Incarto n. 50.1999.00015
Lugano 26 aprile 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 15 dicembre 1999 di
__________ patr. da: avv. __________
Contro
la decisione 15 novembre 1999 (no. 394/75) del Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, prolata in merito alla domanda d'indennizzo per titolo di espropriazione materiale inoltrata il 23 settembre 1992 dall'insorgente relativamente al proprio mappale no. __________ RF di __________ (ora __________);
viste le risposte:
- 27 dicembre 1999 del Tribunale di espropriazione;
- 27 gennaio 2000 del comune di __________;
- 29 gennaio 2000 dello __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel 1985 __________ è diventata proprietaria dell'odierno mapp. __________ di __________, un fondo di complessivi mq 1'145 nato dalla riunione dei contigui mapp. __________ e __________ così censito a RF:
stalla mq 73
terreno annesso mq 1072
La particella, pianeggiante e di forma regolare, è posta ai piedi del collina sulla quale si erge la Chiesa di __________ __________ e verso S-E confina con il campo sportivo comunale. La costruzione esistente, un rustico in stato di deperimento, è situata sul lato opposto, a diretto contatto con il confine N-O del fondo.
B. a) Con decreto esecutivo 16 maggio 1990 fondato sugli allora vigenti art. 12 LMS e 24 RALMS il Consiglio di Stato ha stabilito un comprensorio di protezione del complesso monumentale di __________ al fine di proteggere formalmente l'integrità, la dignità e la visualità delle chiese di __________, di __________ e di __________, nonché gli spazi adiacenti a questi edifici iscritti nell'elenco dei monumenti storici ed artistici del Canton Ticino. All'interno del perimetro del comprensorio di protezione sono state quindi fissate delle zone edificabili, rispettivamente delle zone bandite alla costruzione.
La part. __________ è venuta a trovarsi nella zona edificabile posta sotto la Chiesa di __________.
b) Il PR di __________ entrato in vigore il 9 gennaio 1990 si era limitato ad indicare il comprensorio oggetto del piano di protezione cantonale, cosicché il Consiglio di Stato aveva invitato il comune a presentare al più presto una variante per definire con esattezza le caratteristiche delle zone genericamente ed indicativamente designate come edificabili all'interno del CPM (cfr. risoluzione no. 57 del 9.1.1990, p. 7).
c) La modifica di PR è stata adottata dal consiglio comunale di __________ il 2 aprile 1990 e approvata dal Governo il 1° settembre 1992, con il conseguente inserimento della proprietà __________ in zona NV. Le NAPR in vigore all'epoca (art. 27) specificavano che nella zona NV erano ammesse trasformazioni, riattazioni e ricostruzioni di edifici esistenti, accompagnate all'occorrenza da piccoli aumenti della volumetria nei limiti di un opportuno inserimento dal profilo estetico-architettonico. La stessa norma indicava inoltre che nuove costruzioni potevano sorgere unicamente se contribuivano a completare il tessuto urbanistico del nucleo.
La proprietaria del mapp. __________ ha impugnato tale assetto pianificatorio dolendosi dell'impossibilità di erigere nuove costruzioni su un fondo perfettamente idoneo ad ospitarne, ma il suo ricorso è stato respinto dal Consiglio di Stato contestualmente all'approvazione della variante di PR.
d) Con messaggio dell'8 ottobre 1997 il municipio ha nondimeno proposto al consiglio comunale l'adozione di una modifica al PR volta ad assegnare la part. __________ alla zona __________. Accolto il mese seguente dal legislativo, il progetto è stato tuttavia avversato sin davanti al Tribunale federale dal marito di __________, a mente del quale la popolazione non era stata debitamente informata riguardo alle varianti presentate. Esaurito il contenzioso, il nuovo assetto pianificatorio è infine entrato in vigore il 22 marzo 2000.
C. Preso atto dell'inclusione del proprio fondo in zona NV, con istanza 23 settembre 1992 __________ ha convenuto in giudizio il comune di __________, lo __________ e la Confederazione innanzi al Tribunale di espropriazione della giurisdizione sopracenerina, postulando il riconoscimento di un congruo indennizzo per titolo di espropriazione materiale.
In risposta il municipio di __________ ha comunicato tra l'altro che lo statuto pianificatorio del mapp. __________ sarebbe stato riesaminato nell'ambito dell'imminente procedura di revisione del PR.
All'udienza di conciliazione del 2 dicembre 1992 lo Stato ha contestato la propria legittimazione passiva, mentre il comune si è impegnato ad allestire nei tempi più brevi possibili una variante per collocare la proprietà __________ in zona __________, per cui le parti hanno concordato una sospensione della causa.
Con scritto 31 gennaio 1994 l'attrice ha sollecitato la riattivazione del procedimento, ribadendo le proprie pretese risarcitorie. Il convenuto, di rimando, ha chiesto al Tribunale di espropriazione di coinvolgere nel contenzioso il Cantone e la Confederazione.
Nel susseguente, duplice scambio di allegati, all'udienza del 21 novembre 1996, così come in sede di conclusioni, le parti le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande. Lo __________, dal canto suo, ha sostenuto che eventuali oneri espropriativi avrebbero dovuto essere assunti in toto dal comune quale autore del proprio piano di utilizzazione.
D. Esaurite tutte le formalità processuali, con sentenza 15 novembre 1999 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'istanza di __________ ritenendo che la part. __________ era stata colpita da espropriazione materiale dal 1990 al 1992, ma che la sua proprietaria non aveva subito alcun pregiudizio risarcibile.
Ammessa la tempestività della domanda d'indennizzo ed evocata la definizione tradizionale di espropriazione materiale scaturita dalla giurisprudenza del Tribunale federale, il primo giudice ha stabilito che al momento dell'entrata in vigore del PR 1990 il mapp. __________ era stato colpito da espropriazione materiale siccome escluso dalla zona edificabile e parzialmente gravato da un vincolo AP-EP, specificando che eventuali indennità avrebbero dovuto essere versate dal comune quale ente incaricato della pianificazione locale. A mente del Tribunale di espropriazione, l'intera particella ha tuttavia riacquistato la propria edificabilità a seguito della variante di PR approvata nel 1992 che l'ha collocata in zona NV. Nessuna indennità sarebbe pertanto dovuta alla proprietaria. Neppure per titolo di espropriazione materiale temporanea, poiché __________ non solo non ha subito danni in relazione al valore della proprietà, ma ha per di più beneficiato dell'aumento di quel valore sul locale mercato immobiliare.
E. Avverso questa pronunzia __________ è insorta mediante ricorso 15 dicembre 1999 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo a giudizio le richieste avanzate in prima istanza.
Evocati i fatti e le tappe salienti del tormentato iter che ha contraddistinto la pianificazione della sua proprietà, la ricorrente ha rivendicato anche in questa sede un indennizzo per titolo di espropriazione materiale quantificato in fr. 200'000.-, evidenziando la gravità della restrizione provocata dall'inserimento della part. __________ in zona NV. Questo collocamento renderebbe infatti impossibile lo sfruttamento a fini edilizi dell'intero fondo, manifestamente destinato per posizione, ampiezza e conformazione ad accogliere nuove costruzioni. Nella denegata ipotesi in cui l'inserimento in zona NV non fosse da considerare particolarmente grave, secondo l'insorgente si giustificherebbe comunque l'assegnazione di un'indennità di espropriazione materiale per non farle sopportare un sacrificio particolare in urto al principio della parità di trattamento.
Quanto al debitore dell'indennizzo, la ricorrente ha ribadito la volontà di convenire in causa il Cantone nella misura in cui si dovesse accertare che la limitazione dell'edificabilità del mapp. __________ è da ascrivere alle misure di protezione del complesso monumentale di __________ adottate dallo Stato nel 1990.
F. Il Tribunale di espropriazione si è opposto all'accoglimento del gravame, riconfermandosi nella propria decisione e nelle motivazioni ivi contenute.
Ad identica conclusione è pervenuto il comune di __________, il quale ha avversato le tesi dell'insorgente con argomentazioni che verranno riprese - ove occorresse - in appresso.
Anche lo __________ ha proposto la reiezione dell'impugnativa, contestando nuovamente la propria legittimazione passiva.
G. In fase istruttoria questo Tribunale ha compulsato il piano delle zone originale approvato dal Consiglio di Stato il 9 gennaio 1990, estraendone una fotocopia parziale che è stata acquisita agli atti. Ha inoltre accertato d'ufficio gli accadimenti che hanno interessato il mapp. __________ dopo l'inoltro dell'impugnativa, segnatamente il fatto che il 22 marzo 2000 il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR adottata il 13 novembre 1997 dal consiglio comunale di __________ al fine di includere la proprietà __________ in zona __________. Informato della situazione, il legale della ricorrente ha comunicato di mantenere il gravame nell'intento di ottenere un risarcimento di fr. 100'500.a titolo di espropriazione materiale temporanea.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva della ricorrente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 50 cpv. 1 e 3 Lespr, nonché 43 e 46 PAmm grazie al rinvio di cui all'art. 70 Lespr.
Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati dalle risultanze degli accertamenti esperiti d'ufficio in fase istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. In prima istanza l'insorgente ha esplicitamente fondato le proprie pretese sulla base di una presunta espropriazione materiale realizzatasi il 1° settembre 1992 conseguentemente all'inclusione del mapp __________ in zona NV (cfr. doc. 6, notifica di pretese 23.9.1992). In sentenza, il Tribunale di espropriazione ha negato che l'inserimento della proprietà __________ in zona NV avesse cagionato espropriazione materiale, ma è giunto alla conclusione che tale aggravio si era però verificato nel 1990, allorquando il terreno era stato collocato parte in zona AP-EP e parte al di fuori della zona edificabile. Sennonché il primo giudice ha interpretato erroneamente la situazione pianificatoria venutasi creare con l'approvazione del primo PR di __________, poiché nel 1990 i fondi "edificabili" posti all'interno del comprensorio di protezione istituito dal Cantone non sono stati oggetto di azzonamento, concretizzatosi solo nel 1992 con la variante che ha designato le singole zone di utilizzazione comprese in quella porzione di territorio. Nella sua risoluzione di approvazione del PR 90 di __________ il Governo aveva infatti annotato che il comprensorio di protezione era stato ripreso nel piano delle zone a titolo prettamente indicativo (sotto forma di zona speciale protezione monumenti storici; zona ZS), donde la direttiva impartita al comune di presentare al più presto una variante per definire con esattezza le caratteristiche delle zone che nel 1990 erano state genericamente indicate come edificabili all'interno del CPM (cfr. risoluzione no. 57 del 9.1.1990, p. 7 e il piano delle zone del PR 90). Ne segue che contrariamente a quanto supposto dal Tribunale di espropriazione il PR del 1990 non ha per nulla interessato lo statuto del mapp. __________, rimasto inalterato proprio in funzione della mancata pianificazione di dettaglio delle zone classificate come edificabili nel __________. Questa constatazione circa l'assenza di un intervento pianificatorio e di un qualsiasi mutamento rispetto al pregresso assetto del fondo porta immediatamente ad escludere che nel 1990 si sia verificato un evento costitutivo di espropriazione materiale. Non per nulla la ricorrente, perfettamente al corrente degli avvenimenti e della loro portata quale moglie dell'allora segretario comunale, ha sempre sostenuto che l'espropriazione materiale era stata ingenerata dalla variante entrata in vigore nel 1992.
3. In questa sede __________ ribadisce fermamente tale posizione, ammettendo tuttavia che l'espropriazione materiale è venuta meno con il recente inserimento del mapp. __________ in zona R__________. Trattasi dunque di esaminare se all'insorgente debba essere corrisposta un'indennità per le restrizioni di cui sarebbe stato oggetto il fondo dal 1° settembre 1992 al 22 marzo 2000. Il riconoscimento di un qualsiasi indennizzo presuppone che il fondo sia stato colpito da un'espropriazione materiale in seguito decaduta. In simile evenienza, la dottrina e la giurisprudenza che si sono espresse sull'argomento concordano nel ritenere che così come previsto dalla legge in caso di rinuncia all'espropriazione formale (cfr. art. 7 cpv. 3 e 5 Lespr), l'espropriato ha diritto al risarcimento del danno subito, segnatamente al rimborso delle spese di patrocinio sopportate nel corso della procedura espropriativa. I proprietari che recuperano la componente edilizia dei loro fondi e beneficiano nel contempo dell'aumento del valore venale dei terreni sul mercato immobiliare possono aspirare al riconoscimento di un indennizzo di maggior ampiezza solo se provano che senza la restrizione avrebbero potuto trarre dal fondo un profitto superiore, in particolare edificandolo o vendendolo. La semplice possibilità di edificare o alienare il terreno non è però sufficiente. Soltanto la comprovata vanificazione di un progetto concreto può entrare in linea di conto (Catenazzi, Rinuncia ad un vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato in Il Ticino e il diritto, p. 222 e rinvii; Scolari, Commentario, N. 104 ad art. 6 LALPT; DTF 120 Ib 465 consid. 5e; 109 Ib 20 consid. 4, 268 consid. 2; RDAT II-1999 N. 39, I-1991 N. 53).
4. Posto che a tutt'oggi il mapp. __________ è certamente edificabile e fruisce di un assetto pianificatorio e di parametri edificatori definiti in modo tanto chiaro quanto stabile, occorre quindi accertare se nel 1992 il fondo è stato effettivamente oggetto di una restrizione della proprietà equivalente ad espropriazione. Circostanza, questa, negata dalla prima istanza.
4.1. Giusta l'art. 26 cpv. 2 Cost., di tenore sostanzialmente corrispondente all'art. 22 ter cpv. 3 VCost., in caso di restrizione della proprietà equivalente a una espropriazione è dovuta piena indennità. Il medesimo principio è stato ripreso e ancorato nella LPT (art. 5 cpv. 2), la quale non contiene però alcuna indicazione sostanziale sulla nozione d'espropriazione materiale; sarebbe stato infatti problematico dotare questo istituto di una veste legale, considerata la sua continua evoluzione dottrinale e giurisprudenziale (DFGP/UPT, Commento LPT, p. 50).
La legge rinvia dunque alla giurisprudenza del Tribunale federale, che ha coniato il concetto di espropriazione materiale nel 1941 (STF 18 luglio 1941 in re W.) e lo ha affinato negli anni seguenti, fino a giungere alla formulazione attuale inaugurata con la celeberrima sentenza Barret (DTF 91 I 329). Secondo questa definizione, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, così che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà; una limitazione di minor importanza può ugualmente costituire espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari in modo tale che - fosse negato loro l'indennizzo - essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e tale da violare il principio d'uguaglianza (teoria del "Sonderopfer"). In ambo i casi premessa al riconoscimento di qualsiasi indennità è l'idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (vedi da ultimo DTF 125 II 431 consid. 3a e giurisprudenza ivi richiamata).
L'avverarsi di un'espropriazione materiale è comunque da negare quando un divieto di costruzione parziale lascia intatta la possibilità di usare convenientemente e in modo economicamente ragionevole la parte non colpita del fondo: ad esempio quando un azzonamento riguarda solo un quarto della particella o un vincolo di inedificabilità colpisce solo un terzo dell'immobile (DTF 114 Ib 121 e riferimenti ivi citati; RDAT II-1994 N. 63). D'altra parte, il Tribunale federale ha già avuto modo di accertare che l'obbligo di conservare l'aspetto esteriore di uno stabile non costituisce una grave restrizione del diritto di proprietà e non comporta quindi espropriazione materiale se il proprietario può continuare a fare dell'edificio un uso conforme alla sua destinazione e economicamente razionale (DTF 117 Ib 262 e rinvii).
4.2. Di norma, il momento determinante per stabilire se la fattispecie integra gli estremi di un'espropriazione materiale è quello in cui diviene vincolante il provvedimento pianificatorio che comporta la restrizione della proprietà (DTF 121 II 417 consid. 3d). In casu la sussistenza di un'eventuale espropriazione materiale deve essere apprezzata secondo le circostanze di fatto e di diritto esistenti nel settembre del 1992, allorquando il Consiglio di Stato ha approvato la variante di PR che ha portato all'inclusione del mapp. __________ in zona NV. Il PR del 1990 non è invece di alcun rilievo per le ragioni anticipate al consid. 2 del presente giudizio. Il primo strumento pianificatorio conforme alle esigenze costituzionali ed ai principi dedotti dalla LPT che ha influito direttamente sulla proprietà __________ è infatti la nota modifica di PR entrata in vigore il 2 settembre 1992, con la quale i fondi edificabili posti nel __________ sono stati attribuiti ad una precipua zona residenziale.
4.3. Come ha evidenziato il Tribunale di espropriazione ripercorrendo l'iter pianificatorio di __________, nel 1973 la part. __________ è stata collocata nei territori protetti a titolo provvisorio in applicazione del DFU del 17 marzo 1972. Contemporaneamente è stata esclusa dal PGC provvisorio emanato in base alla LIA dell'8 ottobre 1971 ed alla relativa ordinanza di applicazione (OPA), art. 15 in particolare. Scaduta il 31 dicembre 1979 la validità del DFU, il Consiglio di Stato, avvalendosi dell'art. 36 LPT, ha emanato il DEPT, in base al quale (art. 8) in data 17 marzo 1980 il Dipartimento dell'ambiente ha messo in vigore per il comune di __________ un piano delle zone edificabili provvisorie e zone di pianificazione che ha inserito la proprietà __________ in una zona di pianificazione corrispondente al futuro comprensorio di protezione del complesso monumentale, con le conseguenze di cui all'art. 20 DEPT; per essere più precisi, il terreno (eccettuata quindi la stalla) è stato assegnato al settore di maggior tutela, dove non era ammessa l'edificazione di tutto quanto potesse modificare la situazione esistente. Dopo le note vicissitudini del '90, il 1° settembre 1992 la part. 705 è stata assegnata alla zona NV, ovvero ad una zona edificabile ai sensi degli art. 15 LPT e 28 cpv. 2 lett. a LALPT (Flückiger, Commentaire LAT, N. 3 ss. ad art. 15; Brandt/Moor, N. 14 ad art. 18) nella quale era consentito erigere nuove costruzioni soltanto se contribuivano a completare il tessuto urbanistico del nucleo, ma era comunque possibile effettuare trasformazioni, riattazioni e ricostruzioni di edifici esistenti, accompagnate all'occorrenza da piccoli aumenti della volumetria nei limiti di un opportuno inserimento dal profilo estetico-architettonico (cfr. art. 27 NAPR). In sostanza, questo ordinamento avrebbe permesso alla ricorrente di rinnovare completamente, ampliandolo, il rustico presente sul fondo, come previsto ad esempio nel progetto fatto allestire nel 1984. O di vendere la proprietà ad una persona interessata ad eseguire quel genere di operazione. Certo, una simile disciplina edilizia non le ha dato facoltà di insediare in loco una nuova costruzione previa demolizione della vecchia stalla, ma tale sorta di restrizione non ha integrato gli estremi di un'espropriazione materiale per almeno due buone ragioni. Innanzi tutto perché il PR ha lasciato intatta la possibilità di usare in modo economicamente ragionevole la parte settentrionale del mappale e nel complesso non ne ha compromesso l'uso in misura tale da privare la proprietaria di una della facoltà discendenti dal suo diritto di proprietà; l'ha tutt'al più limitata nell'esercizio di detto diritto, ma non con una incidenza notevole ed insopportabile idonea a far insorgere un'espropriazione materiale. Secondariamente perché la limitazione vera e propria ha avuto una durata tutto sommato contenuta, e più precisamente sino all'approvazione della variante che il consiglio comunale di __________ aveva adottato nel 1997 al fine di includere il mapp. __________ in zona __________.
Quanto al sacrificio particolare che __________ sostiene di aver sopportato, per escluderlo basta rinviare alla pertinenti argomentazioni della sentenza impugnata, aggiungendo che l'intensità dell'aggravio in discussione non è molto diversa da quella subita in tutto il Ticino da proprietari di fondi parzialmente edificati collocati in zona nucleo.
Se ne deve dedurre, insieme al Tribunale di espropriazione, che nel settembre del 1992 l'azzonamento di cui è stato oggetto la part. __________ non ha generato espropriazione materiale e quindi non può essere riconosciuta indennità di sorta alla sua proprietaria. Questa conclusione solleva peraltro il Tribunale dall'esame dell'eccezione di carenza di legittimazione passiva invocata da entrambe le parti (comune di __________ e __________) convenute in causa dalla ricorrente.
5. Stante quanto precede, il ricorso dev'essere respinto con la conseguente conferma del giudizio impugnato.
La tassa di giudizio e le ripetibili seguono la soccombenza dell'insorgente (art. 28 e 31 PAmm per il rinvio dato dall'art. 50 cpv. 3 Lespr).
Per questi motivi,
visti gli art. 26 Cost.; 3, 5, 15 LPT; 7, 39, 50, 70 Lespr; 27 NAPR '90 di __________; 18, 28,
31, 43 e 46 Pamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente, con l'ulteriore obbligo di versare al comune di __________ identico importo per titolo di ripetibili.
3. Nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna entro 30 giorni dalla sua intimazione.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario