Incarto n. 52.1999.00124
Lugano 18 maggio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 aprile 1999 di
__________, patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 13 aprile 1999 (no. 1626) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 10 novembre 1997 con la quale il municipio di __________ ha confermato __________ quale controllore comunale degli impianti di combustione;
viste le risposte:
- 11 maggio 1999 del municipio di __________;
- 12 maggio 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel marzo del 1983 __________ ha superato gli esami di abilitazione ad eseguire il controllo degli impianti di combustione previsti dall'allora vigente decreto legislativo 6 settembre 1982 concernente il controllo delle immissioni di sostanze inquinanti e delle perdite energetiche degli impianti di combustione e del loro funzionamento. Il mese di agosto seguente il municipio di __________ l'ha incaricato di eseguire i controlli sul proprio comprensorio comunale e il 4 aprile 1986 gli ha rinnovato la fiducia stipulando un articolato contratto di appalto di durata indeterminata.
Il 27 novembre 1995, a seguito dei cambiamenti intervenuti nei controlli della combustione con le modifiche legislative apportate all'OIAt e l'entrata in vigore del decreto esecutivo 14 giugno 1994 concernente il controllo degli impianti di combustione (DECIC), l'esecutivo di __________ ha deciso di rinnovare il contratto con __________. Il giorno successivo le parti hanno dunque sottoscritto un nuovo contratto di appalto del tutto identico a quello precedente, eccezion fatta per le tariffe, corrispondenti a quelle fissate dal municipio mediante apposita ordinanza in base alle direttive emanate in materia dal Dipartimento del territorio.
B. Il 20 maggio 1997 __________ ha avvisato il municipale di __________ __________ che avrebbe esaminato il suo impianto il 5 del mese successivo. Preso atto dei tentativi del proprietario di sottrarsi all'ispezione posticipando in continuazione l'appuntamento, il controllore gli ha fatto recapitare una raccomandata dal municipio con l'avvertenza che le verifiche prescritte dalla legge sarebbe state effettuate il 23 ottobre 1997 a partire dalle ore 0800.
Con scritto 22 ottobre 1997 consegnato lo stesso giorno alla cancelleria comunale e indirizzato all'esecutivo di __________, __________ ha allora contestato la legittimità dell'incarico conferito a __________ da una compagine municipale di cui egli non faceva parte.
Nella seduta del 10 novembre 1997 il municipio ha dunque risolto a maggioranza (cinque voti favorevoli, due contrari) "… la conferma di __________ in quanto era nominato nel 1995 quindi il suo mandato dovrebbe scadere il 31.12.1997; è stato firmato un contratto il 28.11.1995 e pertanto __________ è in regola se l'autorizzazione scade il 31.12.1997 sarà pubblicato il concorso."
C. Con giudizio 13 aprile 1999 il Consiglio di Stato ha confermato tale determinazione, respingendo l'impugnativa contro di essa inoltrata da __________.
L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che la risoluzione 27 novembre 1995 con cui il municipio aveva stabilito di rinnovare l'appalto a __________, in funzione dal 1983 quale controllore degli impianti di combustione del comune di __________ senza dar adito a lagnanze di sorta, non poteva essere rimessa in discussione anche per motivi di sicurezza del diritto e di tutela della buona fede del controllore. Quanto al contratto sottoscritto il giorno seguente in sostituzione di quello pressoché identico concluso nel 1986, il Governo ha reputato che tale convenzione di durata indeterminata non fosse manifestamente lesiva degli interessi della comunità e non meritasse pertanto rescissione immediata. Il municipio - ha annotato il Consiglio di Stato - potrà tutt'al più rinunciare al contratto rispettando i termini di disdetta una volta accertata la sussistenza di inadempienze gravi o ripetute a carico del professionista incaricato dei controlli.
D. Avverso la predetta pronunzia governativa il soccombente è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in via principale di constatare la nullità della decisione 10 novembre 1999 (recte: 10.11.1997) resa dal municipio di __________ ed in via subordinata di procedere al suo annullamento.
Narrati i fatti, il ricorrente ha contestato partitamente le tesi governative sostenendo in particolare che la controversa risoluzione municipale viola palesemente l'art. 113 LOC non essendo stata preceduta da un pubblico concorso. Sarebbe quindi da considerare nulla o quanto meno annullabile, atteso che il principio della buona fede tutelato dal Consiglio di Stato deve in concreto soccombere a fronte dei prevalenti principi della legalità e della parità di trattamento. D'altro canto, __________ ha incassato le tasse di controllo senza riversare al Cantone la somma di fr. 10.- di cui all'art. 9 cpv. 2 DECIC ed ha omesso di trasmettere al municipio i protocolli dei controlli previsti dall'art. 7 DECIC. Donde la necessità di regolarizzare la situazione e rendere trasparente l'attività di controllo degli impianti di combustione esercitata a __________ mediante l'esperimento di una procedura di pubblico concorso.
Analizzata la clausola 1.3. dell'appalto in essere tra il comune di __________ ed il controllore __________ relativa ai motivi ed al termine di disdetta, il ricorrente l'ha giudicata oltremodo favorevole al privato arrivando alla conclusione che il contratto era lesivo degli interessi dell'ente pubblico per manifesta disparità tra le parti e le limitazioni in esso contenute potevano essere corrette solo con il suo annullamento e l'apertura di un pubblico concorso.
__________ ha infine chiesto di verificare se il controllore avesse nel frattempo superato gli esami federali e mantenuto l'autorizzazione cantonale ad eseguire i controlli della combustione, poiché nell'evenienza contraria occorrerebbe risolvere immediatamente il contratto in discussione.
E. All'accoglimento del ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato e il municipio di __________, i quali hanno sollecitato la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.
__________ ha rinunciato ad esprimersi.
F. Il Tribunale ha accertato d'ufficio che __________ non ha ancora superato gli esami per ottenere l'attestato federale di controllore della combustione. A fine marzo 2000 non è dato di sapere se il Dipartimento gli rinnoverà l'autorizzazione temporanea ad eseguire i controlli giusta l'art. 4 cpv. 4 DECIC.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva del ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 208 cpv. 1 e 209 lett. a LOC, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio da questo Tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'esecuzione della legge federale sulla protezione dell'ambiente e dell'ordinanza federale contro l'inquinamento atmosferico compete di principio ai cantoni (art. 36 LPAmb e 35 OIAt). Il Ticino ha fatto uso di tale delega emanando il decreto legislativo 16 dicembre 1991 di applicazione alla LPAmb e, per quanto attiene più specificatamente al campo delle verifiche da effettuarsi sugli impianti di combustione, il decreto esecutivo 14 giugno 1994 concernente il controllo degli impianti di combustione (DECIC).
Secondo l'art. 4 cpv. 1 DECIC le autorità preposte al controllo degli impianti di combustione provvedono direttamente ai loro incombenti o ne affidano l'esecuzione a terzi (cfr. pure art 43 LPAmb). I controlli, soggiunge l'art. 4 cpv. 2 DECIC, possono essere eseguiti unicamente da persone autorizzate dal Dipartimento del territorio. L'autorizzazione è personale e viene rilasciata a chi è in possesso dell'attestato federale di controllore della combustione (art. 4 cpv. 3 DECIC). Autorizzazioni temporanee possono essere rilasciate a candidati che si stanno preparando all'esame federale di controllore della combustione (art. 4 cpv. 4 DECIC).
Come annota a giusto titolo il Consiglio di Stato, la maggior parte dei comuni ticinesi affida i controlli ad una delle persone autorizzate dal Dipartimento appaltandole il lavoro per la durata di una legislatura comunale (quadriennio) previo espletamento - laddove necessario per ragioni di valore della commessa - di un pubblico concorso ex art. 113 LOC.
3. Dal profilo formale il ricorrente ha attaccato la risoluzione 10 novembre 1997 con cui il municipio di __________ ha "confermato" __________ quale controllore degli impianti di combustione del comune. Tale atto non rientra però nel novero delle decisioni impugnabili innanzi al Consiglio di Stato prima ed al Tribunale cantonale amministrativo poi giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC. In effetti, la presa di posizione assunta dal municipio a seguito dello scritto 22 ottobre 1997 pervenutogli da parte del ricorrente non tocca la costituzione, la modificazione o l'annullamento di un diritto o un obbligo di un singolo amministrato. Non ha portata né valenza propria. Non spiega nemmeno effetti obbligatori all'interno dell'apparato amministrativo (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa, N. 4 ad art. 1 PAmm; RDAT II-1994 N. 8 e 16). Trattasi di una semplice declaratoria con il quale il municipio ha ribadito la sussistenza di una relazione contrattuale con il controllore __________ iniziata nel 1983 e rinnovata il 27 novembre 1995 mediante formale adozione di una decisione municipale in tal senso e susseguente sottoscrizione di un negozio d'appalto sostanzialmente identico a quello in vigore fino a quel momento.
4. In realtà, a distanza di anni il ricorrente tenta di rimettere in discussione in via ricorsuale la decisione del 27 novembre 1995 con la quale l'esecutivo comunale ha accolto la suggestione del suo UT di sottoscrivere un nuovo contratto di appalto con il controllore __________, al fine di ottenerne la rescissione e provocare il conferimento dell'incarico ad un altro controllore previo pubblico concorso. Invano. Quella decisione rimasta inimpugnata è da tempo cresciuta in giudicato ed ha dato luogo alla stipulazione di un contratto di appalto tra il municipio di __________ e __________ che entrambi i contraenti hanno sempre onorato appieno. E' vero che il servizio avrebbe dovuto essere assegnato in esito ad un pubblico concorso trattandosi di una prestazione periodica riferita all'esecuzione di circa 120 controlli sull'arco di un biennio e quindi di valore superiore ai 10'000.- fr. (art. 113 LOC e 70 RC di __________). Ma è altrettanto vero che stante la particolarità dei compiti affidatigli dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente, il municipio aveva qualche ragione per ritenersi legittimato ad appaltare i controlli senza pubblicare un bando di concorso. In effetti, le modalità di esecuzione dei controlli della combustione sono stabilite dalla legge ed i controlli stessi possono essere effettuati da una ristretta cerchia di persone di pari qualifica appositamente autorizzate dall'autorità cantonale, cosicché tutti i controllori abilitati garantiscono l'esecuzione ineccepibile di un identico lavoro. In questo specifico campo, per l'ente pubblico non si pongono d'altronde questioni di vantaggio economico, atteso che le tasse dei controlli - fissate dall'autorità stessa in base ai principi di causalità e copertura dei costi (art. 9 cpv. 1 DECIC) - sono a carico esclusivo del proprietario dell'impianto.
Se ne deve concludere che nell'impossibilità di impugnare la risoluzione municipale del 10.11.1997 per assenza di una decisione ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC e quella del 27.11.1995 per decorrenza dei termini di ricorso, __________ avrebbe dovuto far intervenire il Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza sui comuni segnalandogli la situazione irregolare di cui era venuto a conoscenza. Rispettivamente, il Governo avrebbe dovuto trattare il gravame del 22 novembre 1997 alla stregua di una denuncia ex art. 196 LOC e, constatata la violazione dell'art. 113 LOC nell'ambito dell'appalto conferito nel 1995 a __________, imporre al municipio di __________ di procedere alla delibera di due cicli del servizio comunale di controllo degli impianti di combustione previa disdetta del vigente contratto 28.11.1995 e pubblicazione di un concorso.
5. Sulla scorta di quanto precede il gravame dev'essere respinto.
La tassa di giudizio segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 12, 13, 16, 43, 45 LPAmb; 3, 13, 14, 35 e l'allegato 3 OIAt; 113, 194 ss., 208, 209; 3, 5, 6 DLALPA; 2, 3, 4, 9, 11, 12 DECIC; 18, 28, 43 e 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 500.-- è posta a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario