni.
C. Con un'unica impugnativa datata 9 maggio 2000 __________ e __________ si sono aggravati davanti a questo Tribunale contro la testé menzionata risoluzione del Governo, ribadendo i motivi e le domande già sottoposti al giudizio di quest'ultimo.
Il Consiglio di Stato ed il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione del ricorso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 lett. a LOC). L'impugnativa è di conseguenza ricevibile in ordine. Può inoltre essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Nella risposta dinanzi al Consiglio di Stato il municipio di __________ aveva contestato la tempestività del ricorso inoltrato da __________ il 29 febbraio 2000. L'eccezione non è stata rilevata da parte del Governo, che è entrato nel merito dell'impugnativa della predetta, respingendola. Ora, la tesi municipale era fondata. In effetti, __________ aveva ricevuto la decisione 10 febbraio 2000, con cui il municipio aveva dichiarato non valida la domanda di referendum dalla stessa promossa contro lo stanziamento di un credito di fr. 55'000.-- per la sistemazione del lavatoio comunale e del sedime circostante, già il giorno 12 febbraio 2000, com'è stato attestato da parte del locale ufficio postale, e non il giorno 14 successivo, come l'insorgente aveva indicato nell'impugnativa. Il Consiglio di Stato avrebbe pertanto dovuto dichiarare irricevibile il gravame di __________, in quanto inoltrato dopo la scadenza dei termine legale di 15 giorni (art. 213 cpv. 2 LOC; 46 cpv. 1 PAmm), senza esaminarlo nel merito. Il ricorso inoltrato da __________ dinanzi a questo Tribunale deve dunque essere respinto già per questo motivo.
Né, sia soggiunto per completezza, l'appena menzionata decisione municipale avrebbe potuto essere tempestivamente impugnata dinanzi al Consiglio di Stato da parte di __________, che aveva inoltrato un unico atto di ricorso insieme a __________, prevalendosi dell'actio popularis (art. 209 lett. a LOC). In effetti, la risoluzione municipale era stata pubblicata all'albo comunale già il giorno 11 febbraio 2000, per cui il suo ricorso, del 29 febbraio successivo, si appalesava anch'esso tardivo (sul computo dei termini nel caso di pubblicazione all'albo comunale RDAT I-1995 n. 1 consid. 2).
L'esame di merito è pertanto circoscritto all'impugnativa inoltrata da __________ contro la decisione 10 febbraio 2000 con cui il municipio ha dichiarato non valida la domanda di referendum promossa contro lo stanziamento di un credito di fr. 150'000.-- per l'acquisto e la posa di 10 nuovi cassonetti per la raccolta dei rifiuti urbani e riciclabili e la costruzione dell'area necessaria.
3. 3.1. Sono soggette a referendum le risoluzioni del consiglio comunale adottate in applicazione dell'art. 13 cpv. 1 lettere a, d, e, g, h, i LOC (via l'art. 42 cpv. 2 LOC) o, se previsto, di leggi speciali, quando ciò sia domandato da 1/5 dei cittadini entro un mese dalla data di pubblicazione della risoluzione all'albo comunale (art. 75 cpv. 1 LOC). Nel computo del numero non si tiene conto dei cittadini all'estero (art. 75 cpv. 2 LOC). La domanda di referendum deve essere presentata per iscritto al municipio e indicare unicamente la risoluzione per la quale il referendum è chiesto (art. 75 cpv. 3 LOC). Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda è regolare e ricevibile e pubblica all'albo la sua decisione (art. 75 cpv. 4 LOC). Riconosciutane la regolarità e ricevibilità, esso sottopone la risoluzione alla votazione popolare entro non prima di un mese, né più tardi di quattro mesi dalla pubblicazione all'albo comunale della sua decisione (art. 74 cpv. 5 LOC). Giusta l'art. 79 LOC alla raccolta, al deposito ed al controllo delle firme concernenti una domanda di referendum sono applicabili, per analogia, le disposizioni della legge sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (LEDP).
3.2. L'art. 75 LOC non precisa che cosa si intenda con regolarità e ricevibilità (sino al 31 dicembre 1999 la legge parlava, a quest'ultimo riguardo, di proponibilità) di una domanda di referendum. Quest'ultima deve tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita. Sono tali (1) l'inoltro, per iscritto, al municipio entro il termine di un mese dalla pubblicazione all'albo comunale della deliberazione del consiglio comunale, (2) la limitazione del suo testo alla sola risoluzione per la quale viene chiesto il referendum; (3) la sottoscrizione (valida) di almeno 1/5 dei cittadini. Una domanda di referendum deve invece essere considerata ricevibile (precedentemente: proponibile) quando concerne una deliberazione del consiglio comunale che la legge sottopone a referendum.
4. Il municipio ha dichiarato la domanda di referendum promossa da __________ "non valida" poiché tutte le sottoscrizioni apposte sulle liste difettavano della firma autografa, esatta dall'art. 120 cpv. 1 LEDP, applicabile attraverso il rinvio di cui agli art. 79 LOC e 143 lett. d LEDP. Il Consiglio di Stato ha condiviso l'opinione del municipio.
5. 5.1. A livello cantonale, l'apposizione della firma da parte del cittadino che intende appoggiare una domanda di referendum è retta dall'art. 143 lett. d LEDP, in vigore definitivamente dal 2 giugno 1999, e relativo rinvio all'art. 120 della medesima legge, che regolamenta lo stesso oggetto per quanto concerne l'iniziativa popolare. Giusta il primo capoverso di quest'ultima disposizione l'avente diritto di voto deve scrivere a mano e in modo leggibile le proprie generalità sulla lista ed apporvi anche la firma. Con generalità si intende il cognome, il nome e l'anno di nascita (art. 40 cpv. 1 RLEDP).
In precedenza l'apposizione della firma a sostegno di una domanda di referendum era retta dall'art. 24 lett. c e relativo rinvio all'art. 5 dell'or abrogata legge sull'iniziativa popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 febbraio 1954 (LIRR), che esigeva (solamente) la sottoscrizione in forma autografa mediante l'indicazione di nome, cognome e paternità (od eventualmente lo stato di moglie rispettivamente vedova; inoltre il messaggio del Consiglio di Stato accompagnante il disegno della LEDP, del 26 maggio 1998, pag. 25 e relativi rinvii).
5.2. A livello comunale, l'apposizione della firma da parte del cittadino che intende appoggiare una domanda di referendum è stata regolamentata per la prima volta tramite la modifica 7 ottobre 1998 dell'art. 79 LOC, che ha avuto luogo contestualmente all'adozione della LEDP e che ha dichiarato applicabili per analogia le norme di quest'ultima. Tale regolamentazione ritorna applicabile alla domanda di referendum in esame, dal momento che la relativa raccolta di firme ha avuto luogo integralmente dopo l'entrata in vigore della modifica dell'art. 79 LOC e della LEDP, che ha avuto luogo il 2 giugno 1999.
Prima di tale data, in assenza di pertinente, espressa regolamentazione, la validità di una firma presupponeva la semplice apposizione autografa di nome e cognome leggibili e completi; l'indicazione delle altre generalità, tali la paternità o l'anno di nascita, poteva essere esatta solo in casi particolari, come ad esempio di omonimia (cfr. Ratti, il Comune, vol. I, pag. 575 segg.). Secondo il Ratti anche la semplice sottoscrizione con il solo cognome poteva essere ritenuta valida, purché il municipio potesse stabilire con sicurezza l'identità del cittadino che l'aveva apposta. Ritornava quindi pienamente applicabile, anche nell'ambito comunale, il principio generale secondo cui una firma poteva - e doveva - essere considerata valida quando permetteva l'individuazione certa dell'identità del sottoscrittore (cfr. STA 24.10.99 in re C., consid. 4.2.; E. Grisel, Initiative et référendum populaires, 2.a edizione, Berna 1997, n. 849 e relativo rinvio a DTF 103 Ia 280 segg. consid. 2, RDAT 1978 n. 4, consid. a, con rinvii; Ratti, op. cit., ibidem).
5.3. Nel concreto caso le 16 liste delle firme inoltrate al municipio, sulle quali erano state apposte complessivamente 111 sottoscrizioni, presentavano quattro colonne. La prima era già completata con il numero progressivo da 1 a 10. Le altre tre erano invece disposte, nell'ordine, per l'indicazione di cognome, nome, paternità o moglie di. In assenza di un'apposita colonna, nessuno tra i cittadini che hanno appoggiato la domanda di referendum ha pertanto completato la sottoscrizione con la firma autografa esatta dall'art. 120 cpv. 1 LEDP, applicabile attraverso il rinvio di cui agli art. 79 LOC e 143 lett. d LEDP. Il municipio ne ha dedotto l'invalidità di tutte le sottoscrizioni e, pertanto, l'irregolarità della domanda di referendum. Il ricorrente afferma invece che l'apposizione di loro pugno delle generalità (cognome, nome, paternità rispettivamente moglie di) da parte dei sostenitori della stessa è sufficiente per la loro individuazione e, di conseguenza, basta per ammettere la validità delle sottoscrizioni. Egli ritiene, di conseguenza, che il requisito della firma autografa, ulteriormente preteso dal municipio per ammettere la validità delle sottoscrizioni, costituisca un formalismo eccessivo, lesivo dei diritti politici del cittadino.
5.4. Intanto è necessario rilevare che la domanda di referendum promossa dall'insorgente soffre di un vizio che sta a monte della contestazione dallo stesso sollevata e che egli avrebbe potuto agevolmente prevenire. Difatti, giusta l'art. 143 lett. d LEDP, applicabile sempre attraverso il rinvio di cui all'art. 79 LOC, le liste delle firme devono riprodurre, tra l'altro, il testo dell'art. 120 LEDP. Ora, le liste inoltrate a sostegno della domanda di referendum in rassegna non contenevano tale norma. Questo vizio, di cui portano l'intera responsabilità i promotori della domanda di referendum, comporta l'annullamento (stralcio) delle firme apposte su siffatte liste (art. 122 cpv. 2 lett. c LEDP, attraverso il rinvio di cui agli art. 79 LOC, 143 e 144 cpv. 1 e 2 LEDP). La riproduzione sulle liste del testo dell'art. 120 LEDP avrebbe invece spiegato un importante effetto di pubblicità circa le modalità di sottoscrizione, rendendo debitamente attenti i cittadini che intendevano appoggiare la domanda di referendum sulla imprescindibile necessità di apporre anche la loro firma, oltre che indicare le loro generalità. La sottoscrizione incompleta delle liste inoltrate a sostegno della domanda di referendum in esame dipende difatti, fondamentalmente, dal vizio appena illustrato. E' pertanto quantomeno dubbio che il ricorrente possa essere ammesso a dolersi della decisione con cui il municipio ha stralciato tutte le sottoscrizioni, in quanto mancanti della firma autografa, quando tale mancanza è stata provocata proprio dal suo stesso operato in veste di promotore della domanda di referendum, tramite la messa in circolazione di liste difettanti dei necessari requisiti legali.
L'obiezione ricorsuale, secondo cui l'apposizione di loro pugno delle generalità (cognome, nome, paternità rispettivamente moglie di) da parte dei sostenitori di una domanda di referendum è sufficiente per la loro individuazione e, di conseguenza, basta per ammettere la validità delle sottoscrizioni, ancorché non priva di pertinenza, non può ad ogni buon conto essere ascoltata. Da un lato il Tribunale constata che l'art. 122 cpv. 2 LEDP, che regolamenta l'attestazione della validità delle firme all'appoggio di una domanda di referendum promosso a livello comunale attraverso il rinvio di cui agli art. 79 LOC e 144 cpv. 1 e 2 LEDP, prevede il loro stralcio in precise ipotesi: a) firme plurime, eccetto una; b) firme di cittadini non identificabili; c) firme apposte su liste mancanti dei requisiti di cui all'art. 118; d) firme di non aventi diritto di voto; e) firme consegnate tardivamente. Non contempla invece espressamente lo stralcio delle sottoscrizioni mancanti della firma autografa. A dispetto di quanto potrebbe lasciar supporre l'ipotesi di cui alla lettera b) si può e si deve tuttavia ritenere che con il termine di "firma" la menzionata disposizione sottenda una sottoscrizione completa ai sensi dell'art. 120 cpv. 1 LEDP e, pertanto, inclusiva della firma autografa (cfr. nello stesso senso l'art. 63 cpv. 1 della legge federale sui diritti politici del 17 dicembre 1976; inoltre l'art. 41 cpv. 1 lett. g RLEDP). Quest'ultima, spesso illeggibile, assume difatti, di principio, un ruolo marginale nell'ambito dell'individuazione del sottoscrittore, che è invece resa possibile - come lo era precedentemente attraverso l'indicazione delle generalità. L'esigenza della firma autografa è, per contro, stata introdotta dal legislatore federale, che ha ispirato - su questo punto - quello cantonale (cfr. il messaggio citato 26 maggio 1998 citato, pag. 25 in fine), per combattere gli episodi di sottoscrizione di iniziative popolari e referendum tramite l'indicazione delle generalità di terze persone: il requisito ulteriore della firma di proprio pugno avrebbe difatti finalmente richiamato l'attenzione sull'illegalità di tale agire, poiché "è chiaro per tutti che la falsificazione di firme è perseguita penalmente" (cfr. messaggio del Consiglio federale del 1 settembre 1993, FF 1993 III pag. 309 segg., 354, relativamente alla modifica dell'art. 61 della legge federale sui diritti politici del 17 dicembre 1976; inoltre, pag. 321 seg., cifra 128.34). Ammettendo pertanto la tesi ricorsuale - e rinunciando cioè alla necessità di apporre la firma autografa una volta che il sottoscrittore di una domanda di referendum ha potuto essere individuato tramite l'indicazione delle sue generalità - si vanificherebbero gli obiettivi perseguiti tramite tale esigenza che, com'è appena stato spiegato, non consistono nell'identificazione del firmatario ma nella prevenzione di abusi.
6. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto. La tassa di giudizio viene posta a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm), i quali sono altresì condannati a rifondere al comune di __________), assistito da un legale, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 75, 79, 208, 209, 213 LOC, 120, 122, 143, 144 LEDP, 3, 18, 28, 31, 46,
PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico dei ricorrenti in solido, che sono altresì condannati a versare al comune di __________ un identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario