Incarto n. 90.2008.98
Lugano 8 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 dicembre 2008 di
ti RI 1 RI 2 , tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 21 ottobre 2008 (n. 5383) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Bissone;
viste le risposte:
- 30 gennaio 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 22 gennaio 2009 del comune di Bissone;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti sono proprietari, per quanto qui interessa, dei mapp. __________, __________, ____________________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, __________, ____________________ di Bissone. I fondi sono ubicati nella parte alta del comune.
B. a. Nella seduta del 18 settembre 2006 il consiglio comunale di Bissone ha adottato la revisione del piano regolatore. I fondi in oggetto sono stati assegnati al territorio senza destinazione specifica.
c. Con risoluzione 21 ottobre 2008 (n. 5383) il Consiglio di Stato ha approvato il piano, assegnando d'ufficio i fondi in discussione all'area forestale (cfr. ris. impugnata, pag. 20 seg.).
C. Con impugnativa 17 dicembre 2008 i proprietari insorgono dinanzi al Tribunale contro la menzionata risoluzione governativa, di cui postulano l'annullamento. I ricorrenti sostengono che la controversa assegnazione ha avuto luogo al di fuori di una procedura di accertamento, nella quale avrebbero potuto far valere i loro argomenti. Essi affermano in particolare che alcuni fondi devono essere considerati agricoli.
D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, chiede che il ricorso venga respinto, mentre che il municipio di Bissone, in rappresentanza del comune, si rimette al giudizio del Tribunale. Dei relativi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere evaso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 16 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
2.2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato. Eccezione che si verifica nel caso in esame e che permette di sanare eventuali lesioni del diritto di essere sentito dei ricorrenti.
3. Gli insorgenti contestano l'assegnazione all'area forestale dei fondi in rassegna decretata d'ufficio dal Governo senza interpellarli e al di fuori di una formale procedura di accertamento.
4. 4.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 - è pertanto, di principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento della pianificazione (RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Adelio Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n 241a ad art 28 LALPT; Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18).
4.2. Contrariamente a quanto richiede la legislazione federale, il consiglio comunale di __________non ha, anzitutto, attribuito ai fondi in oggetto una precisa funzione, per assegnarli invece al territorio senza destinazione specifica. In realtà, l'autorità comunale avrebbe dovuto in linea di principio attribuire queste porzioni di territorio ad una determinata zona di utilizzazione. Gli atti del piano regolatore non spiegano il perché di questa decisione, ma soprattutto non indicano la sussistenza di motivi tali da imporre, eccezionalmente, il differimento della pianificazione di questi terreni. Nella misura in cui il Governo ha pregiudizialmente negato l'approvazione all'attribuzione dei fondi dei ricorrenti al territorio senza destinazione specifica, proposta dal comune, la risoluzione impugnata appare legittima ed il gravame, in quanto rivolto contro di essa, dev'essere respinto.
5. 5.1. Il Governo ha tuttavia, in più, assegnato direttamente le particelle interessate all'area forestale, ossia alla foresta, senza preventivamente esperire una formale procedura di accertamento. Anche questo ulteriore passo merita tutela, nella misura in cui può essere contestato.
5.2. Si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali che possa svolgere funzioni forestali (art. 2 cpv. 1 legge federale sulle foreste, del 4 ottobre 1991; LFo; RS 921.0). La foresta non è, di principio, oggetto della pianificazione territoriale; può essere sfruttata soltanto come foresta (Messaggio del Consiglio Federale a sostegno della LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg., 159 seg.). È quanto confermano gli art. da 11 a 13 LFo e 18 cpv. 3 LPT. L'inclusione di una foresta in una zona di utilizzazione è di conseguenza subordinata ad un permesso di dissodamento (art. 12 LFo; RDAT I-1999 n. 82 consid. 7; cfr. per le eccezioni RtiD I-2004 n. 35 consid. 3.4).
5.3. Al momento dell'emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione dev'essere preliminarmente eseguito un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta (art. 10 cpv. 2 LFo; inoltre art. 4 cpv. 3 legge cantonale sulle foreste, del 21 aprile 1998; LCFo; RL 8.4.1.1). I margini risultanti da quest'accertamento - denominato nella prassi accertamento generale - sono iscritti nelle zone edificabili secondo le disposizioni della legge federale sulla pianificazione del territorio (art. 13 cpv. 1 LFo, 4 cpv. 3 LCFo), ritenuto che i nuovi popolamenti al di fuori di questi margini forestali non sono considerati foreste (art. 13 cpv. 2 LFo). Questo significa che i confini tra bosco e zona edificabile rimangono stabili. Il carattere dinamico del bosco, che informa in principio la LFo, è dunque soppresso nei confronti della confinante zona edificabile, a tutto vantaggio della sicurezza del diritto. Lo scopo di questa regolamentazione, finalizzata al coordinamento della legislazione forestale con quella pianificatoria, è palese: evitare che una zona di fondamentale importanza come la zona edificabile venga modificata da un elemento per sua natura in continua evoluzione qual è il bosco. Il legislatore ha tuttavia previsto questo coordinamento per il solo territorio in cui la foresta entra in conflitto con le zone edificabili.
5.4. Nel caso in esame la procedura di accertamento generale del limite del bosco a confine con l'area edificabile del comune di Bissone è stata esperita ed è stata conclusa con la relativa decisione governativa di accertamento 15 dicembre 1998 (n. 5852), a tenore della pertinente legislazione forestale. Le rappresentazioni grafiche del piano regolatore riprendono, di conseguenza, il bosco ed il suo limite, determinante per la pianificazione del territorio edificabile, in corrispondenza dei fondi interessati. I mappali in rassegna, di proprietà dei ricorrenti, non sono tuttavia stati toccati da questa procedura, obbligatoria, in quanto non confinano né confineranno con la zona fabbricabile del comune. In quanto discosti da quest'ultima, la loro assegnazione all'area forestale nell'ambito del piano regolatore è fondata semplicemente sui rilievi effettuati dalla Sezione forestale, secondo cui sugli stessi insiste della vegetazione silvestre, per cui possono assolvere funzioni forestali. Una formale procedura di accertamento generale del bosco nei settori del territorio comunale discosti dalle aree edificabili non è invece stata svolta, in quanto non prevista dal legislatore; questo implica, tra l'altro, che i limiti del bosco a confine con questi territori rimangono soggetti alla definizione dinamica della foresta e, di conseguenza, i fondi interessati possono diventare bosco in seguito ad un processo di inselvatichimento. Per questo motivo, l'assegnazione all'area boschiva di queste porzioni di territorio ha un valore puramente indicativo (Waldmann / Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 49, con riferimenti), come conferma peraltro l'art. 12 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR). Le informazioni risultanti dagli atti del piano regolatore relative all'esistenza ed all'estensione del bosco sui fondi che compongono questi settori sono, dunque, sprovviste di effetti giuridici. In buona sostanza, per queste porzioni di territorio continua ad essere applicabile lo stesso regime che vigeva, prima dell'introduzione della LFo, per tutto il territorio interessato dalla presenza del bosco (cfr. l'or abrogato art. 13 del regolamento d'applicazione della legge edilizia del 22 gennaio 1974, BU 74, 66). Verificandosi questa ipotesi, come nel caso in esame, il proprietario può richiedere un accertamento puntuale della foresta in corrispondenza dei fondi di sua proprietà, introducendo la relativa istanza giusta l'art. 10 cpv. 1 LFo. Nel caso in cui, in questa procedura, dovesse essere negato il carattere di foresta, sorgerà - in capo al comune - l'obbligo di attribuire i fondi interessati ad una precisa zona di utilizzazione (cfr. consid. 3).
5.5. In quanto ricevibile, anche su questo oggetto il gravame va disatteso.
6. Il ricorso, in quanto ricevibile, dev'essere dunque respinto.
7. La tassa di giudizio e le spese sono poste a carico degli insorgenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 14, 15, 18 LPT, 24 segg. LALPT, 2, 5, 10-13 LFo, 3, 18, 28, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia
1. In quanto ricevibile, il ricorso è respinto.
2.La tassa di giudizio, di fr. 800.-, è posta a carico degli insorgenti in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
ti , , ; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario