Incarto n. 52.1999.00284
Lugano 25 ottobre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, presidente, Efrem Beretta, Michele Rusca quest'ultimi in sostituzione dei giudici Lorenzo Anastasi e Raffaello Balerna, astenutisi;
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 27 ottobre 1999 del
__________, patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 6 ottobre 1999 (no. 4140) del Consiglio di Stato, che ha annullato la decisione 1° giugno 1999 con cui il municipio di __________ ha revocato alla __________ la licenza edilizia 16 febbraio 1999 relativa alla costruzione di una stazione radio base per la telefonia mobile sulla part. __________ RFD di proprietà della __________;
viste le risposte:
- 9 novembre 1999 della __________;
- 15 novembre 1999 di __________;
- 15 novembre 1999 della __________;
- 16 novembre 1999 del Dipartimento del territorio;
- 24 novembre 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 dicembre 1998 la __________ (__________) ha chiesto al municipio di __________ il permesso di posare sullo stabile al mapp. __________ di proprietà della __________ (zona C.e. Centro di nuova formazione) una stazione radio base per la telefonia mobile, composta da due pali dotati di antenne (3) e parabole (4), nonché da alcuni armadietti tecnici.
Alla domanda, trasmessa per esame alla Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua (SPAA) ma trattata dal municipio alla stregua di una semplice notifica, si è opposta __________, la quale ha eccepito la compatibilità dell'impianto con la legislazione ambientale e le norme comunali disciplinanti l'altezza massima delle costruzioni.
Raccolto il preavviso favorevole della SPAA, il 16 febbraio 1999 l'autorità comunale ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo nel contempo l'opposizione pervenutagli.
B. Preoccupato dalle notizie diffuse dai media in tema di inquinamento da onde elettromagnetiche, il 6 maggio 1999 il municipio ha comunicato alla __________ che avrebbe preso in considerazione la revoca del permesso e le ha intimato di astenersi dall'iniziare i lavori licenziati. Con risoluzione 1° giugno 1999 ha poi revocato formalmente il permesso sostenendo che era stato concesso in violazione di norme procedurali e del diritto materiale.
C. Con giudizio 6 ottobre 1999 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione, accogliendo il ricorso contro di essa inoltrato dalla __________.
Evocati i principi che informano la revoca degli atti amministrativi, il Governo ha rilevato innanzi tutto che malgrado la mancata applicazione della procedura ordinaria, dovuta ad un errore dell'autorità comunale, la domanda di costruzione della __________ era stata regolarmente pubblicata e sottoposta all'esame della SPAA, servizio cantonale competente a rilasciare preavvisi in materia di radiazioni non ionizzanti. Quanto all'omessa modinatura dell'impianto, non è stata rilevata tempestivamente e non ha pregiudicato i diritti di terzi.
L'autorità di ricorso di prime cure ha poi accertato che le antenne non violavano le norme di PR concernenti l'altezza massima delle costruzioni, erano conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione e rispettavano la legislazione sulla protezione dell'ambiente. Ne ha concluso che il principio della sicurezza del diritto doveva avere il sopravvento sull'interesse dell'autorità a revocare la licenza edilizia del 16 febbraio 1999.
D. Mediante ricorso 27 ottobre 1999 il comune di __________ ha impugnato il predetto giudizio governativo davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Secondo l'insorgente, il mancato rispetto della procedura ordinaria, l'omessa posa delle modine, l'altezza eccessiva della stazione radio, la sua inammissibilità dal profilo della conformità di zona e l'incertezza quo alle conseguenze delle onde che essa emetterà giustificherebbero ampiamente il provvedimento di revoca in contestazione.
E. All'accoglimento del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, la __________ e la __________, i quali hanno postulato la conferma della pronunzia impugnata con diffuse argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
__________ è invece pervenuta a conclusione diametralmente opposta senza formulare particolari osservazioni, mentre il Dipartimento del territorio si è rimesso al giudizio del Tribunale annotando che la stazione radio rispetta appieno i parametri fissati dall'ORNI.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono incontestabilmente date dagli art. 21 LE, 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Giusta l'art. 18 LE, la licenza concessa in contrasto con le prescrizioni del diritto pubblico o che viene a contrastare con esso al momento della sua utilizzazione può essere revocata.
La revocabilità degli atti amministrativi emanati in contrasto con il diritto applicabile o che vengono a porsi in contrasto con il diritto entrato successivamente in vigore dipende dall'esito del confronto fra l'interesse all'attuazione del diritto oggettivo e l'interesse alla sicurezza del diritto. Di regola, l'atto è irrevocabile se quest'ultimo prevale sul primo. In quest’ottica, una licenza edilizia non può, per principio, essere revocata quando è stata rilasciata in esito ad un procedimento in cui gli interessi pubblici e privati sono stati esaurientemente esaminati e valutati (cfr. DTF 115 Ib 155, 109 Ib 252, 107 Ia 197). Parimenti, la revoca della licenza è in linea di massima esclusa quando l'interessato ne ha già fatto uso in buona fede. Resta riservato il caso in cui la revoca si rende necessaria al fine di salvaguardare interessi preponderanti (Imboden/Rhinow, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, N. 41 B IV; Scolari, Commentario, II. ed., N. 906 ss. ad art. 18 LE; RDAT II-1999 N. 56; STA 12 maggio 2000 in re comune di __________).
3. Presupposto della revoca è l'illiceità della decisione interessata. Ai fini del giudizio occorre quindi verificare innanzi tutto se la licenza rilasciata alla OC il 16 febbraio 1999 violava il diritto.
3.1. Procedura
La domanda di costruzione presentata dalla OC sottostava alla procedura ordinaria (STA 29 settembre 1994 in re Confederazione Svizzera), per cui doveva essere pubblicata e trasmessa al Dipartimento del territorio per l'avviso riguardante il diritto di competenza cantonale (cfr. art. 3 cpv. 1, 6 cpv. 1 e 4 LE; 17, 18 RLE). Nel contempo, le mutazioni dello stato dei luoghi conseguenti all'opera avrebbero dovuto essere adeguatamente indicate con picchetti e modine (art. 6 cpv. 2 LE).
In realtà il municipio di __________ ha pubblicato la domanda, completa di tutta la documentazione prevista dalla legge, definendola quale semplice notifica di costruzione e l'ha trasmessa alla SPAA invece che al Dipartimento del territorio. Queste violazioni di natura formale non consentono tuttavia di accreditare le tesi affacciate dal ricorrente per giustificare il provvedimento dedotto in giudizio. Non solo perché sono state commesse dal municipio che se ne è poi prevalso per revocare la licenza in urto al principio della buona fede, ma soprattutto perché non sono di natura essenziale, non hanno impedito all'autorità di esercitare il controllo che le compete nell'interesse pubblico e non hanno pregiudicato i vicini, destinatari di un avviso personale (cfr. avviso di pubblicazione 18.12.1998). Il fatto che il preavviso di cui all'art. 7 non sia stato formulato dal Dipartimento del territorio non risulta determinante, atteso che l'aspetto cruciale del progetto, ovvero la conformità della stazione radio con la legislazione ambientale, in particolare con le future norme sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti, è stato comunque esaminato dal competente servizio dell'amministrazione cantonale, ovvero dagli specialisti della SPAA. Stante il carattere dell'impianto e della zona destinata ad accoglierlo, non era oggettivamente necessario raccogliere il parere di altri uffici.
Lo stesso dicasi, mutatis mutandis, della mancata posa delle modine, difetto ravvisato dal municipio unicamente quando ha dovuto motivare la revoca. L'omissione non ha per nulla leso gli interessi dei vicini, informati personalmente della domanda di costruzione e quindi posti in grado di avversare il progetto, di per sé estremamente chiaro. La dettagliata opposizione sollevata da __________ dimostra d'altronde come i confinanti abbiano potuto esercitare i loro diritti con piena cognizione di causa malgrado l'assenza delle modine (cfr. in tema, Scolari, op. cit., N. 780 ad art. 6 LE).
3.2. ORNI
L'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti entrata in vigore il 1° febbraio 2000 (ORNI) ha per scopo la protezione dell'uomo da tutti i tipi di RNI, nella gamma da 0 Hz a 300 GHz, prodotte da impianti fissi, esclusi quindi i telefoni cellulari (cfr. art. 2 cpv. 2 lett. d ORNI). Nel solco del principio della prevenzione sancito dalla LPAmb, essa impone una limitazione preventiva delle emissioni (art. 4 e allegato 1 ORNI) e stabilisce dei valori limite d'immissione che variano in base alla frequenza della radiazione (art. 13 e allegato 2 ORNI). Quest'ultimi corrispondono in sostanza a quelli pubblicati nell'aprile 1998 dalla Commissione internazionale per la protezione contro le radiazione non ionizzanti (ICNIRP). Per quanto attiene in particolare alle stazioni base della telefonia mobile con potenza equivalente irradiata di almeno 6 W, l'ordinanza prescrive un valore limite (d'emissione) di 4.O V/m per gli impianti che trasmettono sulla frequenza di 900 MHz e di 6.0 V/m per quelli trasmettono nell'intervallo di frequenza di 1800 MHz o superiore (vedi allegato 1 cifra 64 ORNI); questi valori devono essere rispettati in ogni luogo ad utilizzazione sensibile (locali destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone, terreni da gioco per bambini, ecc.; art. 3 cpv. 3 ORNI) nello stato di esercizio determinante dell'impianto (numero massimo di conversazioni e di scambi di dati effettuabili alla potenza massima; cifra 63 allegato 1 ORNI). Il valore limite d'immissione stabilito dall'ORNI per la frequenza di 1800 Mhz è invece di 58 V/m in termini di intensità del campo elettrico (vedi cifra 11 allegato 2 ORNI: 1.375 . Ö1800); tale valore, di gran lunga superiore (dieci volte circa) al valore limite dell'impianto, va osservato ovunque possano trattenersi delle persone (art. 13 cpv. 1 ORNI).
Analizzata la documentazione tecnica allegata alla domanda di costruzione 14 dicembre 1998 della __________, segnatamente i formulari dell'UFAFP per il calcolo delle immissioni da RNI secondo il metodo dettagliato, la SPAA ha ritenuto che l'impianto rispettasse i limiti - da tempo noti - della futura ORNI. E questo anche nei punti più sensibili dello stabile sottostante.
Dal profilo dell'ORNI, che regola in modo esaustivo la materia (cfr. URP 2000 p. 602 ss.), nulla si opponeva dunque al rilascio della licenza.
3.3. Conformità di zona
In una recente decisione del 14 giugno 2000 nota alla resistente, questo Tribunale ha avuto modo di stabilire che le antenne della telefonia mobile sono compatibili con la funzione abitativa prevista dalle zone di utilizzazione di tipo residenziale. In quell'occasione il Tribunale cantonale amministrativo ha seguito il seguente ragionamento.
" La rete per la telefonia mobile è un'infrastruttura di servizio destinata ad assicurare i collegamenti fra stazioni telefoniche mobili e stazioni fisse o mobili su tutto il territorio nazionale. Essa è costituita da una serie di piccole antenne, convenientemente distribuite sul territorio e destinate, da un lato, a captare i segnali emessi sotto forma di onde elettromagnetiche dalle stazioni telefoniche mobili (telefoni cellulari), convogliandoli verso la stazione ricevente attraverso apposite centrali e, dall'altro, a far pervenire a queste stazioni i segnali provenienti da altre stazioni fisse o mobili. Le antenne rettangolari assicurano il collegamento diretto con la stazione mobile, mentre le antenne paraboliche collegano le antenne fra di loro e verso la centrale. Ogni antenna ha una specifica direzione di emissione, prevalentemente in orizzontale, e copre una porzione di territorio che varia a seconda degli ostacoli che le onde elettromagnetiche incontrano lungo il percorso. La portata utile delle antenne destinate al collegamento delle stazioni mobili raggiunge in genere i 3 km se la stazione mobile si trova all'aperto, mentre si riduce ad 1 km se la stazione mobile si trova all'interno di un edificio. La capacità delle antenne non è inoltre illimitata. Ogni antenna può stabilire al massimo un centinaio di collegamenti simultaneamente. L'ubicazione ed il numero delle antenne dipendono quindi dalla topografia e dal numero di possibili utenti. I punti esatti di emissione vengono determinati sulla base di una mappatura ottimizzata secondo le regole tecniche per una copertura massima del territorio. Negli agglomerati urbani la densità è maggiore a causa della necessità di assicurare i collegamenti anche all'interno di edifici e di servire un'utenza più numerosa.
A differenza di altre infrastrutture di servizio, destinate alla distribuzione dell'energia elettrica, dell'acqua potabile o del gas, la rete di telefonia mobile non è presa in considerazione dalla pianificazione direttrice e non è nemmeno stata oggetto di una pianificazione settoriale. L'ammissibilità di questi impianti va quindi esaminata unicamente in base al quadro normativo definito dai piani di utilizzazione.
A proposito del requisito della conformità di zona, occorre anzitutto rilevare che la telefonia mobile risponde ad un'esigenza generale, che si manifesta tanto all'interno, quanto all'esterno delle zone edificabili. Dal profilo della conformità di zona, non appare di conseguenza fuori luogo ammettere che la destinazione delle antenne volte ad assicurare il collegamento diretto con le stazioni telefoniche mobili si concili tanto con la funzione della zona residenziale, quanto con la funzione di altre zone. A meno di considerarli neutri dal profilo della conformità di zona, non si può negare che questi impianti servono in qualche modo anche l'utilizzazione assegnata alla zona nella quale si situano. In effetti, queste antenne assicurano in primo luogo il collegamento telefonico con i portatori di stazioni mobili che si trovano in una determinata zona perché vi abitano o perché vi lavorano o, al limite, perché sono intenti a godersi un momento di svago. Il fatto che a fruirne siano anche i portatori di stazioni mobili che si trovano soltanto a transitare in una determinata zona non basta per ritenerle contrarie alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione. Parimenti, non è ravvisabile un contrasto con la destinazione di zona nel fatto che questi impianti servano anche alla ritrasmissione dei segnali tra di loro. Il concetto della rete di telefonia mobile esige che le antenne che captano i segnali degli apparecchi mobili od inviano ad essi i segnali in arrivo dalla centrale siano collegate tra loro per filo o mediante onde elettromagnetiche. La destinazione delle antenne non dipende dal mezzo che le collega tra loro. Né appare contrario alla funzione prevista per la zona di utilizzazione il fatto che le antenne non si limitino a servire una singola zona, ma coprano un comprensorio più vasto. La zona servita in primo luogo resta comunque quella nella quale l'antenna è ubicata. Esigere che l'antenna serva soltanto la zona di situazione determinerebbe peraltro una sconveniente proliferazione di questi impianti."
Nel caso di specie non v'è motivo per distanziarsi da queste considerazioni. Sotto l'aspetto della conformità di zona sancita dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, il controverso permesso rilasciato alla OC era senz'altro legittimo (conclusione identica nella sentenza 21 ottobre 1998 del Tribunale cantonale amministravo del Canton Zurigo, pubblicata in BEZ 1998 N. 21 e, parzialmente, in URP 1999, p. 180). Ammettendo il contrario, si rischierebbe d'altronde di ledere in modo inammissibile i principi cardine che informano e garantiscono l'esercizio dell'attività di telecomunicazione nel nostro Paese (cfr. art. 1 LTC; URP 2000, p. 273/74).
3.4. Altezza
Le antenne, comprese quelle della telefonia mobile, si configurano indubitabilmente alla stregua di corpi tecnici che di principio non soggiacciono ai limiti di altezza delle costruzioni fissati nell'ordinamento giuridico applicabile (RDAT I-1991 N. 85). Il fatto che le antenne delle telefonia mobile non presentino l'inscindibile connessione funzionale con l'edificio che le supporta tipica dei corpi tecnici "tradizionali" (torrioni degli ascensori, camini, ecc.) non appare decisivo. Anche le sirene della protezione civile hanno funzioni proprie rispetto agli stabili che le ospitano e vengono installate in punti precisi, prescelti in base ad esigenze tecniche, senza necessariamente rispettare i limiti d'altezza previsti dal diritto autonomo comunale del loro luogo di situazione. Il privilegio di cui godono le strutture tecniche sfuggendo ai limiti di altezza stabiliti per le costruzioni soccombe evidentemente a fronte di specifiche disposizioni che regolino altezza e dimensioni massime dei corpi sporgenti (RDAT II-1996 N. 58; STA 14 giugno 2000 in re Orange).
Le nuove NAPR di __________ non sono state ancora approvate dal Consiglio di Stato. L'art. 23 delle NAPR tuttora in vigore, disciplinante i parametri edificatori della zona C.e. nella quale si trova il mapp. 1002 della __________, stabilisce per le costruzioni un'altezza massima di m 19.50. Le stesse NAPR non contengono invece alcuna disposizione concernente i corpi tecnici.
Se ne deve dedurre che in mancanza di norme specifiche circa l'altezza massima dei soli corpi tecnici o delle costruzioni comprensive di siffatte sporgenze, l'impianto della __________ non risultava affatto lesivo del diritto autonomo comunale.
4. Sulla scorta di quanto precede il municipio di __________ non poteva revocare la licenza accordata il 16 febbraio 1999 alla __________ siccome rispettosa del diritto materiale.
Il ricorso va pertanto respinto con la conseguente conferma della decisione governativa impugnata. Il comune viene esonerato dal pagamento di una tassa di giustizia, ma non dalla corresponsione di congrue ripetibili alla __________ (RDAT I-1993 N. 19; art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 1 ss. ORNI; 3, 6, 7, 18, 21 LE; 17, 18 RLE; 18, 31, 43, 46 PAmm; 23 NAPR di __________;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
Il comune di __________ verserà alla __________ fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario