Incarto n. 50.2002.00002-3-4-5-6-7-8-9-10-11-12-13
Lugano 1 ottobre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 7 gennaio 2002 di
a) __________ b) __________ CE fu __________, composta da:
__________, __________ c) __________, d) __________, e) __________ e __________, f) __________ e __________, g) __________, h) __________, i) __________, j) __________, k) CE fu __________, composta da: ____________________, __________, __________, __________, __________
tutti patrocinati dall'avv. __________,
Contro
le decisioni 14 dicembre 2001 del Tribunale di espropriazione, prolate nell'ambito delle cause di espropriazione materiale che gli insorgenti hanno avviato nei confronti dello __________ a seguito dell'inclusione dei loro fondi nella zona sancita come inedificabile dal decreto esecutivo 16 maggio 1990 concernente il comprensorio di protezione del complesso monumentale di __________ (CPM);
viste le risposte:
- 17 gennaio 2002 del Tribunale di espropriazione;
- 7 febbraio 2002 dello Stato del Canton Ticino;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con decreto esecutivo 16 maggio 1990 entrato in vigore il 29 maggio 1990 (in seguito: DE) e fondato sugli allora vigenti art. 12 LMS e 24 RALMS il Consiglio di Stato ha stabilito un comprensorio di protezione del complesso monumentale di __________ (CPM) al fine di proteggere formalmente l'integrità, la dignità e la visualità delle chiese di __________, di __________ e di __________, nonché gli spazi adiacenti a questi edifici iscritti nell'elenco dei monumenti storici ed artistici del Canton Ticino. All'interno del perimetro del comprensorio di protezione è stata fissata in particolare una zona bandita alla costruzione, adagiata attorno alle chiese di __________ e __________, nella quale sono ammessi limitati cambiamenti della conformazione del terreno se compatibili con gli obiettivi perseguiti dal decreto.
I ricorrenti elencati in epigrafe sono proprietari dei terreni gravati dal vincolo di inedificabilità disposto dal Consiglio di Stato quale autorità preposta per legge alla tutela dei monumenti. Alcuni di essi hanno impugnato il DE innanzi al Gran Consiglio, ma il loro gravame è stato respinto il 6 dicembre 1995 dal Tribunale della pianificazione del territorio nel frattempo entrato in funzione.
B. Nel corso del 1998 gli insorgenti hanno quindi citato in giudizio lo __________ innanzi al Tribunale di espropriazione, postulando il riconoscimento di un congruo indennizzo per titolo di espropriazione materiale.
In sede di risposta il Cantone si è opposto fermamente a tutte le domande, contestando l'avverarsi di un'espropriazione materiale a danno dei fondi gravati dal vincolo di protezione istituito dal DE. A mente del convenuto, da tempo inedificabili e inidonee ad essere realmente edificate in un prossimo futuro, quelle proprietà non sarebbero neppure state oggetto di una restrizione suscettibile per gravità di provocare un esproprio materiale, né si sarebbe concretizzata nella fattispecie una situazione lesiva del principio della parità di trattamento.
Nei susseguenti allegati di replica e di duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.
All'udienza di conciliazione del 22 luglio 1999 lo Stato ha chiamato in causa il comune di __________ in vista di un regresso nei suoi confronti. Richiamandosi all'esito negativo delle procedure di espropriazione materiale che taluni proprietari avevano avviato in passato contro il comune di __________ (azioni respinte dal Tribunale cantonale amministrativo per carenza di legittimazione passiva dell'ente locale; cfr. RDAT II-1998 N. 34) e sottolineata la mancanza di qualsiasi base legale atta a sostenere eventuali iniziative di rivalsa del Cantone, con decisione 18 agosto 1999 il Tribunale di espropriazione ha rigettato la domanda dello Stato.
Nelle memorie conclusive, al dibattimento finale del 16 novembre 1999 e in occasione della ripetizione del sopralluogo esperita l'11 settembre 2001 i contendenti hanno poi ribadito le proprie tesi, allegazioni e domande.
C. Esaurite le formalità processuali, con singole sentenze del 14 dicembre 2001 il Tribunale di espropriazione ha respinto le istanze dei ricorrenti, ritenendo che i loro fondi non erano stati colpiti da espropriazione materiale in conseguenza dell'entrata in vigore del DE.
Evocata la definizione tradizionale di espropriazione materiale scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale e ripercorso nel tempo l'assetto pianificatorio delle proprietà interessate dal vincolo di inedificabilità sancito dal DE, il primo giudice ha escluso che nel 1990 i mappali gravati avessero vocazione edilizia; inglobati nei territori protetti in applicazione del DFU del 1972 ed esclusi dalla zona edificabile provvisoria dei piani allestiti nel 1980 ex art. 8 DEPT così come dal territorio già edificato in larga misura, taluni già edificati razionalmente, non avevano alcuna prospettiva edilizia suscettibile di essere mortificata dal divieto di costruzione imposto dal Cantone. La misura, insomma, ha consolidato semplicemente una situazione giuridica e fattuale da tempo esistente, senza generare alcuna espropriazione materiale. Il che esclude pure la possibilità di allocare un'indennità per ragioni inerenti al principio della buona fede.
D. Avverso queste pronunzie i soccombenti sono insorti mediante ricorsi 7 gennaio 2002 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a giudizio le richieste avanzate in prima istanza.
Evidenziata la volontà politica del comune di __________ di non sottrarre all'edificazione i terreni inseriti nel comprensorio protettivo dei monumenti storici, i ricorrenti hanno ribadito che in assenza del vincolo imposto dal Cantone i loro fondi - urbanizzati ed inclusi in un comprensorio già largamente costruito - sarebbero stati certamente assegnati ad una zona edificabile siccome del tutto idonei ad essere sfruttati a fini edilizi. Il mancato riconoscimento di un adeguato indennizzo per titolo di espropriazione materiale creerebbe d'altronde una disparità di trattamento, ove solo si consideri che altri proprietari hanno ottenuto le indennità espropriative rivendicate e che il comune ha acquistato alcune particelle poste all'interno del comprensorio di protezione monumentale pagando un prezzo di terreno fabbricabile in gran parte sovvenzionato da Cantone e Confederazione.
E. Il Tribunale di espropriazione ha proposto la reiezione dei gravami e la conseguente conferma delle sentenze impugnate riconfermandosi nelle motivazioni ivi contenute.
Ad identica conclusione è pervenuto lo Stato, il quale ha avversato le tesi degli insorgenti con argomentazioni che verranno riprese - ove occorresse - in appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività delle impugnative sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
I gravami sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori. Non occorre in particolare esperire il sopralluogo sollecitato dagli insorgenti, dato che questo mezzo di prova non apporterebbe la conoscenza di ulteriori elementi di fatto rilevanti per la decisione (art. 18 cpv. 1 PAmm). La situazione dei luoghi è peraltro nota al Tribunale a dipendenza delle pregresse procedure ricorsuali aventi per oggetto proprietà incluse nel comprensorio di protezione monumentale di __________.
2. 2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza __________ (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 125 II 431 consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata). L'avverarsi di un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di costruzione colpisce un fondo già edificato in maniera razionale ed il suo proprietario può continuare a fare dell'edificio un uso conforme alla sua destinazione ed economicamente sostenibile (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, N. 1479 ss.; RDAT I-1995 N. 43, DFT 117 Ib 262 e rinvii).
2.2. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). In casu la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve essere apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti il 29 maggio 1990 (giorno in cui è entrato in vigore il DE), tenendo peraltro presente che il provvedimento non discende dall'esercizio di compiti pianificatori. In effetti, come già accertato da questo Tribunale (STA 18 dicembre 1997 in re comune di G.) e dall'Alta Corte federale (STF 29 aprile 1998 = RDAT II-1998 N. 34), il vincolo che ha comportato la restrizione litigiosa non è stato stabilito nel contesto del PR di __________, ma è stato imposto dal Consiglio di Stato in applicazione dell'art. 12 LMS 1946; la misura è stata dunque adottata direttamente dal Cantone, sulla base di una normativa speciale, e con un atto esecutivo particolare avente vita autonoma. Ne segue che, ponendosi al di fuori della pianificazione di competenza del comune, il DE, rispettivamente il vincolo di inedificabilità che esso ha istituito, non può aver provocato una vera e propria mancata attribuzione alla zona edificabile nel senso ipotizzato dal Tribunale di espropriazione nelle pieghe di considerazioni di stampo chiaramente pianificatorio. Nel caso di specie occorre piuttosto chiedersi se il DE ha compromesso gravemente lo sfruttamento dei fondi inedificati o edificati in modo irrazionale che sono stati colpiti dal divieto di costruzione, segnatamente se alla data determinante un miglior uso di quei terreni appariva probabile in un avvenire prossimo. Il miglior uso di un fondo si identifica di regola nella possibilità di edificare un terreno privo di costruzioni o di riedificare al meglio un sedime sfruttato in modo poco ragionevole; per giudicare vanno prese in considerazione tutte le circostanze fattuali e giuridiche che in qualche modo influiscono sulle speranze edificatorie, in particolare le disposizioni federali, cantonali e comunali vigenti nel momento determinante, lo stadio in cui si trova la pianificazione comunale e cantonale, lo stato di urbanizzazione e particellare dei fondi, come pure lo sviluppo edilizio della zona (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., N. 1425; Knapp, Précis de droit administratif, N. 2246).
3. 3.1. All'epoca erano in vigore la legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT) e, a livello cantonale, il decreto esecutivo del Consiglio di Stato sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio del 29 gennaio 1980 (DEPT, sostituito dalla LALPT solo nel novembre del 1990), nonché la legge edilizia del 19 febbraio 1973. Norme che imponevano la stesura di piani di utilizzazione per disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 LPT, 16 LE) e che in mancanza di zone edificabili o di ordinamenti provvisionali (art. 8 DEPT) prescrivevano di considerare edificabili i terreni appartenenti al comprensorio già largamente edificato (art. 36 LPT).
3.2. Come rettamente accertato dal Tribunale di espropriazione, nel 1973 i fondi dei ricorrenti sono stati collocati nei territori protetti a titolo provvisorio in applicazione del DFU del 17 marzo 1972.
Scaduta il 31 dicembre 1979 la validità del DFU, il Consiglio di Stato, avvalendosi dell'art. 36 LPT, ha emanato il DEPT, in base al quale (art. 8) in data 17 marzo 1980 il Dipartimento dell'ambiente ha messo in vigore per il comune di __________ un piano delle zone edificabili provvisorie e zone di pianificazione che ha inserito le proprietà di cui trattasi in una zona di pianificazione corrispondente al futuro comprensorio di protezione del complesso monumentale, con le conseguenze di cui all'art. 20 DEPT; per essere più precisi, i terreni sono stati assegnati al settore di maggior tutela (zona rossa), dove non era ammessa l'edificazione di tutto quanto potesse modificare la situazione esistente. La zona di pianificazione è decaduta ex lege (vedi art. 27 cpv. 2 LPT e 19 DEPT) nel 1985, trascorsi 5 anni dalla sua adozione. Ciononostante i mappali dei ricorrenti non hanno acquisito statuto di superficie edificabile in forza del diritto federale (art. 36 LPT), poiché con ogni evidenza non si trovavano in un comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 15 cpv. 1 lett. a LPT; le rare costruzioni presenti nella zona di riferimento non cosentono infatti di considerarla come già edificata in larga misura, concetto che secondo la giurisprudenza federale va interpretato in modo restrittivo (cfr., in tema, DTF 122 II 455 consid. 6 e rinvii, in particolare DTF 121 II 417 consid. 5a).
Il 9 gennaio 1990 il Consiglio di Stato ha approvato il primo PR di __________ conforme ai principi pianificatori sanciti dalla Costituzione e dalla LPT. La maggior parte dei fondi che gravitano attorno alle chiese non ha subito azzonamento di sorta, poiché il piano delle zone si è limitato ad indicare il comprensorio interessato dal futuro piano cantonale di protezione monumentale, mentre alcune particelle direttamente a contatto con i templi di S. Nicolao e __________ sono state incluse in due delle zone AP-EP stabilite dal piano delle attrezzature e edifici di interesse pubblico.
A seguito dell'entrata in vigore del DE i terreni posti a ridosso delle due chiese - in precedenza inseriti in zona AP-EP - sono stati definiti monumenti culturali unitamente agli edifici religiosi. La zona circostante che accoglie le proprietà dei ricorrenti è stata invece gravata di un divieto di costruzione, mantenendo le caratteristiche di inedificabilità che l'aveva contraddistinta negli ultimi anni.
3.3. Alla data cruciale del 29 maggio 1990 le particelle degli insorgenti non erano comprese in un PGC realizzato e adottato secondo la legislazione sulla protezione delle acque entrata in vigore il 1° luglio 1972 (LIA dell'8 ottobre 1971) e le relative norme di applicazione cantonali (LALIA del 2 aprile 1975), le quali avevano in sostanza anticipato la suddivisione del territorio che sarebbe stata operata dalla LPT (DTF 122 II 326 consid. 4a). Nella planimetria acquisita agli atti del Tribunale di espropriazione i terreni risultano invero posizionati entro il perimetro del PGC, ma quel documento - privo di data, elaborato disattendendo i criteri di allestimento dei piani sanciti dalla legge (vedi art. 15 OPA e 19 LALIA) e soprattutto sprovvisto della necessaria approvazione cantonale (art. 17 cpv. 2 OPA e 20 cpv. 2 LALIA), non ha alcuna validità. Le sue risultanze si avverano quindi destituite di significato e non consentono di trarre indicazioni utili ai fini del presente giudizio.
3.4. Come accennato in antecedenza (consid. 3.2), all'epoca determinante le proprietà dei ricorrenti non giacevano in un territorio già edificato in larga misura. Non erano neppure necessarie all'edificazione nei successivi quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT, tant'è vero che in sede di approvazione del PR 90 di __________ il Consiglio di Stato - constatato come il comprensorio edificabile fosse largamente sovradimensionato - aveva dovuto ridurre drasticamente l'estensione delle zone edificabili per conformarle ai bisogni oggettivi del comune (vedi risoluzione no. 57 del 9 gennaio 1990, p. 23 ss.). A fronte di questa situazione, ai ricorrenti non giova affatto evidenziare che il comune di __________ intendeva destinare all'edificazione tutti i terreni inclusi nel CPM. Quand'anche simili intendimenti si fossero tradotti in proposte concrete, il Governo - quale autorità superiore in materia di pianificazione (art. 26 LPT e 37 LALPT) - non le avrebbe mai avallate, vuoi perché avrebbero interessato un complesso di fondi incastonati in un paesaggio particolarmente caratteristico da preservare ad ogni costo, vuoi perché avrebbero ulteriormente aggravato lo stato di sovrabbondanza di territorio edificabile creato dal comune in esito a scelte di mera natura politica.
3.5. Se ne deve concludere, insieme al Tribunale di espropriazione, che nel maggio del 1990 l'inclusione dei fondi di cui si discute nella zona bandita alla costruzione istituita dal DE non ha dissolto alcuna prospettiva di edificarli in un prossimo futuro e, quindi, non ha intaccato il diritto di proprietà dei ricorrenti in modo da ingenerare espropriazione materiale, evento in ogni modo irrealizzatosi per i terreni già edificati razionalmente (cfr. consid. 2.1. in fine). Idonei all'edificazione dal profilo fattuale ma colpiti dai vincoli di protezione del DFU prima, inseriti in una zona di pianificazione poi, in nessun tempo collocati all'interno di un PGC conforme alla legislazione sulla protezione delle acque, esclusi dal territorio edificato in larga misura, non necessari per soddisfare il bisogno di terreno edificabile dei prossimi quindici anni e mai oggetto di un azzonamento conforme ai dettati costituzionali, oggettivamente i mappali disposti attorno alle chiese di __________ e __________ non avevano vocazione edilizia alla data determinante. Né i loro proprietari potevano seriamente pensare che un'edificazione sarebbe stata realizzabile con grande probabilità in un avvenire prossimo.
3.6. Per quel che è del sacrificio particolare che i ricorrenti sostengono di aver sopportato, basterà ricordare che la giurisprudenza ne fa dipendere l'esistenza dalla elevata possibilità di attuazione dell'aspettativa edilizia in un prossimo futuro (DTF 119 Ib 147 consid. 6; 112 Ib 492 consid. 8). Negata la sussistenza di questo presupposto in virtù delle considerazioni illustrate in precedenza, dev'essere di riflesso escluso il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale fondata sulla teoria del "Sonderopfer".
4. I ricorrenti avvertono infine che il mancato riconoscimento di un adeguato indennizzo per titolo di espropriazione materiale creerebbe un'inammissibile disparità di trattamento, atteso che alcuni proprietari hanno ottenuto le indennità espropriative rivendicate e che anni orsono il comune ha acquistato tre mappali posti all'interno del comprensorio di protezione monumentale, pagando un prezzo di terreno fabbricabile in gran parte sovvenzionato da Cantone e Confederazione.
A riguardo è appena il caso di rilevare che può esistere disparità di trattamento solo se la medesima autorità rende decisioni divergenti a fronte di situazioni analoghe. Nell'evenienza concreta, con sentenza 14 dicembre 2001 impugnata davanti a questo Tribunale, il primo giudice ha accordato un indennizzo ai proprietari del mapp. __________, ritenendo che questo fondo - a suo parere posto entro un territorio già edificato in larga misura - fosse stato oggetto di un'espropriazione materiale conseguentemente all'entrata in vigore del DE. Una simile conclusione non lede il principio dell'uguaglianza già solo perché il Tribunale di espropriazione ha considerato che la situazione del mapp. __________ differisse da quella delle particelle vicine di proprietà degli insorgenti. Se a torto o a ragione, è quesito che dovrà essere affrontato dalle istanze giudiziarie superiori e la cui soluzione non può comunque sovvertire l'esito negativo delle pretese avanzate dai ricorrenti, i quali non possono pretendere di vedersi assegnata un'indennità espropriativa in mancanza dei presupposti per la sua concessione.
Quanto alle acquisizioni dei mapp. __________, __________ e __________ operate dal comune di __________, trattasi di operazioni che non consentono minimamente di suffragare la tesi della disparità di trattamento affacciata dagli insorgenti. In effetti, quand'anche si dovesse ravvisare nel prezzo soluto per quei fondi (fr. 2.85/mq per il mapp. __________, fr. 30.05/mq per il mapp. __________, fr. 105.35 per il mapp. __________) il pagamento implicito di un indennizzo per titolo di espropriazione materiale, autore di un simile atto sarebbe il comune di __________, ente del tutto estraneo sia al DE ritenuto costitutivo di espropriazione materiale, sia al contenzioso che i ricorrenti hanno promosso nei confronti dello Stato.
5. Stante quanto precede, i ricorsi devono essere respinti con la conseguente conferma dei giudizi impugnati.
La tassa di giudizio segue la soccombenza ed è ripartita tra gli insorgenti in parti uguali (art. 28 PAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art. visti gli art. 26 Cost.; 3, 5, 15, 26, 27, 36 LPT; 37 LALPT; 39, 50, 70 Lespr; 18, 28, 43 e 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. La tassa di giudizio, di complessivi fr. 6'000.-, è posta a carico di ciascun ricorrente nella misura di fr. 500.-, con vincolo di solidarietà per gli insorgenti indicati sub c), f), g) e l).
3. Nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna entro 30 giorni dalla sua intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario