Incarto n. 52.1998.00052
Lugano 28 marzo 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 25 febbraio 1998 dell'
Azienda Acqua potabile di __________ patrocinata da: avv. __________
contro
la risoluzione 10 febbraio 1998 (no. 7) del Dipartimento delle istituzioni, che ha accolto il reclamo 17 giugno 1997 presentato da __________ avverso la decisione 23 maggio 1997 con la quale l'Azienda acqua potabile di __________ gli ha imposto in particolare il pagamento di una tassa di allacciamento di fr. 1'000.-- e di una tassa di cantiere di fr. 300.-- relative al mapp. __________ RFD di tale comune;
viste le risposte:
- 16 marzo 1998 di __________;
- 17 marzo 1998 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 6 giugno 1994 __________, domiciliato a __________, ha ottenuto dal municipio di __________ la licenza edilizia per ristrutturare ed ampliare il proprio rustico sito al mappale no. 146 di tale comune. A lavori ultimati, il resistente ha presentato alla locale Azienda acqua potabile (in seguito: Azienda) una richiesta di allacciamento all'acquedotto comunale.
Dopo vicissitudini che non occorre rievocare, con lettera 23 maggio 1997 l'Azienda, rilevato come la domanda avrebbe dovuto essere presentata prima dell'inizio dei lavori e non ad opera ultimata, ha invitato il richiedente a sottoscrivere un elenco di condizioni relative all'allacciamento, facendogli presente che avrebbe proposto al municipio l'adozione di una multa. Nel contempo gli ha imposto il pagamento di una tassa di allacciamento di fr. 1'000.--, di una tassa forfetaria di cantiere di fr. 300.-- e di un importo di fr. 725.-- quale "recupero spese per previsioni allacciamento alla nuova rete".
B. In accoglimento del reclamo inoltrato da __________, con risoluzione 10 febbraio 1998 il Dipartimento delle istituzioni, Divisione degli interni, ha ridotto la tassa allacciamento a fr. 117.-- per ragioni dettate dal principio della parità di trattamento ed annullato quella di cantiere per mancanza di una sufficiente base legale. Per quanto concerne l'imposizione dell'importo di
fr. 725.--, l'autorità dipartimentale ha dichiarato irricevibile il gravame, trattandosi di una pretesa fondata sul diritto privato che non può essere oggetto di una decisione ai sensi dell'art. 1 PAmm e 5 LPA. Pure le contestazioni sollevate dal reclamante avverso il prospettato avvio di una procedura contravvenzionale sono state dichiarate irricevibili.
C. Con ricorso 25 febbraio 1998 l'Azienda ha impugnato la predetta pronuncia dipartimentale innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. In via principale l'insorgente ha chiesto la conferma della propria decisione quo alle tasse di allacciamento e di cantiere, criticando il giudizio impugnato siccome lesivo del principio di legalità, della parità di trattamento e della proporzionalità. In via subordinata la ricorrente ha sollecitato il rinvio della causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio previo corretto accertamento della fattispecie.
D. Il Dipartimento delle istituzioni si è opposto all'accoglimento del gravame, riconfermandosi nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute. Ad identica conclusione è pervenuto __________, con argomentazioni che verranno riprese, ove occorresse, nel seguito.
E. Su richiesta di questo tribunale l'ufficio stima ha precisato che il 16 luglio 1997 il comune di __________ gli aveva notificato la riattazione e l'ampliamento operati al mappale in questione. L'ufficio stima ha dunque proceduto all'allestimento delle nuova stima, che ammonta a fr. 75'000.-- per il fabbricato. La stessa è stata regolarmente pubblicata sul FU no. __________/1999 del __________. Nessun reclamo è stato presentato avverso la nuova stima (cfr. scritto 21 marzo 2000 dell'ufficio stima).
Le parti non hanno formulato alcuna osservazione al proposito.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito all'impugnativa si fonda sull'art. 40 LMSP. Il ricorso, inoltrato entro il termine di 15 giorni previsto dall'art. 46 PAmm giusta il rinvio dell'art. 42 LMSP, è dunque tempestivo.
In merito alla legittimazione attiva dell'insorgente, contestata dal resistente, occorre osservare che le aziende municipalizzate sono istituti di diritto pubblico comunali senza personalità giuridica (A. Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo 1993, N. 1204) e quindi non hanno la capacità di essere parte. Nell'evenienza concreta, stante la natura delle censure sollevate nel gravame si deve tuttavia ritenere che, al di là dell'apparenza formale, il ricorso sia stato proposto dal comune di __________ a nome della propria azienda (RDAT 1988, N. 94). Donde la sussistenza della legittimazione, il cui diniego costituirebbe un inammissibile eccesso di formalismo.
L'impugnativa è pertanto ricevibile in ordine e può essere decisa sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. A __________ il servizio di distribuzione dell'acqua potabile è retto dal regolamento dell'azienda acqua potabile (RAAP), adottato dall'assemblea comunale il 20 novembre 1987 ed approvato dal Consiglio di Stato il 2 agosto 1991. Il RAAP istituisce a questo scopo un'azienda municipalizzata ai sensi della LMSP, incaricata di fornire l'acqua potabile con diritto di privativa su tutto il territorio edificato ed edificabile del comune nonché ai Monti di __________, __________ e __________ (art. 1 RAAP). Il finanziamento dell'azienda è assicurato tramite l'imposizione di una tassa di allacciamento (art. 19 RAAP) e di una tassa di consumo annua (art. 29 RAAP). L'art. 19 RAAP che regola il prelievo della tassa di allacciamento ha il seguente tenore:
"La tassa di allacciamento è il corrispettivo per l'innesto all'acquedotto e alle sue installazioni.
Essa può variare nel modo seguente:
- Zone edificabili e monti per domiciliati, da un minimo di fr. 100.-- ad un massimo di fr. 1'000.-- ed è calcolata in base alla percentuale dell'1% del valore di stima del fabbricato;
- Zone edificabili e monti per i non domiciliati, da un minimo di fr. 100.-- ad un massimo di fr. 3'000.--."
3. 3.1. Per costante giurisprudenza un decreto di portata generale viola il principio della parità di trattamento ancorato all'art. 4 Cost., se per fattispecie analoghe opera distinzioni giuridiche non dettate da ragioni serie ed obiettive oppure se sottopone ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Il principio in esame impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le stesse siano giustificate da motivi seri ed obiettivi (DTF 122 I 18 consid. 2b/cc pag. 25, 121 I 102 consid. 4a pag. 104, 129 consid. 3d pag. 134 e relativi rinvii). Il principio della parità di trattamento trova applicazione anche in materia di tributi causali, segnatamente, come in concreto, in materia di tasse di utilizzazione (DTF 111 Ia 324 consid. 7 pag. 326 e 101 Ia 193 consid. 6 pag. 200; F. Gygi, Verwaltungsrecht, Berna 1986, pag. 272; A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, Neuchâtel 1984, pag. 609 e 613; M. Imboden/R. A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea/Stoccarda 1976, n. 110 B V e, pag. 780).
3.2. Con sentenza 5 settembre 1996 il Tribunale federale ha effettuato l'esame della costituzionalità dell'art. 48 RAAP del comune di __________. Tale disposizione istituiva il prelievo di una differente tassa base (che, insieme a quella di consumo, costituiva la tassa di utilizzazione dell'acqua potabile) a dipendenza della residenza servita: tra fr. 50.-- e fr. 100.-- per le residenze primarie (o secondarie di proprietà di domiciliati), tra fr. 50.-- e fr. 150.-- per quelle secondarie. Ispirandosi alle considerazioni svolte nella nota sentenza 20 novembre 1995 in re comune di __________ concernente la tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti (RDAT II-1996, N. 52), ove il Tribunale federale aveva stabilito la presunzione secondo cui l'utente non domiciliato non cagiona costi superiori a quelli provocati da una persona con domicilio nel comune, fatta salva per il comune la possibilità di dimostrare il contrario producendo un calcolo preciso, l'alta Corte federale ha dichiarato quella differenziazione contraria al principio della parità di trattamento: non sussistevano difatti nemmeno in quella fattispecie "circostanze eccezionali chiaramente dimostrate" (consid. 3c/cc) che consentivano un'imposizione maggiore dei cittadini non domiciliati nel comune per quanto concerneva la tassa base del servizio di distribuzione dell'acqua potabile.
3.3. Attingendo ai ragionamenti svolti in particolare al considerando 3c/aa e bb di quel giudicato, il Dipartimento delle istituzioni è giunto alla stessa conclusione per quanto concerne la differenza operata dall'art. 19 RAAP di __________. Il Tribunale condivide il risultato cui è pervenuta l'istanza inferiore.
Va innanzitutto osservato che la ricorrente non solo non ha dimostrato, bensì non ha neppure sostenuto che le residenze secondarie cagionano maggiori oneri al servizio di distribuzione dell'acqua potabile (sottoforma di spese d'esercizio, di manutenzione, interessi passivi od ammortamenti) rispetto alle residenze primarie.
Neppure gli ulteriori argomenti da essa addotti le sono di giovamento. Il fatto che l'Azienda presenterebbe un disavanzo d'esercizio, circostanza comunque non dimostrata, non giustificherebbe in ogni caso l'imposizione di una tassa d'allacciamento più elevata a carico dei residenti secondari rispetto ai domiciliati (cfr. sentenza 5 settembre 1996 concernente il comune di __________, consid. 3c/bb). Infatti l'Azienda dev'essere, per principio, finanziariamente autonoma (art. 5 Regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni del 30 giugno 1987): è solo a titolo eccezionale che i cittadini domiciliati potrebbero essere chiamati a contribuire alla copertura di un eventuale disavanzo. Inoltre, la parte dei costi che sarebbe finanziata direttamente dai fondi del bilancio pubblico non graverebbe esclusivamente sui cittadini domiciliati, in quanto anche i non residenti sono imponibili in ragione della loro proprietà immobiliare nel Comune, seppure limitatamente ed in misura più modesta (circostanza compensata, almeno in parte, da una minor utilizzazione dell'infrastruttura pubblica; cfr. nello stesso senso, su quest'ultima valutazione, le considerazioni svolte dal Tribunale federale nella sentenza già citata 20 novembre 1995 in re comune di __________, in RDAT I-1996, N. 52 consid. 11b).
La ricorrente sostiene poi che le tasse attualmente prelevate non sono neppure sufficienti a coprire i costi cagionati dall'utenza e che esse corrispondono ai tributi prelevati in altri comuni. Anche se così fosse, ciò non giustificherebbe un diverso trattamento dei non domiciliati rispetto ai domiciliati. Questa evenienza potrà, o piuttosto dovrà, semmai imporre un riesame delle basi di calcolo dei tributi, sempre comunque in ossequio al principio di uguaglianza di trattamento.
3.4. L'Azienda non ha pertanto dimostrato la sussistenza di motivi seri ed obiettivi, volti a legittimare la discriminante imposizione dei proprietari di residenze secondarie rispetto a quelli di residenze primarie in merito alla tassa d'allacciamento contemplata all'art. 19 RAAP. Deve dunque essere tutelata la dichiarazione di incostituzionalità di questa norma pronunciata dal Dipartimento, essendo contraria al principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 Cost (art. 4 Cost. ora abrogato).
4. Occorre ora fissare l'importo che __________ è tenuto a pagare al comune di __________ per il titolo di tassa di allacciamento all'acquedotto. Va comunque osservato che le motivazioni e le conclusioni che seguono possono e devono applicarsi solo per permettere la liquidazione della presente lite.
4.1. Il tributo dovuto dal resistente all'Azienda dev'essere calcolato secondo l'art. 19 RAAP. Come si è visto tale norma prescrive il metodo di calcolo per l'imposizione della tassa di allacciamento (1% del valore di stima) a carico dei domiciliati (cpv. 2 1. periodo), mentre la norma è silente per quanto concerne i non domiciliati, limitandosi a fissare i termini entro i quali il tributo può spaziare (cpv. 2 2. periodo).
Il modo di calcolo riferito al valore di stima va tuttavia applicato anche ai non domiciliati. Non vi è infatti alcun motivo per scostarsene. Appare d'altronde chiaro che nel secondo periodo dell'art. 19 cpv. 2 RAAP il Legislatore comunale ha voluto porre in evidenza unicamente le differenze che caratterizzano le due diverse categorie di utenti. Considerato che il metodo d'imposizione è invece il medesimo, la sua ripetizione nel periodo concernente i non domiciliati è stata omessa.
Il tributo che __________ deve versare all'AAP corrisponde dunque all'1% del valore di stima dell'immobile.
4.2. La tassa di allacciamento dovuta dal resistente va calcolata in base al valore di stima dell'immobile, conseguito a seguito della ristrutturazione.
La tassa di allacciamento di cui all'art. 19 RAAP "è il corrispettivo per l'innesto all'acquedotto e alle sue installazioni." Ora, appare indubbio che esiste una stretta connessione tra l'importanza dell'immobile allacciato alla rete e l'ammontare della tassa. In presenza di immobili di grosse dimensioni non solo sarà necessario un innesto di dimensioni maggiori, bensì anche la sollecitazione dell'impianto di distribuzione dell'acqua potabile sarà più elevata rispetto a fabbricati di minor entità. Una tassa di allacciamento calcolata in base al valore di stima tiene conto di tali parametri e dunque a dipendenza del valore dell'edificio verrà prelevato un tributo più o meno elevato. In considerazione di questo rapporto di equivalenza la norma non può che riferirsi al valore attuale dell'immobile. Ciò significa che per fabbricati ristrutturati o ampliati la tassa di allacciamento va calcolata in base al valore di stima conseguito a seguito dei lavori intrapresi. Questa interpretazione trova pure conferma all'art. 8 LSt, secondo il quale il valore di stima deve venire prontamente aggiornato, su segnalazione del municipio, qualora una costruzione venga riattata in modo atto ad influenzarlo.
4.3. L'Azienda sostiene di aver sempre prelevato tributi pari a fr. 1'000.-- per allacciamenti di edifici posti nella zona edificabile, indipendentemente se di proprietà di un domiciliato o di un non domiciliato. La censura non è di rilievo nella fattispecie, in quanto anche se tale prassi venisse dimostrata, non potrebbe in ogni caso essere tutelata, in quanto contraria alla regolamentazione stabilita dal RAAP. Non vi sono infatti motivi per scostarsi dalla chiara normativa ivi contenuta, che va in ogni caso applicata.
Va comunque rilevato che dalle schede contabili in atti dell'AAP risulta che in taluni casi sono stati prelevati anche contributi inferiori a fr. 1'000.-- a titolo di tasse di allacciamento (3.11.94 P. R. fr. 250.--, 29.1.96 B. R. e D. fr. 250.--). Inoltre non è dato sapere se i casi segnalati dalla ricorrente in cui sono stati prelevati fr. 1'000.--, si riferivano a costruzioni il cui valore di stima era inferiore a fr. 100'000.--.
4.4. Il valore di stima a seguito della ristrutturazione è di fr. 75'000.--. Ritenuto che in base all'art. 48 Lst del 13 novembre 1996 tale stima beneficia di una riduzione del 30%, la tassa di allacciamento dovuta dal resistente ammonta a fr. 525.--.
5. L'Azienda contesta pure l'agire dell'autorità dipartimentale in merito all'annullamento della tassa di cantiere. La ricorrente ritiene che l'art. 20 cpv. 5 RAAP costituisca una base legale sufficiente e che l'applicazione di una tassa calcolata in base al volume della costruzione e che tiene conto degli usuali consumi, sia legittima e giustificata.
5.1. Secondo il Tribunale federale (cfr. per tutte, DTF 118 Ia 320), il prelievo di tributi pubblici - ad eccezione degli emolumenti di cancelleria - deve, di principio, fondarsi su una legge in senso formale. Il principio della legalità risulta violato se tale normativa non stabilisce almeno la cerchia dei soggetti imponibili, l'oggetto e le basi di calcolo del tributo. In materia di tasse d'utilizzazione, l'ossequio del principio della legalità non è tuttavia assoluto. Può essere attenuato se il contribuente è in grado di chiedere una verifica della loro legittimità alla luce dei principi della copertura dei costi e dell'equivalenza. Quest'ultimo principio esige che tra l'importo della tassa ed il valore oggettivo della prestazione vi sia una ragionevole corrispondenza (A. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, pag. 612; A. Scolari, op. cit., N. 438).
5.2. Nella fattispecie l'art. 20 cpv. 5 RAAP prevede che "la fornitura ad uso industriale, per costruzioni in cantiere, o per getti continui saranno oggetto di esame da parte dell'Azienda che potrà concludere contratti a "forfait" o a misurazione con contatore".
Ora, l'Azienda ha ammesso di aver sempre prelevato una tassa di cantiere calcolata in base al volume della costruzione e che tiene conto degli usuali consumi, ossia di aver sempre applicato il sistema a forfait. Tale sistema di procedere è ammissibile soltanto se l'utente è in grado di valutare se la mercede richiestagli è proporzionata alla prestazione fornitagli. Controllo che nella fattispecie non è tuttavia attuabile, in quanto il Legislativo comunale di __________ non ha mai approvato il quadro delle tariffe né ha mai fissato i criteri d'imposizione di tale tributo (ad esempio: fr. x ogni m³). L'utente non dispone dunque di alcun criterio per valutare se la tassa impostagli è corrispondente al servizio di cui ha usufruito.
Visto che né la LMSP, né il RAAP o altri regolamenti comunali precisano la base di calcolo della tassa di cantiere, questa dev'essere considerata sprovvista di sufficiente base legale. Le deduzioni in tal senso operate dal Dipartimento si avverano pertanto corrette e resistono alle critiche dell'Azienda.
6. Sulla scorta delle considerazioni fin qui esposte, il ricorso va parzialmente accolto. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico delle parti in ragione di metà ciascuna (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono compensate (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 13, 40 LMSP; 1 segg. del regolamento dell'azienda acqua potabile di __________; 1 segg. PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza la decisione 10 febbraio 1998 del Dipartimento delle istituzioni è modificata nel modo seguente:
"2. Il reclamo, in quanto indirizzato contro la tassa di allacciamento di fr. 1'000.-- e contro la tassa di cantiere di fr. 300.-- è parzialmente accolto.
Di conseguenza la decisione 23 maggio 1997 dell'AAP del Comune di __________ è riformata come segue:
2.1. La tassa di allacciamento è ridotta a fr. 525.--.
2.2. La tassa di cantiere è annullata."
2. La tassa di giudizio di fr. 800.- è posta a carico delle parti in ragione di metà ciascuna. Le ripetibili sono compensate.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria