Incarto n. 50.2002.18
Lugano 25 luglio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 4 marzo 2002 della
contro
la decisione 29 gennaio 2002 (no. 49/99-127) del Tribunale di espropriazione, prolata in merito alla domanda di indennizzo per titolo di espropriazione materiale che la ricorrente ha inoltrato il 10 novembre 1999 nei confronti del comune di __________ relativamente al proprio mapp. __________;
viste le risposte:
- 21 marzo 2002 del Tribunale di espropriazione;
- 4 aprile 2002 del comune di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ di __________ è proprietaria del mapp. __________ di __________, un fondo di 1699 mq censito a RF quale prato.
Il terreno, di forma pressoché triangolare ed in leggero declivio, si trova in località __________, a SE del nucleo tradizionale del villaggio. Verso valle (O) confina con una via parzialmente asfaltata, la strada di servizio C3 __________.
B. Il PR di __________ entrato in vigore il 2 marzo 1993 ha inserito il mapp. __________ e altri fondi contermini aventi una superficie complessiva di ca. 9'400 mq in una zona edificabile di interesse comunale (Rp1) giusta gli art. 28 cpv. 2 lett. b e 85-92 LALPT volta a promuovere l'insediamento di residenze primarie. La proprietaria ha impugnato tale assetto pianificatorio, ma il suo ricorso è stato respinto dal Consiglio di Stato contestualmente all'approvazione del PR.
A seguito di una modifica di poco conto, nel 1996 la porzione meridionale della particella è stata inoltre gravata da un vincolo AP-EP per la realizzazione di una piazza di giro, in precedenza prevista sul prospiciente mapp. __________.
C. Dopo aver rifiutato l'offerta del municipio di acquistare il mapp. __________ ad un prezzo di 50.- fr. il mq e tentato invano di ottenerne l'esproprio formale, mediante notifica di pretese 10 novembre 1999 la __________ __________ ha convenuto in giudizio il comune di __________ innanzi al Tribunale di espropriazione, postulando il riconoscimento di un'indennità di espropriazione materiale di complessivi fr. 767'500.- (fr. 450.- il mq per il terreno, oltre a fr. 3'000.per spese di progettazione).
In sede di risposta il comune si è opposto fermamente alla domanda, sollecitando di rimando l'esproprio formale della proprietà a fr. 50.- il mq.
All'udienza di conciliazione del 15 giugno 2000 e nelle memorie conclusive presentate al dibattimento finale le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive posizioni avverse.
D. Esaurite le formalità processuali, con sentenza 29 gennaio 2002 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'istanza della __________ __________, ritenendo che il fondo non fosse stato colpito da espropriazione materiale in conseguenza dell'entrata in vigore del PR.
Evocata la definizione tradizionale di espropriazione materiale scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale e ripercorso nel tempo il regime del mapp. __________, il primo giudice ha stabilito innanzi tutto che nel 1993 il fondo era stato oggetto di una mancata attribuzione alla zona edificabile, misura che salvo casi eccezionali non conferisce al proprietario alcun diritto ad indennità. Nessuna circostanza particolare avrebbe d'altronde giustificato l'inclusione del terreno in una zona edificabile: inglobata nei territori protetti in applicazione del DFU del 1972 ed esclusa dal perimetro del PGC provvisorio, così come dalla zona edificabile provvisoria dei piani allestiti nel 1986 ex art. 8 DEPT e dal territorio edificato in larga misura, al momento determinante la proprietà - priva di sufficienti infrastrutture di urbanizzazione - non aveva alcuna prospettiva edilizia suscettibile di essere mortificata dalle restrizioni accompagnanti il suo inserimento in zona Rp1.
Accertato che la __________ __________ non poteva aspirare ad un risarcimento neppure in virtù della teoria del sacrificio eccessivamente gravoso o per ragioni dedotte dal principio della buona fede, il Tribunale di espropriazione ha di riflesso negato al comune la possibilità di ottenere l'esproprio formale del mapp. __________ agendo in via di ampliamento giusta l'art. 6 Lespr.
E. Mediante ricorso 4 marzo 2002 la __________ __________ ha impugnato la predetta pronunzia innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a giudizio le richieste avanzate in prima istanza.
A mente della ricorrente l'inclusione del mapp. __________ in zona Rp1 ha provocato espropriazione materiale, dato che nel 1993 il fondo aveva una chiara vocazione edilizia compromessa dal collocamento pianificatorio conferitogli dal comune.
Quanto all'indennità da porre a carico dell'ente pubblico, l'insorgente ha riaffermato che alla data determinante il valore della proprietà era di fr. 450.- il mq, donde una pretesa di fr. 764'550.- per il terreno (fr. 450.-/mq x 1699 mq) e di fr. 3'000.- per costi di progettazione diventati inutili, oltre interessi al 5% dall'entrata in vigore del PR.
F. Il Tribunale di espropriazione ha proposto la reiezione del gravame e la conseguente conferma della sentenza impugnata riconfermandosi nelle motivazioni ivi contenute.
Ad identica conclusione è pervenuto il comune di __________, il quale ha avversato partitamente le tesi dell'insorgente con argomentazioni che saranno riprese, ove occorresse, in appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva della ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm attraverso il rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori. L'assunzione delle prove genericamente richiamate nell'impugnativa non appare infatti suscettibile di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi di fatto rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re Wettstein) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 125 II 431 consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata).
2.2. Il momento determinante per stabilire se la fattispecie si configura alla stregua di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento pianificatorio che comporta la restrizione della proprietà. L'art. 39 cpv. 1 LALPT prevede che il piano regolatore entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato; l'approvazione è condizione di validità ed ha effetto costitutivo. In casu la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve quindi essere apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti nel mese di marzo del 1993.
3. Le zone edificabili di interesse comunale contemplate dalla legislazione ticinese (cosiddette ZEIC; art. 85-92 LALPT) sono, come si può dedurre dal loro stesso nome, delle vere e proprie zone edificabili ai sensi del diritto federale, la cui creazione presuppone l'ossequio delle condizioni sancite dalla legge per evitare sovradimensionamenti delle aree fabbricabili (cfr., sull'argomento, RDAT I-2000 N. 31; STPT 26 maggio 2003 in re Cometta e llcc).
I comuni ticinesi possono istituire delle ZEIC se imposte dalla necessità di realizzare gli obiettivi di sviluppo demografico, sociale e economico e gli scopi del piano regolatore o particolareggiato (art. 85 cpv. 1 1.a frase LALPT). Tali zone devono essere commisurate ai bisogni e organizzate per un razionale sviluppo urbanistico (art. 85 cpv. 1 2.a frase LALPT). Esse possono essere previste innanzitutto per favorire l'insediamento di persone che intendono costruire la propria abitazione e che non troverebbero altrimenti, per la particolare situazione del mercato immobiliare del comune, terreni per loro disponibili; trattasi pertanto di ZEIC riservate alla residenza primaria (art. 85 cpv. 1 1.a frase e 85 cpv. 2 LALPT). Possono inoltre essere previste delle ZEIC per favorire l'insediamento nel comune di aziende (art. 85 cpv. 3 LALPT). Il comune si procura le zone edificabili di interesse comunale attraverso la libera acquisizione o seguendo la procedura d'espropriazione (art. 86 LALPT). I fondi destinati all'abitazione sono assegnati dal municipio alle persone fisiche che ne fanno richiesta e adempiono cumulativamente le seguenti condizioni (art. 87 cpv. 1 LALPT): sono state domiciliate nel comune per almeno cinque anni o ne sono originarie (lett. a); hanno intenzione di rimanere domiciliate nel comune per un tempo indeterminato (lett. b); si impegnano a realizzare, entro un periodo di tre anni, la propria abitazione (lett. c); non hanno già in proprietà altra abitazione o terreno edificabile nel comune stesso o in quelli vicini (lett. d). Se interessi di sviluppo comunale o regionale lo giustificano il comune può, per regolamento, estendere la cerchia dei destinatari del terreno (art. 87 cpv. 3 LALPT): ad una cerchia di persone fisiche più ampia di quella menzionata al capoverso 1 lett. a (lett. a); eccezionalmente, alle persone giuridiche, in particolare alle cooperative, se le stesse si impegnano a realizzare, entro quattro anni, edifici con più appartamenti, tutti destinati alla residenza primaria (lett. b). L'assegnazione dei fondi avviene mediante costituzione di diritto di superficie o mediante contratto di compravendita (art. 89 cpv. 1 LALPT); il canone rispettivamente il prezzo sono fissati dal comune per regolamento, tenendo conto dei costi per l'acquisto del terreno e delle spese per la sua urbanizzazione, dedotti i sussidi (art. 90 LALPT).
4. Il PR di __________ approvato dal Governo il 2 marzo 1993 è il primo piano di utilizzazione conforme ai principi pianificatori sanciti dalla Costituzione e dalla LPT di cui si è dotato il comune, che in precedenza non disponeva di diritto autonomo comunale operativo. In effetti, il precedente PR adottato dal consiglio comunale il 15 luglio 1983 non entrò mai in vigore, dato che venne respinto in votazione popolare il 26 gennaio 1986 a seguito di referendum.
L'inserimento della part. __________ della __________ __________ nella zona Rp1 del PR 93 di __________ non costituisce tuttavia un rifiuto di assegnazione alla zona edificabile come supposto dal Tribunale di espropriazione per escludere la sussistenza di un esproprio materiale e di un obbligo di risarcimento. La zona Rp1 è infatti una zona edificabile (di interesse comunale) giusta gli art. 85-92 LALPT volta a promuovere l'insediamento di residenze primarie (cfr. art. 37 NAPR). Per raggiungere tale scopo, il comune dovrà acquisire i sedimi inclusi in quell'area, urbanizzarla e riparcellarla, indi cedere i singoli lotti a privati che intendono realizzarvi la propria abitazione per un domicilio durevole (vedi, a riguardo, l'art. 37 cifra 2 NAPR di __________).
Posta questa premessa, ai fini del presente giudizio resta comunque da esaminare se l'inclusione del mapp. __________ in una zona edificabile di interesse comunale ha influito in maniera grave sul diritto di proprietà della ricorrente generando espropriazione materiale. Considerato lo statuto assai particolare che contraddistingue le ZEIC, la risposta al quesito non può che essere affermativa. In effetti, la __________ __________ è venuta invero a trovarsi in una situazione per certi versi comparabile a quella del proprietario di un sedime edificabile colpito da vincoli AP-EP. Ha perso la libera disponibilità del suo immobile nella misura in cui il bene è destinato ad essere acquisito dall'ente pubblico per soddisfare una esigenza della collettività. Resta titolare di un fondo destinato all'edificazione privata che, pur non essendo gravato da alcun divieto di alienazione, proprio per la sua sorte segnata è privo di qualsiasi attrattiva per il mercato immobiliare e attende soltanto di essere trapassato al comune, all'occorrenza mediante una procedura di espropriazione formale. Tale ordinamento e le sue conseguenze impediscono di ritenere che l'attuale proprietaria non abbia subito gravi restrizioni conseguentemente all'attribuzione del proprio mapp. __________ alla ZEIC Lungur. L'assetto conferito al fondo e l'importanza delle drastiche limitazioni che hanno accompagnato la sua inclusione nel comparto edificabile del PR di __________ portano anzi a concludere che la misura pianificatoria sia stata costitutiva di espropriazione materiale in funzione della notevole incidenza che essa ha esercitato sul diritto di proprietà dell'insorgente.
5. Stante quanto precede, il ricorso dev'essere accolto, con il conseguente annullamento del giudizio impugnato e la retrocessione degli atti al Tribunale di espropriazione per il riesame della domanda di ampliamento formulata dal comune e la stima dell'indennità dovuta all'espropriata.
La tassa di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza del comune resistente (art. 28 e 31 PAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 Cost.; 5, 15, 18, 34, 36 LPT; 39, 85-92 LALPT; 39, 50, 70 Lespr; 37 NAPR di Caneggio; 18, 28, 31, 43 e 46 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza:
1.1. la decisione 29 gennaio 2002 (no. 49/99-127) del Tribunale di espropriazione è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Tribunale di espropriazione per il giudizio sull'indennità dovuta all'espropriata.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico del comune di __________, con l'ulteriore obbligo di versare alla ricorrente fr. 2000.- importo a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di __________ entro 30 giorni dalla sua intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario