Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz Kammer III III 2018 223 Entscheid vom 24. April 2019 Besetzung lic.iur. Achilles Humbel, Präsident Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin Monica Huber-Landolt, Richterin lic.iur. Josef Mathis, Gerichtsschreiber Parteien 1. A.________, 2. B.________, 3. C.________, Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. et lic.rer.publ.. D.________, gegen 1. Gemeinderat Schwyz, Herrengasse 17, Postfach 253, 6431 Schwyz, vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. F.________, 2. Amt für Raumentwicklung ARE, Bahnhofstrasse 14, Postfach 1186, 6431 Schwyz, 3. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz, Vorinstanzen, 4. E.________ AG, 6431 Schwyz, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. G.________, Gegenstand Planungs- und Baurecht (Baubewilligung)
2 Sachverhalt: A.1 Am 3. Juli 2012 reichte die Seilbahn H.________AG beim Gemeinderat Schwyz das Gesuch um Bewilligung für den Neubau einer Parkierungsanlage bei der Talstation der Seilbahn in I.________ auf dem Grundstück KTN 001.________, ein. Gegen dieses im Amtsblatt Nr. 002.________ publizierte und öffentlich aufgelegte Baugesuch erhoben A.________, B.________ und C.________ öffentlich-rechtliche Einsprache. A.2 Mit Gemeinderatsbeschluss (GRB) Nr. 1450 vom 16. November 2012 wies der Gemeinderat Schwyz die Einsprachen unter Kostenauflage ab und erteilte die Bewilligung für den Neubau einer zweigeschossigen Parkierungsanlage bei der neuen Talstation der Seilbahn H.________ unter gleichzeitiger Eröffnung des Gesamtentscheides des Amtes für Raumentwicklung vom 29. Oktober 2012. A.3 Die hiergegen von A.________, B.________ und C.________ gemeinsam mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 beim Regierungsrat des Kantons Schwyz erhobene Verwaltungsbeschwerde (Verfahren VB 384/2012 ["1. Rechtsgang"]) wurde mit Beschluss (RRB) Nr. 588/2013 vom 2. Juli 2013 abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hob diesen RRB Nr. 588/2013 auf Beschwerde hin mit VGE III 2013 113 vom 27. November 2013 auf und wies die Sache an den Regierungsrat zurück, damit dieser die gebotenen ergänzenden Abklärungen und anschliessende Neubeurteilung vornehme. B. Am 17. Juli 2013 hatte das Bundesamt für Verkehr (BAV) die seilbahnrechtliche Konzession und die Plangenehmigung für die Umlaufkabinenbahn J.________ erteilt. Diese erwuchs unangefochten in Rechtskraft. C.1 Mit RRB Nr. 689/2014 vom 24. Juni 2014 ("2. Rechtsgang") wies der Regierungsrat (unter Ausstand von Regierungsrat K.________) die Beschwerde ab. C.2 Die von A.________, B.________ sowie C.________ hiergegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit VGE III 2014 137 vom 29. Oktober 2014 ab. C.3 Mit Urteil 1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 hiess das Bundesgericht die von A.________, B.________ und C.________ am 9. Dezember 2014 gegen den VGE III 2014 137 vom 29. Oktober 2014 erhobene Beschwerde gut, hob den angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Entscheid auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurück. Die Kosten- und
3 Entschädigungsregelung im Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts erachtete das Bundesgericht als willkürlich (Erw. 6). Im bundesgerichtlichen Verfahren gelte eine Rückweisung zu neuem Entscheid mit offenem Ausgang in der Hauptsache praxisgemäss als Obsiegen. Die Beschwerdeführer hätten Anspruch auf Kostenfreistellung und auf eine ungekürzte Parteientschädigung gehabt. D.1 Mit VGE III 2015 123 vom 24. September 2015 erkannte das Verwaltungsgericht was folgt: 1. In Gutheissung der Beschwerde vom 21. Juli 2014 werden der RRB Nr. 689/2014 vom 24. Juni 2014 gestützt auf das Bundesgerichtsurteil 1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 aufgehoben und die Sache im Sinne der Erwägungen zur Einholung eines Verkehrsgutachtens sowie zur anschliessenden Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückgewiesen. (2.1 Neuregelung der Kosten des regierungsrätlichen Beschwerdeverfahrens Nr. 689/2014 vom 24. Juni 2014). 2.2 Der Gemeinderat Schwyz und die Beschwerdegegnerin haben den beanwalteten Beschwerdeführern für das regierungsrätliche Beschwerdeverfahren Nr. 689/2014 eine Parteientschädigung (inkl. Barauslagen und MwSt) von je Fr. 1'000.-- (insgesamt Fr. 2'000.--) zu bezahlen. (3.1-8. Neuregelung der Kosten und Parteientschädigungen der verwaltungsgerichtlichen Verfahren VGE III 2014 137 vom 29.10.2014 und VGE III 2013 113 vom 27.11.2013; Zahlungsmodalitäten/Rechtsmittelbelehrung/Zustellung). D.2 Mit Eingabe vom 26. Oktober 2015 erhoben A.________, B.________ und C.________ beim Bundesgericht Beschwerde gegen diesen VGE III 2015 123 betreffend Erw. 2.2 des Entscheiddispositivs. Auf diese Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 1C_557/2015 vom 10. November 2015 nicht ein, weil es sich nicht um einen anfechtbaren Zwischenentscheid im Sinne von Art. 92 f. BGG handle. E.1 Mit Schreiben vom 22. April 2016 reichte die Beschwerdegegnerin ein Verkehrsgutachten der L.________AG, vom 10. März 2016 ein. Mit Eingabe vom 18. Juli 2016 an den Rechts- und Beschwerdedienst äusserten sich A.________, B.________ und C.________ zum Verkehrsgutachten und stellten folgende Anträge: 1. Das von der Bg unaufgefordert eingereichte Parteigutachten GA L.________AG vom 10. März 2016 sei als unbeachtlich zu erklären und aus dem Recht zu weisen. (2. …).
4 4. Die den Bf zuzusprechende Parteientschädigung im regierungsrätlichen Beschwerdeverfahren Nr. 689/2014 vom 24. Juni 2014 sei auf mindestens Fr. 6'000.-- festzusetzen. 5. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. E.2 Mit RRB Nr. 323/2017 vom 25. April 2017 (3. Rechtsgang) entschied der Regierungsrat (unter Ausstand von Regierungsrat K.________) wie folgt: 1. Die Beschwerde wird insoweit teilweise gutgeheissen, als der Gesamtentscheid der Vorinstanz 2 vom 29. Oktober 2012 mit folgenden Auflagen ergänzt wird: "1. Vortrittssignalisation (…). 2. Auflagen Parkplatz Süd, KTN 003.________ 2.1 (…). lm Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. (2.-7. Kosten der drei Einspracheverfahren sowie der Verfahrenskosten und der Parteientschädigung des drittens Rechtsganges vor Regierungsrat; Rechtsmittelbelehrung/Zustellung)." E.3 Gegen diesen RRB Nr. 323/2017 vom 25. April 2017 erhoben A.________, B.________ und C.________ mit Eingabe vom 23. Mai 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen: 1. Der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 25. April 2017 (RRB Nr. 323/2017) sei vollumfänglich aufzuheben und die nachgesuchte Baubewilligung für den Neubau der Parkierungsanlage bei der Talstation I.________ sei nicht zu erteilen. 2. In Gutheissung der vorliegenden Beschwerde sei die Beschwerdesache zur Einholung eines parteiunabhängigen bzw. gerichtlich bestellten Gutachtens über alle massgebenden verkehrstechnischen und sicherheitstechnischen Fragen einschliesslich aller notwendigen strassenverkehrsrechtlichen Anordnungen und zur anschliessenden Neubeurteilung in der Sache an den Regierungsrat (VI 1) zurückzuweisen. Ebenso sei im Rahmen dieser Rückweisung die Verlegung der Kosten im ersten Rechtsgang vom Regierungsrat im Sinne der nachfolgenden Begründung neu zu beurteilen. 3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Betreffend die Neubeurteilung der Kostenverlegung wurde die Erhöhung der Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- gemäss RRB Nr. 689/2014 vom 24. Juni 2014 (vgl. VGE III 2015 123 vom 24.9.2015, Disp.-Ziff. 2.2) auf Fr. 6'000.-- beantragt. F. Mit VGE III 2017 102 vom 24. Oktober 2017 entschied das Verwaltungsgericht wie folgt:
5 1. In Gutheissung der Beschwerde wird der angefochtene RRB Nr. 323/2017 vom 25. April 2017 aufgehoben, und die Sache wird im Sinne der Erwägungen und unter Verweis auf VGE III 2015 123 vom 24. September 2015 zur Einholung eines behördlichen Verkehrsgutachtens sowie zur anschliessenden Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückgewiesen. 2. Die Kosten der drei Einspracheverfahren von je Fr. 500.-- (insgesamt Fr. 1'500.--) werden (in Ergänzung zur Kostenverlegung gemäss VGE III 2015 123 vom 24.9.2015) vollumfänglich der Beschwerdegegnerin auferlegt. 3. Die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr, Kanzleikosten und Barauslagen) werden auf insgesamt Fr. 3'000.-- festgesetzt und je zur Hälfte (je Fr. 1'500.--) der Beschwerdegegnerin sowie dem Kanton auferlegt. (…). 4. Die Beschwerdegegnerin sowie der Kanton haben den beanwalteten Beschwerdeführern eine Parteientschädigung von je Fr. 1'500.-- (inkl. Barauslagen und MwSt.) zu bezahlen. (5./6. Rechtsmittelbelehrung; Zustellung). Das Verwaltungsgericht führte unter anderem aus (Erw. 4.1.2), das Bundesgericht habe in seinem Urteil vom 1. Juli 2015 zwar nicht näher ausgeführt, wer das erforderliche Gutachten zu erstellen habe. Indessen lasse Erw. 4.3 des Bundesgerichtsurteils insbesondere im Verbund mit den anschliessenden Ausführungen zum Eindruck einer Vorzugsbehandlung der Bauherrschaft keinen anderen Schluss zu, als dass ein solches Gutachten im bestehenden Verfahrensstadium nicht mehr privatautonom beigebracht werden könne. Der VGE III 2015 123 vom 24. September 2015 habe nicht anders verstanden werden können, als dass nur noch ein behördlich veranlasstes Verkehrsgutachten zielführend sein könne (Erw. 4.1.3). Des Weiteren hielt das Verwaltungsgericht auch fest, die verlangte Koordination verschiedener Ämter habe das Privatgutachten nicht erbringen können, womit ihm grundsätzlich a priori mangels Erfüllung einer entscheidenden Voraussetzung für das gerichtlich geforderte behördliche Gutachten kein voller Beweiswert zugebilligt werden könne (Erw. 4.4). Dem Ersuchen der Beschwerdegegnerin, das Verwaltungsgericht möge das erforderliche unabhängige Verkehrsgutachten selber in Auftrag geben, könne unter Verweis auf den VGE III 2015 123 vom 24. September 2015 (namentlich Erw. 2.2.2 bis Erw. 2.2.5), nicht stattgegeben werden. Dabei falle mit ins Gewicht, dass nur die Vorinstanzen geeignet und in der Lage seien, den vom Bundesgericht monierten Eindruck einer Bevorzugung einer Partei zu korrigieren und die Glaubwürdigkeit der Verwaltung als − ebenfalls − unabhängige und unparteiische Behörde zu beweisen (Erw. 4.5). Beizupflichten sei der Vorinstanz, dass nur noch zur Diskussion stehe, ob die Verkehrssicherheit − gemessen an den Vorgaben des Merkblattes Z 15 und der VSS-Norm 640 050 − im Rahmen des Parkhauses (wobei aufgrund des Sachzusammenhanges auch der Parkplatz auf
6 KTN 003.________ mitzuberücksichtigen sei) trotz eines zu engen Einfahrtsradius und allenfalls unter welchen flankierenden Massnahmen (Verkehrsanordnungen) gewahrt werden könne (Erw. 4.6). G. Mit RRB Nr. 842/2018 vom 20. November 2018 (4. Rechtsgang) entschied der Regierungsrat unter Ausstand von Regierungsrat K.________ wie folgt: 1. Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen. Die gestützt auf den kantonalen Gesamtentscheid des Amtes für Raumentwicklung vom 29. Oktober 2012 erteilten Einfahrtsbewilligungen des Tiefbauamtes werden aufgehoben. Die Sache wird zur Abklärung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid über die Einfahrtsbewilligungen an die Vorinstanzen zurückgewiesen. Die Beschwerdegegnerin ist zur Einreichung eines im Sinne der Erwägungen überarbeiteten neuen Verkehrserschliessungskonzepts für das geplante Parkhaus der H.________ unter Einbezug des bestehenden Parkplatzes Süd aufzufordern. Die Planung der aus Verkehrssicherheitsgründen erforderlichen Verschiebung bzw. Umplatzierung des KIGBO-Objektes Nr. 004.________ "Bildstock M.________" hat unter Einbezug der kantonalen Denkmalpflege zu erfolgen. 2. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 1500.-werden zur Hälfte der Beschwerdegegnerin (Fr. 750.--) auferlegt und zur anderen Hälfte auf die Staatskasse genommen. 3. (Rückbezahlung Kostenvorschuss). 4. Die Gutachtenskosten in Höhe von insgesamt Fr. 15 234.-- werden zu einem Drittel (Fr. 5078.--) der Beschwerdegegnerin auferlegt. Die restlichen zwei Drittel werden auf die Staatskasse genommen. 5. Den Beschwerdeführern wird für den 3. und 4. Rechtsgang vor dem Regierungsrat eine Parteientschädigung von jeweils Fr. 2000.-- zugesprochen. Die Parteientschädigung in Höhe von insgesamt Fr. 4000.-- ist von der Beschwerdegegnerin und vom Kanton jeweils zur Hälfte zu tragen. (6.-8. Rechtsmittelbelehrung; Zustellung). H. Gegen diesen RRB Nr. 842/2018 vom 20. November 2018 (Versand am 21.11.2018) lassen A.________, B.________ und C.________ mit Eingabe vom 12. Dezember 2018 (Postaufgabe am gleichen Tag) fristgerecht Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz erheben mit den folgenden Anträgen: 1. In Gutheissung der Beschwerde sei der Beschluss des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 20. November 2018 (RRB Nr. 842/2018) aufzuheben und die nachgesuchte Baubewilligung für den Neubau der Parkierungsanlage bei der Talstation I.________ sei nicht zu erteilen. Ferner seien die Kosten betreffend den 3. und 4. Rechtsgang sowie betreffend den 1. und 2. Rechtsgang vor Regierungsrat gemäss nachfolgendem Text zu verlegen. 2. Eventualiter im Falle der Rückweisung beantragen die Beschwerdeführer, dass Kantonsingenieur N.________ in den Ausstand zu treten habe. Ferner
7 seien die Kosten für den ersten bis und mit viertem Rechtsgang vor Regierungsrat gemäss Antrag Ziffer 1 oben zu verlegen. 3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin. I. Das Sicherheitsdepartement beantragt mit Vernehmlassung vom 19. Dezember 2018, auf die Beschwerde sei unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer abzuweisen. Das ARE teilt mit Schreiben vom 20. Dezember 2018 seinen Verzicht auf eine Vernehmlassung mit. Ebenso teilt der Gemeinderat am 27. Dezember 2018 seinen Verzicht auf eine einlässliche Vernehmlassung mit. Die Beschwerdegegnerin stellt mit Vernehmlassung vom 4. Januar 2019 folgende Anträge: 1. Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, soweit sich diese auf die im RRB Nr. 842/2018 vom 20. November 2018 angeordnete Rückweisung bezieht. Eventualiter sei die Beschwerde insoweit abzuweisen. 2. Soweit sich die Beschwerde auf die Kostenregelung im RRB Nr. 842/2018 vom 20. November 2018 bezieht, sei sie abzuweisen. 3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MwSt.) und unter solidarischer Haftung zulasten der Beschwerdeführer. J. Mit Replik vom 6. Februar 2019 halten die Beschwerdeführer vollumfänglich an ihren mit der Beschwerde vom 12. Dezember 2018 gestellten Anträgen fest, so insbesondere auch am Eventualantrag betreffend Ablehnung von N.________. Duplizierend hält die Beschwerdegegnerin am 28. Februar 2019 an ihren mit der Vernehmlassung vom 4. Januar 2019 gestellten Anträgen fest. Hierzu nehmen die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 22. März 2019 Stellung. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.1 Vorab ist (in Ergänzung zum vorstehenden Ingress) die Vorgeschichte zu rekapitulieren. 1.1.1 Mit dem Gesamtentscheid vom 29. Oktober 2012 erteilte das ARE die kantonale Baubewilligung für das Bauvorhaben "Parkierungsanlage Talstation H.________" "im Sinne der Erwägungen und unter den Auflagen und Nebenbestimmungen der zuständigen Stellen gemäss Kap. II, Ziffern 1 ff.". Gemäss Ziff. 3 beantragte das Tiefbauamt die Erteilung der "3 Einfahrtsbewilligungen 'Hofzufahrt KTN 001.________', 'Parkhaus' und 'Notausfahrt Parkhaus' "unter Auflagen; die Unterschreitung des Strassenabstandes könne mit Auflagen bewilligt werden. Der Gesamtentscheid wurde zum integrierenden Bestandteil der (kommunalen)
8 Baubewilligung vom 16. November 2012 (GRB Nr. 1450) erklärt (Erw. 14; Disp.- Ziff. 6). Das Tiefbauamt hatte mit Fachbericht 2 vom 5. Oktober 2012 Optimierungsbedarf hinsichtlich der Einfahrt zum Parkhaus (Längenprofil sowie Fussgängerführung ab Parkhaus EG), der Fussgängerführung bei der Querung der I.________strasse sowie des bestehenden talseitigen Parkplatzes Süd (namentlich aufzuhebende Parkfelder wegen Sichtfeldern) erkannt. Verlangt wurde insbesondere, dass einerseits innerhalb der Sichtfelder keine Fahrzeuge, Rabatten, Sträucher, Hagungen, Reklametafeln oder andere Hindernisse, welche höher als 0.6 m sind, die notwendige Sichtweite behindern, und dass anderseits die in das Sichtfeld hineinragenden Parkfelder des bestehenden Parkplatzes Süd aufgehoben werden. Eine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit wurde im Übrigen verneint. Der verkehrstechnische Dienst der Kantonspolizei wies mit Stellungnahme vom 29. Juli 2012 unter anderem darauf hin, dass die Sichtweiten bei der normalen Ein- und Ausfahrt immer gewährleistet sein müssten. Für den Fussgängerstreifen über die I.________strasse solle unbedingt eine Mittelschutzinsel in Betracht gezogen werden. Mit Stellungnahme vom 5. Oktober 2012 hielt der Verkehrstechnische Dienst am Erfordernis einer Mittelschutzinsel fest unter Verweis auf entsprechende strassenverkehrsrechtliche Signalisationsverfahren (vgl. VGE III 2013 113 vom 27.11.2013 Erw. 4.5.2). Mit diesem Entscheid VGE III 2013 113 hielt das Verwaltungsgericht fest, weder in den Fachberichten des Tiefbauamtes vom 4. Juli 2012 und 5. Oktober 2012 noch im Gesamtentscheid des ARE sei der von den Beschwerdeführern gerügte Einlenkradius thematisiert worden. Zudem sei der erforderliche Einfahrtsradius von 5 m bzw. 6 m mit nur 3 m nicht gewahrt. Die Sache sei daher in diesem Punkt an den Regierungsrat zurückzuweisen (Erw. 4.6.1 ff.). 1.1.2 Der Rechts- und Beschwerdedienst des Sicherheitsdepartements unterbreitete dem Tiefbauamt hierauf am 14. Januar 2014 einen Fragekatalog. Gestützt auf diese ergänzenden Abklärungen beurteilte der Regierungsrat zum einen die Sichtverhältnisse bei der Parkhausausfahrt, zum andern die Frage der Verkehrssicherheit im Zusammenhang mit dem bergseitigen Einlenkradius. Beide Fragen beurteilte der Regierungsrat positiv. Betreffend den Einlenkradius lege das Tiefbauamt überzeugend dar, dass die Parkhausein- und -ausfahrt verkehrssicher gestaltet und trotz der Unterschreitung des bergseitigen Einlenkradius ein sicheres Kreuzen von zwei Fahrzeugen im Einmündungsbereich möglich sei; dass ein Personenwagen nicht mit einem Kleinbus kreuzen könne, ändere hieran nichts, weil das Parkhaus grossmehrheitlich von Personenwagen benutzt werde. Um die Richtwerte vollständig einzuhalten, müsste die Ausfahrt verlegt werden, was eine vollständige Überarbeitung des Projektes zur Folge hätte; dies müsste als unverhältnismässig qualifiziert werden (vgl. VGE III 2014 137 vom 29.10.2014
9 Erw. 4.1.1 f.). Das Verwaltungsgericht stützte diese Auffassung und wies die Beschwerde ab. Das Bundesgericht erwog mit dem Urteil 1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 unter anderem, die Qualifikation der O.________strasse als Lokalverbindungsstrasse ändere nichts daran, dass bei einer zumindest im Winter erschlossenen Zahl von mehr als 15 Parkplätzen aus Richtung O.________ ein minimaler Einlenkradius von 5 m gemäss der VSS-Norm 640 050 Tabelle 2 (bzw. 6 m gemäss kantonalem Merkblatt zur Ergänzung Formular Z 15) [Merkblatt Z 15] zum Fahrbahnrand eingehalten werden müsse, der mit 3 m deutlich unterschritten werde. Wie sich aus dem von den Vorinstanzen für massgeblich erachteten Schleppkurvenplan ergebe, sei das Kreuzen im Einfahrtsbereich für Personenwagen knapp möglich; dagegen könnten Personenwagen und Kleinbusse nicht kreuzen, so dass einfahrende Fahrzeuge u.U. auf der Strasse warten müssten. Dies (und der damit möglicherweise verbundene Rückstau) könne die Sichtverhältnisse für ausfahrende Autos verschlechtern, was insbesondere für die von der O.________ kommenden Fahrzeuge eine Gefahr darstellen könnte. Eine solche Situation trete nach den Feststellungen der Vorinstanzen allerdings sehr selten auf (Erw. 4.2.3). Gemäss Ziff. 2.1 des Merkblatts Z 15 wäre ein Verkehrsgutachten erforderlich gewesen, da es sich um die Einfahrt einer verkehrsstarken Anlage, als welche Anlagen mit mehr als 50 Parkplätzen bzw. mehr als 600 Fahrzeugen pro Tag gelten, in eine Kantonsstrasse handle. Die projektierte Einfahrt weiche nicht unerheblich von den Vorgaben des Merkblatts Z 15 wie auch von der VSS-Norm 640 050 ab. Auch in formeller Hinsicht sei das Baugesuch nicht vollständig gewesen; gewisse für die Beurteilung erforderliche Unterlagen seien im Bewilligungsverfahren eingeholt worden; andere Detail-Anpassungen zur Optimierung des Vorhabens seien vom Tiefbauamt mittels Auflagen verlangt. Die Signalisation in der Umgebung der Parkhauseinfahrt, die für die Beurteilung des Risikos ebenfalls relevant wäre, soll sogar zu einem späteren Zeitpunkt, nach Abschluss des Baubewilligungsverfahrens festgelegt werden. Unter Würdigung dieser Umstände hätte das Verwaltungsgericht den Antrag der Beschwerdeführer auf die nachträgliche Einholung eines Verkehrsgutachtens nicht abweisen dürfen (Erw. 4.3). Den Anspruch der Beschwerdeführer auf Kostenfreistellung und eine ungekürzte Parteientschädigung begründete das Bundesgericht damit, dass die Ausfahrt gemäss der Beurteilung des Regierungsrates verlegt werden müsste, um die Richtwerte für den bergseitigen Einlenkradius einzuhalten; dies hätte eine vollständige Überarbeitung des Projekts zur Folge, was bedeute, dass die Gutheissung der Rüge betreffend den Einlenkradius zum Bauabschlag für das Bauprojekt hätte führen können (Erw. 6.1).
10 1.1.3 Im Nachgang zu diesem Bundesgerichtsurteil wies das Verwaltungsgericht die Sache mit VGE III 2015 123 vom 24. September 2015 an den Regierungsrat zurück (Erw. 2.2.2 ff.). Diese werde neben der Evaluation des mit dem Verkehrsgutachten zu betrauenden Gutachters, was unter Einbezug und Wahrung des Gehörsanspruches der Parteien zu erfolgen habe, auch die entsprechenden relevanten Fragestellungen − unter Einbezug allfälliger Ergänzungsfragen der Parteien − zu formulieren haben. Hinzu komme, dass angesichts der ins Verkehrsgutachten zu integrierenden Problematik der allenfalls erforderlichen strassenverkehrsrechtlichen Anordnungen verschiedene Amtsstellen involviert sein dürften. Überdies bedürfe die Würdigung des zu erstellenden Verkehrsgutachtens zunächst besonderer Fachkenntnisse bzw. sei Sache der zuständigen Fachstellen. Schliesslich sei auch zu berücksichtigen, dass die Sache bereits mit VGE III 2013 113 vom 27. November 2013 an den Regierungsrat zurückgewiesen worden sei und es sich aus der Retrospektive (d.h. im Lichte des bundesgerichtlichen Urteils) mithin aufgedrängt hätte, im Rahmen dieser Rückweisung nicht nur dem Tiefbauamt ergänzende Fragen zu unterbreiten, sondern gestützt auf ein Verkehrsgutachten unter Einbezug der zuständigen Ämter und unter Wahrung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer eine vertiefte (Neu-)Beurteilung vorzunehmen. 1.1.4 In Missachtung dieser für die Vorinstanz (und die Verfahrensparteien) grundsätzlich bindenden gerichtlichen Anweisungen reichte die Beschwerdegegnerin ein von ihr in Auftrag gegebenes Gutachten ein, was vom Regierungsrat akzeptiert wurde. Mit RRB Nr. 323/2017 vom 25. April 2017 hiess der Regierungsrat die Beschwerde insoweit gut, als er den Gesamtentscheid des ARE vom 29. Oktober 2012 mit verschiedenen Auflagen ergänzte. Dieser Entscheid wurde vom Verwaltungsgericht mit VGE III 2017 102 vom 24. Oktober 2017 aufgehoben, und die Sache wurde unter Verweis auf VGE III 2015 123 vom 24. Sep-tember 2015 zur Einholung eines behördlichen Verkehrsgutachtens sowie zur anschliessenden Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückgewiesen. 1.2 Der Rechts- und Beschwerdedienst des Sicherheitsdepartements liess im Nachgang zum VGE III 2017 102 vom 24. Oktober 2017 und unter Wahrung des rechtlichen Gehörs der Parteien bei der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu), P.________ (BSc FHZ Bau-Ing., Berater Verkehrstechnik) das erforderliche Verkehrsgutachten erstellen. Die erforderlichen Verkehrserhebungen wurden durch die Q.________AG vorgenommen (angefochtener RRB Ingress lit. G; vgl. Verkehrsgutachten - Neubau Parkhaus der H.________, Bern 2018). Der Regierungsrat definierte als Gegenstand des angefochtenen RRB die Prüfung, "ob die kantonalen Einfahrtsbewilligungen in die I.________strasse zu
11 Recht erteilt worden sind" (Erw. 2). Nicht mehr zu prüfen seien diejenigen Punkte, bei welchen das Bundesgericht und/oder das Verwaltungsgericht bereits eine abschliessende Beurteilung vorgenommen hätten. Diesbezüglich könne auf den RRB Nr. 323/2017 vom 25. April 2017 sowie Erw. 4.6 des VGE III 2017 102 vom 24. Oktober 2017 verwiesen werden (Erw. 2). Des Weiteren erwog der Regierungsrat, für die Durchführung eines Augenscheines bestehe keine Veranlassung (Erw. 4). In Würdigung des Gutachtens (Erw. 7 - 9) folgerte der Regierungsrat zusammenfassend, das Verkehrserschliessungskonzept des geplanten Parkhauses samt dem bestehenden Parkplatz Süd sei wie folgt zu überarbeiten (Erw. 10): - Der Bildstock "M.________" muss in Absprache mit der kantonalen Denkmalpflege so verschoben oder umplatziert werden, dass die Verkehrssicherheit der Parkhausein- bzw. -ausfahrt ohne Einschränkung der erforderlichen Sichtweite in Richtung O.________ gewährleistet ist. - Mit Bezug auf die Schleppkurven im Ein- und Ausfahrtsbereich sind folgende Massnahmen zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit erforderlich: - Angemessene Verbreiterung der beiden Fahrspuren zur Schaffung einer Sicherheitsreserve bei Begegnungssituationen. - Verzicht auf feste Abgrenzungen der Fahrbahn zum Innenbereich sowie zur rechtsseitigen Begrenzung der Parkhausausfahrt in Richtung Fussgängeraufgang. - In die Baubewilligung ist eine Auflage aufzunehmen, wonach die Anlieferungen ausserhalb der Betriebszeiten der Bahn zu erfolgen haben. - Bei der Parkhausausfahrt ist die Signalisation "Kein Vortritt" anzubringen. - Für die Neuorganisation des Parkplatzes Süd ist die Erarbeitung eines Gesamtkonzeptes erforderlich, welches gleichzeitig auch Bezug auf die Ein- und Ausfahrtssituation des geplanten Parkhauses nimmt. Dabei sind folgende Aspekte - soweit im Rahmen des Gesamtkonzepts realisierbar - zu berücksichtigen: - Es ist zu prüfen, ob die Erschliessung des Parklatzes Süd über nur eine Grundstückszufahrt abgewickelt werden kann. Das Ein- und Ausfahren soll jeweils in Vorwärtsrichtung erfolgen. - Die Fahrbahnhaltestellen des Linienbusses sind so zu platzieren, dass eine ausreichende Knotensichtweite bei der Ein- und Ausfahrt des Parklatzes Süd sowie bei der Ein- und Ausfahrt des Parkhauses sichergestellt ist. Zur Sichtweitenverbesserung ist beim Parkplatz Süd der Verzicht auf sichtverdeckende Parkfelder in Erwägung zu ziehen. - Bei der Parkplatzausfahrt ist die Signalisation "Kein Vortritt" anzubringen. - Markierung einer Sicherheitslinie im Bereich der Fahrbahnhaltestellen, damit der Linienbus während der Wartezeit nicht überholt werden kann. - Die Platzierung des Fussgängerstreifens ist so zu wählen, dass die Fussgänger nicht dazu verleitet werden, die I.________strasse unkontrolliert zu überqueren.
12 - Sollte der Fussgängerstreifen bei einer Fahrbahnhaltestelle hinter dem Haltebereich angeordnet werden, ist den Sichtverhältnissen im Annäherungsbereich besondere Beachtung zu schenken. In einem solchen Fall ist die Ausrüstung des Fussgängerstreifens mit einer Fussgängerschutzinsel zu prüfen. - Im Weiteren sind Massnahmen zur besseren Koordination und Leitung der verschiedenen Verkehrsströme (Fussgänger, Zweiradfahrer, Autos, Linienbusse, Gesellschaftswagen, Lieferanten) wie Markierungen, Warnhinweise, Beleuchtung etc. in Erwägung zu ziehen. Das neue Verkehrskonzept ist den kantonalen Fachämtern zur Prüfung bzw. Bewilligung vorzulegen. Für die Erarbeitung des neuen Verkehrskonzepts empfiehlt sich der frühzeitige Beizug eines Sachverständigen. Mit diesen Massnahmen erscheine eine verkehrssichere Erschliessung des Parkhauses in Koordination mit dem Parkplatz Süd möglich. Eine direkte Verweigerung der Baubewilligung mangels hinreichender Erschliessung sei daher zum aktuellen Zeitpunkt nicht angezeigt. Vielmehr sei die mit dem kantonalen Gesamtentscheid des ARE vom 29. Oktober 2012 erteilte Einfahrtsbewilligung zur Einholung eines überarbeiteten Verkehrserschliessungskonzepts zu neuem Entscheid an die Vorinstanzen zurückzuweisen (Erw. 13). 1.3 Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen geltend, beim angefochtenen RRB handle es sich um einen Rückweisungsentscheid, der unzulässig sei, weil es damit zu einem nachgelagerten Baubewilligungsverfahren komme, wie es gegen Bundes- und kantonales Recht und auch gegen die bindenden Weisungen des Verwaltungsgerichts im VGE II 2015 123 vom 24. September 2014 (Erw. 2.2.1) verstosse (Beschwerde S. 3 Ziff. 2.1; S. 6 f. Ziff. 2.5; S. 8 f. Ziff. 2.7; vgl. Replik S. 2 B 2). Der Rückweisungsentscheid könne sich auf keine Rechtsgrundlage abstützen. Die Beschwerdeführer könnten sich des Eindrucks nicht erwehren, dass der Regierungsrat nach seinen mehrmals gescheiterten Versuchen einer Bewilligungserteilung durch ein erneut fragwürdiges Vorgehen doch noch eine Bewilligung für das von allem Anfang an fehlgeplante Projekt erreichen wolle. Punkto Verkehrssicherheit sei das bfu-Gutachten geradezu vernichtend ausgefallen. Mit dem dringend erforderlichen Neuanfang könne auch ökologischen und ökonomischen Gesichtspunkten Rechnung getragen werden (Beschwerde S. 3 f. Ziff. 2.1; vgl. Replik S. 2 f. Ziff. B 3). Der Regierungsrat habe sich mit den Vorbringen der Beschwerdeführer betreffend den Bauabschlag und die allfällige Neuausschreibung nicht auseinandergesetzt und so ihr rechtliches Gehör verletzt. Die Rechtsfrage der Zulässigkeit der Rückweisung sei vorab zu klären, ehe das aufwändige Verfahren betreffend rechtlich unhaltbare Nebenbestimmungen in Angriff genommen werde. Das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführer zur Anfechtung der Rückweisung sei jedenfalls gegeben (Beschwerde S. 4 f. Ziff. 2.2). Der Regierungsrat sei nunmehr im Vergleich zu seinen
13 früheren Entscheiden zu einem ganz anderen Ergebnis gelangt und habe festgestellt, dass das Eingabeprojekt zufolge von gravierenden Erschliessungsmängeln grundsätzlich nicht bewilligungsfähig sei (vgl. Replik S. 4 Ziff. B 6). Diese schwerwiegenden Mängel beträfen das grosse Unfallrisiko zufolge des toten Winkels bei der bergseitigen Ausfahrt, den baupolizeirechtlich ungenügenden bergseitigen Einfahrtsradius mit erheblicher Gefährdung der Verkehrssicherheit und sicherheitstechnisch mangelhafte Ausgestaltung der Bushaltestellen und Fussgängerführung sowie der baupolizeilich ungenügenden Zu- und Wegfahrt beim Parkplatz Süd und deren vollständige Neugestaltung. Der Regierungsrat habe aufgrund dieses verheerenden Befundes in Erw. 10 zusammenfassend nicht weniger als zwölf einschneidende Änderungs- oder zumindest Abklärungs-Tatbestände aufgelistet (Beschwerde S. 5 f. Ziff. 2.3). Es könne nicht erstaunen, dass die ohne Besprechung mit den Fachämtern der kantonalen Verwaltung erlassenen Weisungen des Regierungsrates teils widersprüchlich seien wie bspw. die Markierung einer Sicherheitslinie im Bereich der Fahrbahnhaltestelle, womit auch die berg- und talseitige Zufahrt zum Parkplatz Süd verhindert würde (Beschwerde S. 6 Ziff. 2.4). Eine Rückweisung an die Vorinstanzen und faktisch ans kantonale Tiefbauamt sei angesichts des VGE II 2015 123 vom 24. September 2014 auch formal unzulässig (vgl. Replik S. 2 Ziff. B 2). Die Vorbefasstheit des kantonalen Tiefbauamtes sei mit der Eingabe vom 9. November 2018 aufgezeigt worden. Hinzu komme, dass der allfällige Rückweisungsentscheid des Tiefbauamtes beim Regierungsrat anzufechten wäre, der an seine Weisungen gebunden wäre (Beschwerde S. 6 f. Ziff. 2.5). Auch materiell-rechtlich sei die Rückweisung unstatthaft. Schwerwiegende Mängel könnten nicht durch Nebenbestimmungen oder Auflagen behoben werden, sondern hätten unweigerlich den Bauabschlag zur Folge. Betroffen sei vorliegend eine grössere Umgestaltung des strittigen Einfahrtsbereichs sowie des Parkplatzes Süd, also zweier massgeblicher Erschliessungsanlagen des Gesamtprojektes. Mit diesem Vorgehen werde das Koordinationsgebot unterlaufen (S. 7 ff. Ziff. 2.6 f.). Mit der Rückweisung verstosse der Regierungsrat auch gegen das Dispositionsprinzip im Sinne der Gebundenheit an die Parteibegehren (vgl. Replik S. 2 Ziff. B 2, S. 5 Ziff. B 8). Die Beschwerdegegnerin habe sich im regierungsrätlichen Verfahren mit aller Vehemenz gegen die komplexe Überarbeitung des Konzeptes für den Parkplatz Süd gewehrt (Beschwerde S. 9 Ziff. 2.8). Zusammenfassend habe der Regierungsrat, statt weisungsgemäss vorzugehen (VGE III 2017 102 und VGE III 2015 123), die Sache mit einem Strauss von nicht angehenden Nebenbestimmungen und Auflagen in ein nachgelagertes Baubewilligungsverfahren zurückgewiesen. Mit der Detail- Erarbeitung und Festlegung der Nebenbestimmungen und Auflagen sei das Tiefbauamt betraut worden, welches bislang stets für die Beschwerdegegnerin Partei
14 genommen habe (Beschwerde S. 9 f. Ziff. 2.9). Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht den beantragten Bauabschlag nicht schützen wolle, werde der Ausstand des Kantonsingenieurs wegen Vorbefasstheit beantragt, da dieser namens des Tiefbauamtes mehrfach Stellungnahmen zu Gunsten der Beschwerdegegnerin abgegeben habe (Beschwerde S. 10 f. Ziff. 3). 1.4 Die Beschwerdegegnerin bringt unter anderem vor, mit dem angefochtenen RRB Nr. 842/2018 sei nur die Einfahrtsbewilligung des Tiefbauamtes aufgehoben und die Sache zu weiteren Abklärungen und zu neuem Entscheid an die Vorinstanzen, insbesondere das Tiefbauamt, zurückgewiesen worden. Dadurch seien die Beschwerdeführer in ihren schutzwürdigen Interessen nicht tangiert, da ein definitiver Entscheid über die Bewilligungsfähigkeit der Einfahrt und damit des Parkhauses als solches noch ausstehend sei. Die Einfahrtsbewilligung sei unabdingbare Voraussetzung für die Bewilligung und den Bau des Parkhauses. Könne die Einfahrtsbewilligung nicht erteilt werden, werde auch die Baubewilligung für das Parkhaus als Gesamtes nicht erteilt (S. 3 f. Rz. 5 ff.). Beschwert seien die Beschwerdeführer hingegen hinsichtlich der Regelung der Parteientschädigung (S. 4 Rz. 7). Im Zusammenhang mit der Einfahrtsbewilligung sei keine Vielzahl von Projektänderungen erforderlich. Dies gelte allenfalls für die Verschiebung des Bildstöcklis; ansonsten seien Fragen der Verkehrssicherheit betroffen (S. 4 f. Rz. 10; vgl. S. 8 Rz. 26 f.). Eine Rückweisung zur vertieften Abklärung allfälliger Nebenbestimmungen und Auflagen, die ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage zulässig seien, stelle ein übliches Vorgehen dar (S. 5 Rz. 11 ff.). Wäre der Regierungsrat von gravierenden Erschliessungsmängeln ausgegangen, hätte er die Baubewilligung und nicht bloss die Einfahrtsbewilligung aufgehoben (S. 5 f. Rz. 15; vgl. S. 6 Rz. 17). Die Frage der Einfahrtsbewilligung sei nicht in ein nachgelagertes Baubewilligungsverfahren verschoben worden; vielmehr werde mit der Rückweisung dem Koordinationsgebot Rechnung getragen (S. 6 Rz. 16; S. 8 Rz. 28; S. 9 Rz. 32). Es sei nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat die zu klärenden Fragen definiert habe (S. 7 Rz. 20 f.). Die Rückweisung ans Tiefbauamt als kantonale Fachbehörde sei naheliegend und rechtens (S. 7 Rz. 22). Der Regierungsrat hätte die Einfahrtsbewilligung selber auch nur unter Beizug des Tiefbauamtes als kantonale Fachstelle erteilen können (S. 8 Rz. 24). Der Regierungsrat sei nicht an die Parteianträge gebunden und müsse das Recht von Amtes wegen anwenden; entsprechend könne er nicht gegen das Dispositionsprinzip verstossen (S. 9 Rz. 29 ff.). 2.1 Das Sicherheitsdepartement und die Beschwerdegegnerin (unter Vorbehalt der mitangefochtenen Parteientschädigung) beantragen Nichteintreten auf die
15 Beschwerde, da es sich beim angefochtenen RRB um einen erst mit der Hauptsache anfechtbaren Zwischenentscheid handle. 2.2.1 Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind primär Verfügungen und Entscheide, womit ein Verfahren durch eine Sach- oder Nichteintretensverfügung oder einen entsprechenden Entscheid abgeschlossen wird, sowie in beschränkter Weise Zwischenbescheide (§ 51 lit. a und b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRP; SRSZ 234.110] vom 6.6.1974). Selbständig anfechtbar sind allein die in § 36 Abs. 1 lit. b VRP abschliessend aufgezählten Zwischenbescheide, unter anderem jene verfahrensleitenden Anordnungen, die für die Parteien "einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken" (§ 36 Abs. 1 lit. b Ziff. 6 VRP), so namentlich die vorsorglichen Massnahmen oder der Entzug der Suspensivwirkung (vgl. Josef Hensler, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Schwyz, Diss. Zürich 1980 S. 56 f.; S. 76 f.; vgl. auch René Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2017 Rz. 277; Kiener/Rütsch/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015 Rz. 1258). Die übrigen verfahrensleitenden Anordnungen können nur mit der Hauptsache angefochten werden (§ 36 Abs. 2 VRP). 2.2.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) wird von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil gesprochen, wenn dieser auch durch ein nachfolgendes günstiges Urteil nicht oder nicht mehr vollständig behoben werden kann (BGE 137 III 380 Erw. 1.2.1; 136 II 165 Erw. 1.2.1 S. 170; 135 I 261 Erw. 1.2 S. 263 mit Hinweisen; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 28 Rz. 84). Ein Rückweisungsentscheid, mit dem eine Sache zu neuer Abklärung und Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, bewirkt gemäss dieser Rechtsprechung in der Regel keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, sondern führt bloss zu einer Verlängerung des Verfahrens (vgl. BGE 139 I 143 Erw. 1.2; BGE 137 III 380 Erw. 1.2.1; 136 II 165 Erw. 1.2.1; VGE III 2017 8 vom 28.4.2017 Erw. 1.2.2; Thurnherr, in: FHB Öffentliches Baurecht, Rz. 8.125). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung gründet auf der Ansicht, dass der nicht wieder gutzumachende Nachteil grundsätzlich rechtlicher Natur sein muss (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., Rz. 1264). Das kantonale Recht setzt demgegenüber (wie auch das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes) nicht voraus, dass der nicht wieder gutzumachende Nachteil rechtlicher Natur sein muss. Auch ein tatsächlicher Nachteil kann genügen. Das schutzwürdige Interesse kann namentlich wirtschaftlich begründet sein, der Prozessökonomie (bereits eingetretene oder drohende Rechtsverzögerung) oder der http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22BGE+135+I+261%22+r%FCckweisungsentscheid&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-III-380%3Ade&number_of_ranks=0#page380 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22BGE+135+I+261%22+r%FCckweisungsentscheid&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-II-165%3Ade&number_of_ranks=0#page165 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22BGE+135+I+261%22+r%FCckweisungsentscheid&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F135-I-261%3Ade&number_of_ranks=0#page261 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22BGE+135+I+261%22+r%FCckweisungsentscheid&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F137-III-380%3Ade&number_of_ranks=0#page380 http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22BGE+135+I+261%22+r%FCckweisungsentscheid&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-II-165%3Ade&number_of_ranks=0#page165
16 Rechtssicherheit entspringen (vgl. Martin Kayser, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum VwVG, 2008, Art. 46 Rz. 11 mit Hinweisen; Martin Bertschi, in: Griffel, Kommentar VRG, 3. Aufl. 2014, § 19a Rz. 48 mit Hinweisen; VGE III 2017 8 vom 28.4.2017 Erw. 1.2.3). Das blosse Interesse, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens abzuwenden, genügt indes nicht ohne Weiteres, um eine Zwischenverfügung anfechten zu können (Kiener/Rütsch/Kuhn, a.a.O., Rz. 1262, mit Hinweis auf BGE 135 I 261 Erw. 1.2 und 135 II 30 Erw. 1.3.4). Allerdings muss sichergestellt werden, dass das Verfahren insgesamt dem verfassungsrechtlichen Gebot genügt, im Rahmen eines fairen Verfahrens innert angemessener Frist einen wirksamen Rechtsschutz zu gewähren (Art. 29 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK). Unter diesem Gesichtspunkt kann es ausnahmsweise verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf einen Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzu-mutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165 Erw. 1.2.1 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts (BGer) 1C_43/2012 vom 1.2.2012 Erw. 2.2). 2.2.3 Die Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden wird aufgrund der Vielfalt möglicher Fallkonstellationen differenziert beurteilt. Sofern der Vorinstanz bei der Umsetzung des Rückweisungsentscheides einer Beschwerdeinstanz ein erheblicher Entscheidungsspielraum verbleibt, handelt es sich grundsätzlich um einen nicht selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid (vgl. Kiener/Rütsch/Kuhn, a.a.O., Rz. 452). Rückweisungsentscheide, mit denen die Rechtsmittelbehörde die Angelegenheit zur weiteren Behandlung bestimmter Fragen im Sinne ihrer Erwägungen an die Vorinstanz zurückweist, sind insoweit wie Endentscheide mit dem ordentlichen Rechtsmittel anfechtbar, als mit ihnen für die Vorinstanz verbindlich über den Streitgegenstand oder zumindest einen Teilaspekt entschieden wird und der unteren Instanz kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, Art. 49 Rz. 15). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gilt ein Rückweisungsentscheid einer kantonalen Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanz, welcher hinsichtlich des im Streit stehenden Anspruches eine verbindliche Anordnung an die Vorinstanz enthält, in der Regel nicht als Zwischenverfügung, sondern als instanzabschliessender, anfechtbarer Endentscheid (EGV-SZ 2016 B1.6, mit weiteren Hinweisen, u.a. auf VGE 1004/02 vom 28.6.2002 Erw. 1d mit weiteren Hinweisen). Mit VGE 1057/97 vom 8. April 1998 ist das Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde gegen einen regierungsrätlichen Rückweisungsentscheid in einer Bausache (zur Beurteilung erforderlicher Abstellplätze für Fahrräder) noch ohne http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=highlight_simple_query&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=%22BGE+135+I+261%22+r%FCckweisungsentscheid&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-II-165%3Ade&number_of_ranks=0#page165
17 weiteres eingetreten. Mit VGE 903/05 vom 28.9.2005 Erw. 4.1 hat das Verwaltungsgericht in hohen Kosten verlangter Abklärungen ein wirtschaftliches Interesse erkannt, welches ein schutzwürdiges Interesse begründen kann. In VGE III 2017 7 vom 28. April 2017 hat das Verwaltungsgericht in einer bereits überlangen Verfahrensdauer ein tatsächliches Interesse erkannt. In VGE III 2018 121 vom 18. Dezember 2018 hat das Verwaltungsgericht angesichts der mit dem regierungsrätlichen Rückweisungsentscheid verbindlich angeordneten rechtsgenüglichen Sachverhaltsabklärungen als Voraussetzung für die Neubeurteilung eine erhebliche Beschränkung des der Baubewilligungsbehörde (Gemeinderat) verbleibenden Entscheidungsspielraumes durch den regierungsrätlichen Rückweisungsentscheid erkannt. 2.3 Die Beschwerdeführer machen vorliegend unter anderem zum einen geltend, das bfu-Gutachten müsse entgegen der regierungsrätlichen Beurteilung zu einem Bauabschlag führen, weil das Koordinationsgebot verletzt worden und die Verkehrssicherheit nicht gewährleistet sei, es dem Parkhaus mithin an einer rechtsgenüglichen Erschliessung gebreche. Dringen sie mit diesem Argument durch, würde dies die Gutheissung der Beschwerde und somit einen sofortigen Endentscheid bedeuten (vgl. Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG), was die angeordneten ergänzenden Abklärungen hinfällig machen würde und somit für alle Parteien mit einer mehr oder weniger erheblichen Kostenersparnis verbunden wäre. Zum andern sprechen die Beschwerdeführer insbesondere nicht zu Unrecht davon, dass der Regierungsrat die in Erw. 10 "aufgelisteten Mängel zum Gegenstand seiner Weisungen" für den Gemeinderat als Bewilligungsbehörde mache (Beschwerde S. 5 Ziff. 2.3). In der Tat schränken diese Vorgaben den Spielraum der Bewilligungsbehörde erheblich ein (vgl. zur Diktion in Erw. 10 des angefochtenen RRB betr. Bildstock: "muss … verschoben oder umplatziert werden"; betr. Schleppkurven: "sind folgende Massnahmen … erforderlich"; betr. Neuorganisation Parkplatz Süd: "sind so zu platzieren"; "ist … anzubringen" etc.). Schliesslich darf vorliegend auch die bereits (über-)lange Verfahrensdauer mitberücksichtigt werden (4. Rechtsgang vor dem Regierungsrat). Obsiegen die Beschwerdeführer mit ihrem (Haupt-)Antrag, kommt es zu einem Endentscheid und somit zum Abschluss des Verfahrens. Soweit die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführern in erster Linie eine Verfahrensverzögerung vorhält, so wird dieser Vorwurf durch die Gründe, welche für die bisherigen verschiedenen Rechtsdurchgänge verantwortlich waren, und namentlich durch das aktuelle bfu-Gutachten, welches die Sicherheitsbedenken der Beschwerdeführer bestätigt hat, entkräftet (vgl. bereits VGE III 2015 123 vom 24.9.2015 Erw. 2.6).
18 Im Lichte der dargestellten Rechts- und Sachlage ist auf die Beschwerde einzutreten. 3.1.1 Der Regierungsrat ist dadurch, dass er ein (behördliches) Verkehrsgutachten eingeholt hat, mittlerweile den gerichtlichen Vorgaben (VGE III 2015 123 vom 24.9.2014 und VGE III 2017 102 vom 24.10.2017) nachgekommen, und hat gestützt auf das Verkehrsgutachten und unter Respektierung des rechtlichen Gehörs der Parteien die gebotene Neubeurteilung vorgenommen. Wenn der Regierungsrat bei dieser Neubeurteilung zum Schluss kam, dass die Einfahrtsbewilligung aufzuheben sei, diese (bzw. der Gesamtentscheid des ARE) − entgegen dem mit VGE III 2017 102 vom 24. Oktober 2017 aufgehobenen RRB Nr. 323/2017 vom 25. April 2017 − nicht bloss mit Auflagen ergänzt werden kann, sondern einer Neubeurteilung durch das Tiefbauamt als Bewilligungsinstanz bedarf (vgl. § 47 des Strassengesetzes [StraG; SRSZ 442.110] vom 15.9.1999 sowie § 10 Abs. 2 StraG i.V.m. § 2 der Strassenverordnung [StraV; SRSZ 442.111] vom 18.1.2000), so kann dies im Lichte der beiden Verwaltungsgerichtsentscheide (wie auch des Bundesgerichtsurteils) grundsätzlich nicht beanstandet werden. Der Regierungsrat wurde nur zur Einholung des (behördlichen) Gutachtens verpflichtet; welche Folgerungen aus einem Gutachten zu ziehen sind, kann sachimmanent nicht axiomatisch zum Voraus definiert werden. Die gesetzliche Grundlage findet die Rückweisung in § 43 Abs. 2 VRP, wonach die Sache mit den erforderlichen Weisungen an die Vorinstanz zum Erlass einer neuen Verfügung oder eines neuen Entscheides zurückgewiesen werden kann. Ob der Regierungsrat gestützt auf das bfu-Gutachten die Sache zu Recht an die Vorinstanzen zurückgewiesen hat, oder ob er gestützt auf das Gutachten einen Bauabschlag hätte erteilen müssen, oder ob er die Einfahrtsbewilligung unter Nebenbestimmungen und Auflagen allenfalls direkt selber hätte erteilen können/müssen, ist Gegenstand der nachstehenden gerichtlichen Prüfung (vgl. nachstehend Erw. 4.1.1 ff.). 3.1.2 Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der angefochtene RRB gegen das Dispositionsprinzip verstösst. Im Baubewilligungsverfahren erschöpft sich die Dispositionsmaxime grundsätzlich im Recht einer Bauherrschaft, das Baubewilligungsverfahren mit einem Baugesuch einzuleiten, während des Verfahrens allfällige Projektänderungen einzureichen und das Baugesuch allenfalls auch zurückzuziehen. Ansonsten greift auch im Baubewilligungsverfahren − im Verbund mit der Mitwirkungspflicht der Baugesuchsteller (vgl. § 19 VRP) − der Untersuchungsgrundsatz (§ 18 VRP) sowie der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 26 VRP). Entsprechend kann die Baubewilligungsbehörde im Baubewilligungsverfahren, sofern erforderlich, weitere Unterlagen verlangen
19 (§ 77 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes [PBG; SRSZ 400.100] vom 14.5.1987), wie beispielsweise das gemäss dem Merkblatt Z 15 unter Umständen erforderliche Verkehrsgutachten, sofern dieses von der Bauherrschaft nicht bereits mit dem Baugesuch eingereicht wurde (und an dessen Stelle vorliegend das behördliche bfu-Gutachten tritt). Wenn die Bauherrschaft die Auffassung mit Eingaben im regierungsrätlichen Verfahren den Standpunkt vertrat, eine Überarbeitung der Verkehrserschliessung erübrige sich, stellt dies nur einen allenfalls im Rahmen des rechtlichen Gehörs beachtlichen Parteistandpunkt dar, der selbst als Antrag formuliert für den Regierungsrat, der auf Beschwerde hin eine Verfügung zugunsten oder zuungunsten einer Partei ändern kann, keine Bindung entfalten kann (§ 49 Satz 1 VRP). 3.2.1 Die Regeln von Art. 25a Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) vom 22. Juni 1979 zur Koordinationspflicht stellen lediglich bundesrechtliche Minimalanforderungen an die entsprechenden kantonalen Verfahren dar. Verlangt ist dabei nicht eine maximale, sondern bloss eine ausreichende Koordination. Eine rein inhaltliche Abstimmung der erforderlichen Spezialbewilligungen mit der Baubewilligung genügt diesen Anforderungen grundsätzlich nicht. Erforderlich ist, dass die Spezialbewilligungen auch erstinstanzlich erteilt sind, damit sie im Rechtsmittelverfahren zusammen mit der Baubewilligung beurteilt werden können. Es muss insbesondere sichergestellt sein, dass die Parteirechte der Betroffenen insgesamt ausreichend gewahrt sind (vgl. Urteil BGer 1C_617/2017 vom 25.5.2018 Erw. 2.2 mit Hinweisen, u.a. auf Urteil BGer 1A.175/2003 vom 27.11.2003 Erw. 2.3; 1C_309/2013 vom 4.7.2013 Erw. 3.3.1, Arnold Marti, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a N 9-12). Selbst ein gestaffeltes Vorgehen der Behörden ist nach der Rechtsprechung zulässig, sofern dadurch die erforderliche materielle und soweit möglich formelle Koordination der Entscheide nicht vereitelt wird (BGE 126 II 26 Erw. 5d). 3.2.2 Art. 19 Abs. 1 RPG will mit dem Erfordernis der ausreichenden Erschliessung vor allem polizeiwidrige Zustände verhindern. Es soll sichergestellt sein, dass keine Bauten entstehen, die wegen fehlender Zufahrten sowie Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen feuer- und gesundheitspolitische Gefahren bieten oder sonstige öffentliche Interessen gefährden. Die Zufahrt muss die Verkehrssicherheit der Benützer gewährleisten und den Anforderungen des Naturund Heimatschutzes, des Umweltschutzes sowie weiteren wichtigen Anforderungen der Raumplanung genügen. Soweit der Ausbaustandard von Strassen zu beurteilen ist, sind hierfür in der Regel die VSS-Normen heranzuziehen, die indes nicht allzu schematisch und starr gehandhabt werden dürfen. Was als hinrei-
20 chende Zufahrt gilt, hängt von den massgeblichen (namentlich örtlichen) Umständen des Einzelfalls ab. Eine Abweichung von den Richtwerten der VSS- Norm kann mithin aufgrund der örtlichen Begebenheiten gerechtfertigt sein. Bei deren Beurteilung steht den zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden ein erhebliches Ermessen zu (Urteil BGer 1C_597/2014 vom 1.7.2015 Erw. 4.1 [Rotenfluebahn]; 1C_667/2017 vom 18.6.2018 i.Sa. W. vs. Gemeinderat Arth, Erw. 2.1, je mit Hinweisen). Von motorisierten Verkehrsteilnehmern kann zudem eine vorsichtige Fahrweise erwartet und vorausgesetzt werden, was auch für die Benützer einer (Tief-)Garage gilt (vgl. Urteil BGer 1C_275/2017 vom18.1.2018 i.Sa. A. vs. Bezirksrat Küssnacht, Erw. 2.4.1). 3.2.3 Bereits im VGE III 2013 113 vom 27. November 2013 (Erw. 2.4.1) hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass Baugesuchsteller, deren Bauvorhaben den gesetzlichen Anforderungen genügen, grundsätzlich Anspruch auf Erteilung einer unbefristeten, unbedingten und unbelasteten Baubewilligung haben. Nach der Rechtsprechung kann eine Behörde statt einer Bauverweigerung eine mit Bedingungen oder Auflagen (Nebenbestimmungen) versehene positive Verfügung erlassen. Das Prinzip gesetzmässiger Verwaltung gilt in gleicher Weise für Bedingungen und Auflagen wie für den Hauptinhalt einer Verfügung; auch Nebenbestimmungen müssen sich auf einen Rechtssatz stützen. Fehlt es an einem derartigen Rechtssatz, so muss die Zulässigkeit der Nebenbestimmung aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck oder aus einem mit der Hauptanordnung in einem engen Sachzusammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen (VGE III 2010 179 vom 21.12.2010 Erw. 4.2.1; VGE III 2007 25 vom 19.4.2007 Erw. 2.2 f. je mit Hinweisen). 3.2.4 Vorliegend steht weder ein "nachgelagertes Baubewilligungsverfahren" zur Diskussion noch die Sanierung eines Bauprojektes mittels (Änderungs-)Nebenbestimmungen/Auflagen. Mit der Aufhebung der (kantonalen) Einfahrtsbewilligung aus dem Jahre 2012, die über den Gesamtentscheid des ARE vom 29. Ok-tober 2012 integrierenden Bestandteil der Baubewilligung bildet, kann auch die (kommunal) erteilte Baubewilligung für das Parkhaus nach wie vor nicht rechtsgültig werden, was der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss (Erw. 13) unmissverständlich zum Ausdruck bringt. Das Baugesuch wird mithin nicht in unzulässiger Weise in zwei einzelne und unabhängig voneinander zu beurteilende Projekte/Projektteile aufgespalten (vgl. Baumann, in: Baumann et al., Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 60 N 45). Mit dem zu überarbeitenden Verkehrserschliessungskonzept sollen die Grundlagen für die Beurteilung der (Nicht-)Bewilligungsfähigkeit der Ein- /Ausfahrt ins/aus dem Parkhaus erstellt werden, d.h. konkret die Möglichkeiten
21 zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit als Teilaspekt einer rechtsgenüglichen Erschliessung erhoben werden. Dieses nunmehr zu überarbeitende Verkehrserschliessungskonzept wurde (sinngemäss) bereits vom Bundesgericht verlangt (Erw. 4.3), welches unmissverständlich erkennen liess, dass im konkreten Fall die Frage der strassenverkehrsrechtlichen Anordnungen nicht losgelöst vom Baubewilligungsverfahren beantwortet werden kann. Mithin steht dieses Vorgehen auch im Einklang mit dieser bundesgerichtlichen Vorgabe. Mit dieser Vorgehensweise wird gleichzeitig auch dem Koordinationsgebot von Art. 25a RPG Rechnung getragen. Wenn selbst ein fehlendes Gutachten nicht zum Bauabschlag führt, sondern ein solches auch nachträglich erstellt werden kann, muss es erst recht möglich und zulässig sein, gestützt auf ein Gutachten ergänzende Abklärungen vornehmen bzw. ein Konzept zu überarbeiten, ohne dass deswegen auf einen Bauabschlag zu erkennen ist. Insbesondere bleibt auch gewährleistet, was unter anderem vom angesprochenen Koordinationsgebot bezweckt wird (vgl. vorstehend Erw. 3.2.1), dass die Parteirechte der Betroffenen insgesamt ausreichend gewahrt bleiben. 3.3 Es ist nicht zu übersehen und insoweit ist den Beschwerdeführern beizupflichten, dass der Regierungsrat im Vergleich zu den früheren Rechtsdurchgängen zu konträren Resultaten gekommen ist. Hieraus lässt sich jedoch nichts ableiten für die Beurteilung der Rechtmässigkeit des angefochtenen RRB. Es entsprach Sinn und Zweck des Gutachtens, gesicherte fachliche Erkenntnisse zur Beurteilung der Verkehrssicherheit zu erarbeiten, was entsprechend auch dazu führen können muss, dass die rechtsanwendende Behörde ihre bisherige Beurteilung dank besserer Erkenntnis gegebenenfalls auch korrigieren kann. 4.1.1 Die von der Q.________AG erhobenen nummerischen Grundlagen (Verkehrserhebung) des Verkehrsgutachtens bfu sind, soweit ersichtlich, unbestritten. Die Verkehrserhebungen wurden entlang der I.________strasse an den zwei Standorten r1 (beim Bildstock M.________) und rund 150 m westlich davon r2 (Abzweigung R.________/I.________strasse) vorgenommen. 4.1.2 Die weiteren Grundlagen listet das Verkehrsgutachten auf, unter anderem die massgeblichen Schweizer Normen aus dem Regelwerk des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS). Es wird im Weiteren festgehalten, dass sich über den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2017 im fraglichen Bereich keine polizeilich registrierten Unfälle ereignet haben (S. 7 Ziff. 5). 4.1.3 Betreffend die Frage zur betrieblichen Abwicklung (Frage 1.1) geht der Gutachter bei der Morgenspitzenstunde (9.00 Uhr bis 10.00 Uhr) prognostiziert
22 bis ins Jahr 2035 davon aus, dass sich das leerstehende Parkhaus in einer Stunde mit den 202 Parkfeldern füllt, wobei die Anfahrt zu 10% (20 Fahrzeuge) aus Richtung O.________ und zu 90% (182 Fahrzeuge) aus Richtung S.________ angenommen wurde. Bei der Abendspitzenstunde (14.00 Uhr bis 15.00 Uhr) prognostiziert bis ins Jahr 2035 ging der Gutachter davon aus, dass das Parkhaus voll steht und in einer Stunde alle 202 Parkfelder neu besetzt werden (mit gleichem Split der Anfahrten wie in der Morgenspitzenstunde). Des Weiteren wurde für die Berechnung der Leistungsfähigkeit von einem Schwerverkehrsanteil auf der I.________strasse von rund 3%, einer Steigung von rund 6.4% Richtung O.________ und einer Steigung von rund 7.8% Richtung Parkhaus ausgegangen. Die durchschnittliche jährliche Erhöhung der Verkehrsmenge wurde mit 2% entsprechend rund 40% Mehrverkehr in 17 Jahren angenommen. Unter diesen Annahmen lag die Verkehrsqualitätsstufe für die Morgen- und Abendspitzenstunde mit allen Verkehrsbeziehungen bei der Verkehrsqualitätsstufe A. Betreffend den bergseitigen Einlenkradius von 3 m aus Richtung O.________ (Frage 1.2) urteilte der Gutachter, die Schleppkurven und somit die Befahrbarkeit der Einmündung im Gegenverkehr könne nicht gewährleistet werden (vgl. auch Ergänzungsfrage 1.G der Beschwerdeführer). Mit dem Signal 2.42 (Rechtsabbiegeverbot) könne die Befahrbarkeit sichergestellt werden, doch dürfte die Akzeptanz einer solchen Massnahme schlecht sein (Frage 1.3). Was die Verkehrssicherheit anbelangt (Frage 2; vgl. Ergänzungsfrage 2.B der Beschwerdeführer), wies der Gutachter darauf hin, dass die signalisierte Geschwindigkeit von 50 km/h gut eingehalten werde. Die Knotensichtweite sei gemäss dem Formular Z 15 sowie der SN 640 273 aus einer Beobachtungsdistanz von 3 m zum Fahrbahnrand zu gewährleisten. Der Abstand "d" von der Mitte des Motorfahrzeuges zum rechten Fahrbahnrand betrage nach SN 640 273 üblicherweise 1.5 m und für den leichten Zweiradverkehr auf Strassen mit Gemischtverkehr 0.5 m. Die erforderliche Knotensichtweite betrage auf Motorfahrzeuge mit einer Zufahrtsgeschwindigkeit von rund 50 km/h in beide Richtungen 50 m bis 70 m. Massgebend für Motorfahrzeuge sei aufgrund des Gefälles von 6.4% und der untergeordneten Strassenfunktion der I.________strasse in beide Richtungen eine erforderliche Knotensichtweite von 60 m. Die erforderliche Knotensichtweite betrage auf den leichten Zweiradverkehr Richtung O.________ rund 55 m und Richtung S.________ rund 10 m. In Richtung O.________ sei die Knotensichtweite auf den leichten Zweiradverkehr massgebend; in Richtung S.________ hingegen werde die Knotensichtweite auf Motorfahrzeuge massgebend. Die vorhandene Knotensichtweite betrage (bei Abbruch der Stützmauer) aus einer
23 Beobachtungsdistanz von 3 m zum Fahrbahnrand Richtung O.________ auf die Fahrachse der leichten Zweiräder rund 26 m und Richtung S.________ auf die Fahrachse der Motorfahrzeuge aufgrund der Fahrbahnhaltestelle rund 22 m. Die Anforderungen an die Verkehrssicherheit, insbesondere die Knotensichtweite, seien bei der geplanten Parkhausein- bzw. Ausfahrt nicht erfüllt. Die Sichtweite bei der Parkhausausfahrt sei Richtung O.________ aufgrund des Bildstocks, der Stützmauer und der Bepflanzung in der Ebene sowie im Raum beschränkt. Durch die vorhandene Kurvensituation entstehe ein rund 2.4 m tiefer und für Motorfahrzeuge 25 m sowie leichte Zweiräder 37 m langer unsichtbarer Bereich. Die vorhandenen Sichteinschränkungen könnten aufgrund der grossen Abweichung zur Norm als grosses Sicherheitsdefizit eingestuft werden (Frage 3.1; vgl. Ergänzungsfrage 3.A und B der Beschwerdeführer). Als Massnahmen seien die Stützmauer wie geplant abzubrechen, der Bildstock zu entfernen oder zu verschieben und die Bepflanzung zurückzuschneiden (Frage 3.3 und Frage 5; vgl. Ergänzungsfrage 3.C der Beschwerdeführer). Die Sichtbermen dürften bezüglich der Motorrad-, Velo- und E-Bike-Fahrer bergwärts nicht bei rund 0.75 m ab Strassenrand gelegt werden; der Abstand betrage nach SN 640 273 0.5 m (Frage 4.1). Die Motorrad- wie auch Velo- und E-Bike-Fahrer befänden sich auf der I.________strasse für den aus dem Parkhaus einmündenden Verkehr im unsichtbaren Bereich ("toter Winkel") (Frage 4.3). Bei der Ein- und Ausfahrt des bestehenden Parkplatzes Süd auf KTN 003.________ seien die vorhandenen Knotensichtweiten sowohl auf das Trottoir wie auch auf die Fahrbahn aufgrund der Parkfelder und eines möglicherweise wartenden Busses in der Fahrbahnhaltestelle eingeschränkt. Die Anordnung von Fussgängerstreifen bei einer Fahrbahnhaltestelle hinter dem Haltebereich müsse den Sichtverhältnissen auf den Annäherungsbereich besondere Beachtung schenken. Die betriebliche Abwicklung und die Verkehrssicherheit des bestehenden Parkplatzes Süd auf KTN 003.________ sei nicht gewährleistet (Frage 6). Die gesamte Organisation des bestehenden Parkplatzes Süd auf KTN 003.________ soll überarbeitet werden. Unter anderem soll der Fussgängerstreifen mit einer Fussgängerschutzinsel ausgerüstet werden; die Anlieferung soll nur ausserhalb der Betriebszeiten bewilligt werden (Frage 7.2). 4.1.4 Der Gutachter hat auch Stellung genommen zu den Ergänzungsfragen der Beschwerdeführer. Unter anderem wollten die Beschwerdeführer wissen, ob die Vekehrssicherheit auch unter Berücksichtigung der konkret gegebenen besonderen Erschwernisse wie Steigung im Einmündungsbereich von 5 bis 7 Prozent, Schnee und Eis im Winter, Überquerung der Ein- und Ausfahrt im Falle der Anlieferung, Fussängerführung im EG des geplanten Parkhauses, über dessen Ein-
24 und Ausfahrt gewährleistet werden könne (Ergänzungsfrage 1.C). Laut der Beurteilung des Gutachters erfüllt die vorhandene Längsneigung im Einmündungsbereich mit 5% bis 7% die Anforderungen des Fussverkehrs nach SN 640 075 an den hindernisfreien Verkehrsraum und somit die Verkehrssicherheit. Die Überquerung der Ein- und Ausfahrt im Falle der Anlieferung sei ungünstig. Bei der geplanten Anlieferung könne es zu Manövern auf der Fahrbahn kommen, welche auf untergeordneten Strassen möglich seien. Der Anlieferverkehr dürfe jedoch die Fussgänger nicht gefährden. Aufgrund der zu geringen Durchgangsbreite auf dem Trottoir von rund 20 cm sei es im Falle einer Anlieferung für den Fussverkehr immer notwendig, auf die Ein- und Ausfahrt auszuweichen. Durch die zusätzliche Sichteinschränkung aufgrund des Anlieferfahrzeuges sei die Verkehrssicherheit für den Fussverkehr nicht gewährleistet. Ansonsten sei die Verkehrssicherheit der restlichen Fussgängerführung im EG des geplanten Parkhauses über dessen Ein- und Ausfahrt aufgrund der eher geringen Verkehrsmengen und guten Übersicht gewährleistet. Die Möglichkeit ungehinderten Kreuzens aller für das Parkhaus zugelassenen Fahrzeuge (inkl. Kleinbusse) auf der geplanten Ein- und Ausfahrt wurde verneint (Ergänzungsfrage 1.D; vgl. vorstehend Erw. 4.1.3 betr. Frage 1.2). Die Konzeption des Parkhausinnern (Fahrgassenbreite von 5.75 m mit Gegenverkehr, Rampen von 14.8% Neigung und vier 90°-Kehren pro Geschoss und Fahrspurwechsel auf den Podesten) führt nach der Beurteilung des Gutachters gestützt auf die Leistungsfähigkeitsermittlung gemäss der VSS-Norm 640 284 ("Parkieren; Leistungsfähigkeit") auch bei einem intensiven Verkehrsfluss zu Spitzenverkehrszeiten zu keinem Rückstau auf die I.________strasse (Ergänzungsfrage 1.E). Eines separaten Linksabbiegestreifens auf der I.________strasse bedürfe es bei einer − in der Praxis wohl nicht erreichten − mittleren Wartezeit für die Linksabbiegespur von vier Sekunden entsprechend einem wartenden Personenwagen (und einer Staulänge von 5 m) nicht. Wartezeiten unter zehn Sekunden gälten als ausgezeichnete Verkehrsqualität (Ergänzungsfrage 1.F). Die Frage (Ergänzungsfrage 1.H), ob die Fahrzeuge bei Einhaltung der Minimalvorgaben gemäss Merkblatt Z 15 bei der bergseitigen Ausfahrt auf das gegenüberliegende Trottoir gelangten, wurde verneint. Die gewählten Fahrbahnhaltestellen für die Busse wirkten sich günstig auf die Fahrzeit und Regelmässigkeit des Busbetriebs aus; eine Störung des rollenden Verkehrs werde bei dieser Art von Haltestellen nach SN 640 880 in Kauf genommen. Ob die Randabschlüsse behindertengerecht geplant seien, könne aufgrund der Baugesuchsunterlagen nicht abschliessend beantwortet werden (Ergänzungsfrage 2.A). Die Busse des öV würden die aus dem Parkhaus talwärts fahrenden Fahrzeuge und den talwärts fahrenden Velo-, E-Bike- und Motorrad-
25 verkehr nicht beeinträchtigen (Ergänzungsfrage 2.C). Allfällige den Bus überholende bergwärts fahrende Fahrzeuge führten in Bezug auf die Parkhausein- und -ausfahrt zu keiner Gefahr (Ergänzungsfrage 2.D). Was die Strassenquerung durch Bergbahnbenutzer anbelangt, welche aus dem bergwärts fahrenden Bus aussteigen, sei die Anordnung der Fahrbahnhaltestelle in Kombination mit dem Fussgängerstreifen angesichts eines in Kauf zu nehmenden Umweges von 23 m für den überquerenden Fussverkehr ungünstig; nach SN 640 241 seien Abweichungen von der Wunschlinie von mehr als 10 m zu vermeiden, insbesondere bei Strassen mit geringen Fahrzeugmengen. Der Gutachter geht davon aus, dass der Fussgängerstreifen nicht benützt wird. Er empfiehlt daher zur Verhinderung der "wilden" Querung der Fahrbahn, den Fussgängerstreifen hinter den Fahrbahnhaltestellen und mit Fussgängerschutzinsel anzuordnen; dabei sollen auch die Fahrbahnhaltestellen neu angeordnet werden (Ergänzungsfrage 2.E). Die fehlende Ausbuchtung für die Busse des öV habe betreffend die gleichzeitig bergwärts aus dem Parkplatz Süd ausfahrenden Fahrzeuge aufgrund der eingeschränkten Sichtweite und der daraus folgenden Gefahr, Verkehrsteilnehmer zu gefährden, grosse Sicherheitsdefizite zur Folge (Ergänzungsfrage 6.A). In den Parkplatz Süd rückwärts ein- oder ausfahrende Gesellschaftswagen hätten infolge beschränkter Sicht beim Rückwärtsfahren gemäss Art. 17 Abs. 1 der Verkehrsregelnverordnung (VRV; SR 741.11) vom 13. November 1962 eine Hilfsperson beizuziehen, wenn nicht jede Gefahr ausgeschlossen werden könne (Ergänzungsfrage 6.B). Aus Sicht der bfu sei es nicht möglich, die Fahrbahnhaltestellen, den Fussgängerstreifen, die Grundstückszufahrt M.B. und die beiden Grundstückszufahrten West und Ost des Parkplatzes Süd so anzuordnen, dass die erforderlichen Sichtweiten und damit die Verkehrssicherheit gewährleistet sei. Deshalb seien die Massnahmen gemäss Frage 7.2 des Rechts- und Beschwerdedienstes zu prüfen (Ergänzungsfrage 7.A). Ein Linksabbiegeverbot bei der Ausfahrt aus dem Parkfeld sei nicht notwendig, da aus Sicht der bfu andere Massnahmen möglich seien, um die Verkehrssicherheit zu gewährleisten (Ergänzungsfrage 7.B). 4.1.5 Auf eine entsprechende Ergänzungsfrage (2) der Beschwerdegegnerin antwortete der Gutachter, die Anforderungen der Verkehrssicherheit, insbesondere der Knotensichtweite, seien bei der geplanten Parkhausein- bzw. -ausfahrt der H.________ unabhängig von der Anzahl Parkplätze nicht erfüllt. Die Anzahl der Kreuzungsfälle bei der Ein-/Ausfahrt bzw. innerhalb des Parkhauses schätzte der Gutachter für die Abendspitzenstunde (14.00 Uhr bis 15.00 Uhr) im Sommer prognostiziert bis ins Jahr 2035 auf bis zu 202 Kreuzungen, indes könne dies
26 nicht abschliessend beantwortet werden (Zusatzfrage der Beschwerdegegnerin zur Ergänzungsfrage 1.D der Beschwerdeführer). 4.2.1 Das Tiefbauamt machte mit Stellungnahme vom 8. August 2018 unter anderem geltend, dass der seit der Belagssanierung im Jahr 2012 nicht mehr existente, im Baueingabeprojekt jedoch eingezeichnete Fussgängerstreifen nicht mehr markiert sei (S. 2). Bei der in den Plänen zum Baugesuch vorgesehenen Positionierung der Bushaltestellen handle es sich um die bestmögliche Lösung. Betreffend den Parkplatz auf KTN 003.________ zeige das bfu-Gutachten auf, dass mit den getroffenen Auflagen die Sichtweiten auf das Trottoir und die Strasse mit Beobachtungspunkt B=3.00 m eingehalten werden könnten. Die Entfernung des ersten Parkfeldes westlich der Ein-/Ausfahrt West zwecks Wahrung der aufgrund des Gefälles erhöhten Sichtweiten auf das Trottoir könne noch ergänzt werden. Die Befahrbarkeit der Parkhausein-/ausfahrt durch zwei Personenwagen sei grundsätzlich möglich (S. 3). Die Sichtweitenanalyse des bfu-Gutachtens sei grundsätzlich richtig. Es sei jedoch darauf hinzuweisen, dass sich die Vorgaben (namentlich Beobachtungsdistanz B=3.00 m) auf stärker frequentierte Strasseneinmündungen beziehe. Bereits bei einem Beobachtungspunkt B=2.70 m bestehe kein toter Winkel mehr und würden die Sichtweiten gemäss Norm eingehalten. Aus Sicht des Tiefbauamtes könne die Einfahrtsbewilligung für das Parkhaus nach wie vor erteilt werden. Zu betonen sei, dass es sich bei den VSS-Normen nicht um Rechtsnormen handle, sondern lediglich um Richtlinien, deren Einzelfall vor den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, insbesondere vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit standhalten müsse (S. 4). 4.2.2 Die Beschwerdeführer vertraten mit Stellungnahme vom 17. September 2018 zum Verkehrsgutachten die Auffassung, dessen Ergebnis müsse zum Bauabschlag führen (S. 2 Ziff. 1.2 f. und S. 7 Ziff. 3.3). Unter anderem machten sie im Weiteren geltend, eine Verschiebung des KIGBO-geschützten Bildstockes komme nicht in Frage bzw. müsste ausgeschrieben werden (Ziff. 3.23). 4.2.3 Die Beschwerdegegnerin brachte mit Stellungnahme vom 17. September 2018 zum Verkehrsgutachten unter anderem vor, das im Gutachten angenommene Szenario, wonach das Parkhaus in der Abendspitzenstunde neu besetzt werde, was innert einer Stunde 202 Ein- und Ausfahrten bedeute, sei völlig unrealistisch. Während des Winterbetriebes gäbe es um die Mittagszeit eine Neubelegung der Parkplätze von grosszügig geschätzt wohl 20%; dies werde beim geplanten Parkhaus nicht anders sein (S. 3 f. Ziff. 5). Sichtbehinderungen durch den Verkehr, wozu auch ein auf der Fahrbahn anhaltender Bus zu zählen sei, seien gemäss VSS-Normen 640 273 (Ziff. 10) und 640 090 (Ziff. 4) nicht zu
27 berücksichtigen. Bei einem Halbstundentakt würden stündlich zudem bestenfalls (je) zwei Busse anhalten, womit die Sichtweiten während maximal insgesamt fünf Minuten stündlich beeinträchtigt würden. Selbst wenn die bestrittene Annahme von täglich 20 Fahrzeugen aus dem Parkhaus in Richtung O.________ wegfahrender Fahrzeuge richtig wäre, würde der Begegnungsfall mit einem Bus äusserst selten eintreten (S. 5 f. Ziff. 7). Der Begegnungsfall (Gegenverkehr) bei der Zu-/Ausfahrt komme praktisch nicht vor, da das Parkhaus in der Morgenspitzenstunde noch leer sei und sich fülle. Mit einem Radius von durchgehend 4.5 m werde die Befahrbarkeit unter Gegenverkehr nicht eingeschränkt und könnte die Situation verbessert werden (S. 7 ff. Ziff. II.2; S. 12 f. lit. f). Der Parkplatz Süd sei nicht Bestandteil des Baugesuchs; es gelte die Besitzstandsgarantie (S. 11 Ziff. 7). Die Anlieferung erfolge grundsätzlich ausserhalb der Betriebszeiten bzw. vor Aufnahme des Bahnbetriebes (S. 12 lit. c). Die Sicht könne nach der VSS Norm 640 273 wie auch nach dem Merkblatt Z 15 als genügend bezeichnet werden; Massnahmen seien erst erforderlich, wenn die Beobachtungsdistanz kleiner als 2.50 m und grösser als 1.50 m sei (S. 13 lit. i). Der Gutachter übersehe, dass die VSS-Normen keine zwingenden Gesetzesbestimmungen seien, sondern den Charakter von Empfehlungen hätten (S. 16 Ziff. III.1). 4.2.4 Mit Eingabe vom 25. Oktober 2018 machten die Beschwerdeführer geltend, mangels Gewährleistung der Verkehrssicherheit fehle es an einer rechtsgenüglichen Erschliessung des Parkhauses (S. 2 f. Ziff. 2). Dem behördlichen Gutachten komme eine erhöhte Beweiskraft zu. Dieses Gutachten habe zum einen mehrere schwerwiegende Mängel festgestellt. Die vom Tiefbauamt vorgebrachte durchgehende Abschwächung der klaren Vorgaben des eigenen Merkblattes Z 15 zeige, wie parteiisch die Fachstelle zugunsten der Beschwerdegegnerin argumentiere. Anderseits habe erstmals ein verwaltungsunabhängiger und neutraler Gutachter das eklatante Sicherheitsdefizit beim geplanten Bauvorhaben festgestellt (S. 3 f. Ziff. 3). Wenn die Beschwerdegegnerin dem behördlichen Gutachten den eigenen Interessenstandpunkt entgegenstelle, sei dies nach Lehre und Praxis ungeeignet, um vom behördlichen Fach-Gutachten abzuweichen (S. 4 Ziff. 3.2). Falls die Entscheidungsinstanz vom Gutachten abweiche, sei dies ausführlich und nachvollziehbar zu begründen unter Einholung zusätzlicher Beweise (S. 5 Ziff. 3.3). Die Beschwerdeführer sehen einen Grund für einen Bauabschlag namentlich im gutachterlich festgestellten rund 2.4 m tiefen und für Motorfahrzeuge 25 m sowie für leichte Zweiräder 37 m langen unsichtbaren Bereich ("toter Winkel"). Wenn das Tiefbauamt (und die Kantonspolizei) den Beobachtungspunkt auf 2.70 m (bzw. 2.50 m) verkürzten, sei dies als unverständlicher Kunstgriff zu taxieren
28 (S. 6 f. Ziff. 4.1). Die fehlende Verkehrssicherheit angesichts des ungenügenden bergseitigen Einlenkradius lasse sich nicht wegdiskutieren (S. 7 Ziff. 4.2). Die Frage der Verkehrssicherheit habe der Gutachter zu Recht ganzheitlich, d.h. unter Einbezug des Parkplatzes Süd, beurteilt (S. 7 f. Ziff. 4.3). Auch das "wilde" Queren der I.________strasse als beträchtliches Gefahrenpotential lasse sich nicht wegdiskutieren. Hinzu komme der geplante Ausbau der O.________strasse im Bereich T.________ und die damit verbundene Verkehrszunahme (S. 8 f. Ziff. 4.4). Der behördliche Gutachter fordere zu Recht eine Überarbeitung der gesamten Organisation des Parkplatzes Süd, was auch bauliche Veränderungen zur Folge habe und daher eine Neuausschreibung bedinge (S. 9 f. Ziff. 4.5). 4.2.5 Mit den weiteren Eingaben vom 24. Oktober 2018 bzw. 9. November 2018 blieben die Beschwerdegegnerin bzw. die Beschwerdeführer bei ihren Standpunkten. 4.3 Strittig ist vorliegend die rechtsgenügliche Erschliessung des Bauvorhabens, namentlich deren Teilaspekt der Verkehrssicherheit (vgl. vorstehend Erw. 3.2.1 und Erw. 3.2.3). Bei dieser Beurteilung lässt sich − angesichts des unübersehbaren Sachzusammenhanges − der Parkplatz Süd nicht ausklammern. Soweit die Beschwerdegegnerin die Auffassung vertritt bzw. vertreten hat, der Parkplatz Süd sei nicht Verfahrensgegenstand bzw. von der Beurteilung (gestützt auf eine geltend gemachte Besitzstandsgarantie) auszuklammern, kann ihr nicht gefolgt werden (vgl. VGE III 2017 102 vom 24.10.2017 Erw. 4.6 i.V.m. Erw. 4.3), zumal das kantonale Tiefbauamt bereits im Oktober 2012 im Zusammenhang mit der Parkhauserschliessung einen Optimierungsbedarf auch beim Parkplatz Süd erkannt hatte (vgl. vorstehend Erw. 1.1.1). Es kann daher nicht beanstandet werden, wenn der Regierungsrat mit dem angefochtenen RRB die Einreichung eines überarbeiteten neuen Verkehrserschliessungskonzepts für das geplante Parkhaus unter Einschluss des Parkplatzes Süd verlangt hat. 5.1 Beweismittel sind insbesondere auch Gutachten von Sachverständigen (§ 24 Abs. 1 lit. e VRP). Das gerichtliche (bzw. behördliche) Gutachten verschafft dem Gericht (bzw. der Behörde) die Fachkenntnisse, die es benötigt, um bestimmte rechtserhebliche Tatsachen wahrnehmen und/oder beurteilen zu können. Gutachten unterliegen der freien Beweiswürdigung. In Fachfragen darf ein Gericht (bzw. die Behörde) nur aus triftigen Gründen von einem Gerichts- (bzw. behördlichen) Gutachten abweichen. Es hat zu prüfen, ob sich aufgrund der übrigen Beweismittel und der Vorbringen der Parteien ernsthafte Einwände gegen die Schlüssigkeit der gutachterlichen Darlegungen aufdrängen. Erscheint ihm die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten als zweifelhaft, hat das
29 Gericht (bzw. die Behörde) nötigenfalls ergänzende Beweise zur Klärung dieser Zweifel zu erheben. Dazu ist das Gericht (bzw. die Behörde) namentlich dann verpflichtet, wenn gewichtige, zuverlässig begründete Tatsachen oder Indizien die Überzeugungskraft des Gutachtens ernstlich erschüttern. Stützt das Gericht (bzw. die Behörde) sein Urteil auf eine nicht schlüssige Expertise oder verzichtet es auf gebotene zusätzliche Beweiserhebungen, läuft es Gefahr, gegen das Verbot der willkürlichen Beweiswürdigung zu verstossen (vgl. Urteil BGer 5A_478/2013 vom 6.11.2013 mit zahlreichen Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung). 5.2.1 Der Regierungsrat erachtete die Feststellungen des Gutachters betreffend die normgemässe Knotensichtweite in Richtung O.________ aufgrund der Kurvensituation und der Sichtbehinderungen sowie die gutachterliche Beurteilung dieser Sichteinschränkung (grosse Abweichung) und des daraus entstehenden grossen Sicherheitsdefizits als "nachvollziehbar und schlüssig" (Erw. 7.3). Ein Unterschreiten der gemäss VSS-Norm erforderlichen Beobachtungsdistanz von 3.0 m zum Fahrbahnrand lasse sich angesichts des als gross eingeschätzten Unfallrisikos "nicht übergehen". Es könne auch nicht massgeblich darauf ankommen, ob die leichten Zweiradfahrer einen grösseren Abstand "d" (d.h. grösser als 0.5 m zum Fahrbahnrand) einhielten. Auch im Gutachten der L.________AG vom 10. März 2016 sei festgehalten worden, dass Fahrradfahrende und Motorradfahrende während zwei bis vier Sekunden und somit während einer relativ langen Zeitdauer nicht sichtbar seien. Angesichts der grossen Abweichung von der erforderlichen Knotensichtweite (nur 26 m statt 55 m bei Fahrradfahrenden und Motorradfahrenden) bleibe kein Raum für Verhältnismässigkeitsüberlegungen; aus Gründen der Verkehrssicherheit seien zwingend Massnahmen zur Befreiung des Sichtfeldes erforderlich (Erw. 7.4). Das Sichtfeld werde massgeblich durch das KIGBO-Objekt (Bildstock "M.________") eingeschränkt. Dieses müsse daher so verschoben oder umplatziert werden, dass die Verkehrssicherheit der Parkhausein- bzw. -ausfahrt ohne Einschränkung der erforderlichen Sichtweite in Richtung O.________ gewährleistet sei. Auch der Umstand, dass die erforderliche Versetzung des KIGBO-Objektes nicht ohne weiteres möglich sei und zunächst mit der kantonalen Denkmalpflege geklärt werden müsse, könne ein Abweichen von der normgemässen Beobachtungsdistanz nicht rechtfertigen (Erw. 7.5; vgl. Erw. 11). 5.2.2 Der Regierungsrat hat mit dieser Würdigung des Gutachtens betreffend die erforderliche Knotensichtweite bei der Parkhausein-/ausfahrt die gutachterliche Verkehrssicherheitsbeurteilung übernommen. Ebenso entspricht die im Vordergrund stehende Massnahme der Verschiebung/Umplatzierung des Bildsto-
30 ckes den gutachterlichen Empfehlungen. Der Abbruch der Stützmauer als Massnahme ist, wie die Gutachter festhielten, ohnehin geplant und bedurfte daher keiner Erwähnung im angefochtenen RRB. Dasselbe gilt für ein allfälliges Zurückschneiden der Pflanzen. Die diesbezügliche Verpflichtung leitet sich aus § 38 Abs. 1 StraG i.V.m. § 41 StraG ab, wonach unter anderem auch Bepflanzungen den Bestand der Strassen und die Sicherheit deren Benützer nicht beeinträchtigen dürfen. 5.2.3 Anzumerken ist, dass die Beurteilung der kantonalen Denkmalpflege vom 4. Juli 2012 (vgl. VGE III 2013 113 vom 27.11.2013 Erw. 4.3.3) ihre Gültigkeit behält (vgl. auch angefochtener RRB Erw. 11.1). Bei der allfälligen Verschiebung/Umplatzierung wird mithin zum einen darauf zu achten sein, dass der Bildstock seiner Funktion als Wegzeichen nicht (gänzlich) verlustig geht. Zum andern wird bei der Planung auch aufzuzeigen sein, inwiefern auf den Umgebungsschutz des geschützten Bildstockes "M.________" in einer diesem angemessen würdigen Weise Rücksicht genommen wird. Zu bestätigen ist auch die Präferenz des Regierungsrates, die allfällige Umplatzierung des Bildstockes dem ordentlichen Baubewilligungsverfahren zu unterziehen. 5.3 Was die Befahrbarkeit der Einmündung ins Parkhaus aufgrund des bergseitigen Einlenkradius von 3 m im Gegenverkehr anbelangt, hat der Regierungsrat die Richtigkeit dieser Beurteilung nicht in Abrede gestellt. In Berücksichtigung der Vorbringen der Beschwerdegegnerin hat der Regierungsrat jedoch den spezifischen Gegebenheiten der Bergbahn (als touristische Einrichtung) bzw. den entsprechenden betriebsspezifischen Eigenheiten des Parkhauses Rechnung getragen. Zutreffend ist, dass der Begegnungsfall eines aus Richtung O.________ ins Parkhaus einfahrenden und eines ausfahrenden Fahrzeuges während der Morgenspitzenstunde, d.h. während der Füllung des Parkhauses, der Ausnahmefall sein dürfte. Im Weiteren ist es notorisch, dass bei Infrastrukturanlagen des Tagestourismus eine Doppelbelegung der (sämtlichen) Parkplätze an einem Tag den selten(st)en Ausnahmefall bildet (die Beschwerdegegnerin erwähnt Abendveranstaltungen, wobei dies angesichts der begrenzten Kapazitäten des Bergrestaurants kaum zu einer Vollbelegung des Parkhauses führt). Namentlich kann insbesondere und ohne weitere Erhebungen ausgeschlossen werden, dass sich eine solche Doppelbelegung (d.h. rund 200 ein- und 200 ausfahrende Fahrzeuge) auf die für zwischen 14.00 Uhr und 15.00 Uhr angesetzte Abendspitzenstunde konzentriert. Dies lässt sich auch aus dem Umstand ableiten, dass Halbtageskarten bis 13.00 Uhr gültig und gegenüber der Tageskarte reduzierte Halbtageskarten mit stündlich (ab 11.00 Uhr bis ab 14.00 Uhr) degressiven Preisen erhältlich sind (vgl. https://www.H.________/). Diese
31 betriebsspezifischen Eigenheiten hat der Gutachter völlig ausgeblendet. Insofern ist es unverständlich, dass es der Gutachter als "nicht hilfreich" erachtet hat, Vergleichswerte von in der Zentralschweiz gelegenen vergleichbaren Bahnstandorten beizuziehen (Gutachten S. 24 Ziff. 4.a; vgl. VGE III 2017 102 vom 24.10.2017 Erw. 4.4). Die von der Beschwerdegegnerin angegebene Neubelegung von schätzungsweise 20% der Parkplätze (entsprechend rund 40 Parkplätze), was nicht unrealistisch erscheint, entspricht (maximal) vier ins Parkhaus einfahrenden Fahrzeugen aus Richtung O.________. Mithin reduziert sich der problematische Begegnungsfall auf eine vernachlässigbare Grösse. Hieran ändert sich angesichts eines − vorsichtig geschätzten − Anteils von 10% Zufahrten aus Richtung O.________ auch nichts, wenn von einer höheren Zahl auszugehen wäre (bis zu 260 Zu- und Wegfahrten an Spitzentagen [d.h. bei einer Füllung des Parkhauses in der Morgenspitzenstunde je rund 60 nach der Morgenspitzenstunde ein- und ausfahrende Fahrzeuge, entsprechend 6 Fahrzeuge aus Richtung O.________] gemäss dem Schreiben des Tiefbauamtes vom 6.2.2014, vgl. VGE III 2014 137 vom 29.10.2014 Erw. 2.1.2). Es erweist sich somit, dass der Regierungsrat auch zutreffend festgehalten hat, dass sich die VSS-Norm 640 050 und das Merkblatt Z 15 betreffend den Einlenkradius nicht ohne weiteres tel quel auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen lassen. Es ist denn auch offensichtlich, dass sich der Parkplatzumschlag beispielsweise bei einem Einkaufszentrum, auf welches diese Normen auch anwendbar sind, gänzlich anders präsentiert als bei touristischen Infrastrukturanlagen des Halbtages- und Tagestourismus. Ein starres und schematisches Festhalten an der VSS-Norm und am Merkblatt Z 15 (vgl. vorstehend Erw. 3.2.1) würde vorliegend in dieser Hinsicht zu einem nicht mehr sachgerechten Ergebnis führen. Dennoch hat der Regierungsrat mit Recht auch dem durch den seltenen Begegnungsfall bewirkten Verkehrssicherheitsrisiko Rechnung getragen und entsprechende Massnahmen verlangt (namentlich bessere Ausnutzung der bestehenden Platzverhältnisse im Ein- und Ausfahrtsbereich mit angemessener Verbreiterung der beiden Fahrspuren zur Schaffung einer Sicherheitsreserve). Insofern kann mithin nicht gesagt werden, der Regierungsrat habe das Verkehrsgutachten willkürlich gewürdigt oder sei von diesem abgewichen. Mögliche Massnahmen zur Behebung allfälliger Verkehrssicherheitsprobleme und -Risiken waren nicht Gegenstand des Gutachtens. Die Würdigung des Gutachtens und allfällige hieraus zu ziehende Konsequenzen für das Bauvorhaben sind Sache der das Gutachten würdigenden Behörde. Anzufügen ist, dass der Regierungsrat angesichts des von der Norm abweichenden zu geringen bergseitigen Einlenkradius − gewissermassen als ultima ratio − auch ein Rechtsabbiegeverbot aus
32 Richtung O.________ ins Parkhaus nicht gänzlich ausgeschlossen hat (angefochtener RRB Erw. 8.3). 5.4 Unbestritten blieb auch die Beurteilung der ungünstigen Platzierung der Anlieferung und des hiervon ausgehenden Sicherheitsrisikos für die Fussgänger. Wenn der Regierungsrat als Massnahme, diesem Sicherheitsrisiko zu begegnen, eine Auflage zur Baubewilligung ins Auge fasst, dass die Anlieferung ausserhalb der Betriebszeiten der Bahn zu erfolgen hat (angefochtener RRB Erw. 8.4), haftet dieser Beurteilung nichts Rechtsfehlerhaftes an. 5.5.1 Das durch die Platzierung der rechtsseitigen Bushaltestelle beeinträchtigte Sichtfeld (Knotensichtweite von 22 m) erachtete der Regierungsrat betreffend die Richtung S.________ ausfahrenden Verkehrsteilnehmer als unproblematisch, da diese hinter dem Bus warten müssten. Mit einer Sicherheitslinie könne zudem verhindert werden, dass der Bus überholt werde. Betreffend die problematischere Situation der Richtung O.________ ausfahrenden Verkehrsteilnehmer ergebe sich, dass der Bus nur halbstündlich fahre und kurz anhalte. Zudem sei der zu erwartende Verkehr in dieser Richtung gering. Es dürfe auch davon ausgegangen werden, dass die betreffenden Verkehrsteilnehmer die gebotene angemessene Vorsicht walten zu liessen, was umso mehr gelte, als die aus dem Parkhaus ausfahrenden Automobilisten nicht vortrittsberechtigt seien. Es sei zudem fraglich, ob der Linienbus überhaupt als sichtbehinderndes Hindernis im Sinne der einschlägigen VSS-Normen angesehen werden könne. Indessen sei im Rahmen der Neukonzeptionierung des Parkplatzes Süd auch die Umplatzierung der Fahrbahnhaltestellen zu prüfen und namentlich auch abzuklären, ob der Abstand der Haltestelle in Richtung S.________ zur Parkhausein- bzw. -ausfahrt angemessen vergrössert werden könne (Erw. 8.5). 5.5.2 Der Regierungsrat hat die gutachterlichen Sicherheitsbedenken auch betreffend die Bushaltestellen somit ernst genommen und deren Richtigkeit nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Die von ihm aufgeworfene Frage, ob der haltende Bus als sichtbehinderndes Hindernis im Sinne der VSS-Normen zu gelten hat, ist durchaus berechtigt, zumal der ruhende Verkehr auf öffentlichen Strassen zum öffentlichen Verkehr im Sinne von Art. 1 SVG zählt und sich selbst das auf einer öffentlichen Strasse parkierte Fahrzeug im Verkehr befindet, auch wenn es nicht in Betrieb ist (vgl. Weissenberger, Kommentar Strassenverkehrsgesetz, Zürich/ St. Gallen 2011, Art. 1 N 12; BSK SVG-Waldmann/Kraemer, Art. 1 N 32). Jedenfalls ist offensichtlich, dass ein an einer Bushaltestelle anhaltender Bus nicht als die Sicherheit der Benützer beeinträchtigendes Objekt im Sinne von § 38 Abs. 1 StraG qualifiziert werden kann. Den Beschwerdeführern ist zwar beizupflichten,
33 dass eine Sicherheitslinie auch ein Abbiegen der aus S.________ anfahrenden Automobilisten verhindern würde. Indes lässt sich dies mit einer entsprechenden Markierung, dass die Sicherheitslinie von einer Seite her überfahren werden darf (vgl. Art. 73 Abs. 5 lit. c der Signalisationsverordnung [SSV; SR 741.21] vom 5.9.1979 mit Anhang 2 Markierung 6.04), lösen. Abgesehen davon verpflichtet Art. 26 Abs. 1 SVG jedermann sich im Verkehr so zu verhalten, dass er andere in der ordnungsgemässen Benützung der Strasse weder behindert noch gefährdet (vgl. vorstehend Erw. 3.2.1 i.f.). 5.6 Betreffend die behindertengerechte Ausgestaltung der Fahrbahnhaltestelle merkte der Gutachter nur an, dies könne er aufgrund der Baugesuchsunterlagen nicht abschliessend beurteilen. Hierzu führte der Regierungsrat aus, zum einen bestünden die derzeitigen Bushaltestellen bereits, zum andern sei deren (behindertengerechte) Ausgestaltung nicht Gegenstand des vorliegend zu beurteilenden Baugesuchs. Da jedoch die Neuplatzierung der Fahrbahnhaltestellen zu prüfen sei, werde das Tiefbauamt bei dieser Gelegenheit auch den Aspekt der behindertengerechten Ausgestaltung der Randabschlüsse der Fahrbahnhaltestelle miteinbeziehen können. Auch bei dieser Beurteilung weicht der Regierungsrat nicht von den gutachterlichen Feststellungen ab; sie gibt ebenfalls keinen Anlass zu Beanstandungen. Gleichzeitig stellt der Regierungsrat unter Hinweis auf das Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) vom 13. Dezember 2002 (Art. 3) auch zutreffend klar, dass die behindertengerechte Ausgestaltung der Fahrbahnhaltestelle dem Strassenträger und nicht der Beschwerdegegnerin obliegt. 5.7 Die gutachterliche Einschätzung der Verkehrssicherheit beim Parkplatz Süd hat der Regierungsrat vorbehaltlos als schlüssig erachtet. Ebenso anerkennt er, dass der Gutachter die vom Tiefbauamt vorgeschlagenen Verbesserungsmassnahmen, die als Auflagen Eingang in den RRB Nr. 323/2017 vom 25. April 2017 fanden (vgl. vorstehend Ingress lit. E.2), "mit nachvollziehbarer Begründung als nicht ausreichend erachtet" (angefochtener RRB Erw. 9.2). Der Regierungsrat übernahm auch vollumfänglich die Empfehlung des Gutachters, dass die gesamte Organisation des bestehenden Parkplatzes Süd überarbeitet werden soll. Diese Empfehlung konkretisierte er überdies unter anderem mit der Forderung, hierfür sei gestützt auf das Koordinationsgebot ein Gesamtkonzept zu erstellen, das auch auf die Ein- und Ausfahrtssituation des geplanten Parkhauses Bezug nehmen müsse. Zwecks Verbesserung der Verkehrssicher-
34 heit sei auch zu prüfen, ob die Erschliessung des Parkplatzes Süd über nur eine Grundstückszufahrt abgewickelt werden könne; das Ein- und Ausfahren soll jeweils in Vorwärtsrichtung erfolgen. Zu prüfen sei neben der Platzierung der Fahrbahnhaltestellen zwecks Sicherstellung einer ausreichenden Knotensichtweite auch die Ausrüstung des Fussgängerstreifens mit einer Fussgängerschutzinsel (angefochtener RRB Erw. 9.2 f.). Weil das zu erarbeitende Gesamtkonzept für die Neuorganisation des Parkplatzes Süd auch Bezug auf die Ein- und Ausfahrtsituation des geplanten Parkhauses nehmen müsse, sei eine sorgfältige Koordination der verschiedenen Verkehrsströme (Fussgänger, Zweiradfahrer, Autos, Linienbusse, Gesellschaftswagen, Lieferanten) erforderlich. Diese seien so zu leiten, dass die Verkehrssicherheit sämtlicher Verkehrsteilnehmer trotz der engen räumlichen Verhältnisse gewährleistet werden könne. Hierzu seien weitere Massnahmen wie Markierungen, Warnhinweise, Beleuchtung etc. in Erwägung zu ziehen (angefochtener RRB Erw. 9.5). Auch in dieser regierungsrätlichen Beurteilung kann kein Widerspruch zu den gutachterlichen Feststellungen gesehen werden. Hieran ändert die Auffassung des Regierungsrates nichts, wenn er es als unverhältnismässig erachtet, streng auf die Sichteinschränkung durch den bergwärts fahrenden Linienbus bzw. die Fahrbahnhaltestelle abzustellen, und eine massvolle Abweichung von den normgemäss erforderlichen Sichtweiten für gerechtfertigt hält (angefochtener RRB Erw. 9.4; hierzu vgl. vorstehende Erw. 5.4.2). Betreffend die vom Gutachter und vom Regierungsrat angesprochene Fussgängerschutzinsel ist an dieser Stelle an die Stellungnahme des verkehrstechnischen Dienstes der Kantonspolizei vom 29. Juli 2012 zu erinnern (vgl. VGE III 2013 113 vom 27.11.2013 Erw. 4.5.2), der bereits damals der Auffassung war, dass für den Fussgängerstreifen über die I.________strasse unbedingt eine Mittelschutzinsel in Betracht gezogen werden sollte. Mit einer weiteren Stellungnahme vom 5. Oktober 2012 hielt der verkehrstechnische Dienst am Erfordernis einer Mittelschutzinsel fest. 5.8.1 Es erweist sich mithin zum einen, dass der Regierungsrat in pflichtgemässer Würdigung des Gutachtens den gutachterlichen Feststellungen in sachverhaltlicher Hinsicht und auch betreffend die Beurteilung der Verkehrssicherheit im Wesentlichen gefolgt ist. Ernsthafte Einwände gegen das Gutachten, welche ergänzende (sachverhaltliche) Abklärungen erfordert hätten, hat der Regierungsrat nicht vorgebracht. Was die Korrektur des Parkplatzumschlages zur abendlichen Spitzenstunde anbelangt, kann sich der Regierungsrat (und die Beschwerdegegnerin) − wie dargelegt − auf die Erfahrung und die betriebsspezifischen Eigenheiten einer Bergbahn
35 und deren Frequentierung abstützen, was der Gutachter nicht beachtet hat. Es ist notorisch, dass das Tourismuswesen des Kantons Schwyz geprägt ist durch einen attraktiven Tages- und Freizeittourismus mit einem Tourismusschwerpunkt unter anderem in der Region O.________ (vgl. Richtplangeschäft B-11 "Tourismusschwerpunkte" gemäss dem Richtplan des Kantons Schwyz, vom Regierungsrat mit RRB Nr. 209 vom 8.3.2016 erlassen, vom Kantonsrat am 13.4.2016 zur Kenntnis genommen und vom Bundesrat am 24.5.2017 genehmigt). Soweit der Regierungsrat im Einzelfall ein massvolles Abweichen von den normgemäss erforderlichen Sichtweiten als gerechtfertigt erachtet, wird damit das Gutachten nicht angezweifelt, sondern eine zulässige rechtliche Würdigung vorgenommen, die dem Charakter der VSS-Normen wie auch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung trägt. 5.8.2 Zum andern kann auch nicht gesagt werden, gestützt auf das Verkehrsgutachten müsse (zwingend) der Bauabschlag erteilt werden. Zwar ist es zutreffend und wird auch vom Regierungsrat anerkannt, dass der Gutachter im Zusammenhang mit dem geplanten Parkhaus eine erhebliche Gefährdung der Verkehrssicherheit aufzeigen konnte. Was den Parkplatz Süd anbelangt, besteht dieses Sicherheitsrisiko, wie die gutachterliche Einschätzung erkennen lässt, indes bereits unabhängig vom neuen Parkhaus, wird aufgrund desselben indes noch verschärft. Es kann im jetzigen Moment somit als Ergebnis des Gutachtens nicht von einer hinreichenden Erschliessung gesprochen werden. Mit dem nunmehr vorliegenden Verkehrsgutachten, das gemäss dem Bundesgerichtsurteil 1C_597/2014 vom 1. Juli 2015 (Erw. 4.3) in Einklang mit dem Merkblatt Z 15 von der Bauherrschaft einzuholen gewesen wäre bzw. bereits mit dem Baugesuch hätte eingereicht werden müssen, und der rechtskonformen Würdigung des Gutachtens durch den Regierungsrat wurden indes gleichzeitig die Problemkreise aufgezeigt und Fragestellungen thematisiert, die es zu prüfen gilt, um die hinreichende Erschliessung mit Fokus "Verkehrssicherheit" abschliessend beurteilen zu können. Angesichts der erheblichen Sicherheitsdefizite kann zum einen nicht von lediglich untergeordneten Mängeln des Baugesuchs gesprochen werden, welche im jetzigen Moment mit Nebenbestimmungen/Auflagen behoben werden könnten. Anderseits müsste ein Bauabschlag ohne die angesprochene ergänzende Prüfung als unverhältnismässig qualifiziert werden. Es ist jedenfalls noch vertretbar, wenn der Regierungsrat in Berücksichtigung des ihm zustehenden Beurteilungsspielraumes die von ihm initiierten Überprüfungen/Abklärungstatbestände nicht als derart erhebliche Änderungen des Bauprojektes beurteilt, dass eine konzeptionelle Überarbeitung des gesamten Baugesuches erforderlich würde, womit nur ein Bauabschlag (und ein neues Baugesuch) in
36 Frage käme (vgl. Urteile BGer 1C_37/2011 vom 14.4.2011 Erw. 3.3; 1C_615/2017 vom 12.10.2018 Erw. 2.5). Die blosse Anzahl/Vielzahl der Überarbeitungsgegenstände begründet noch keine Erheblichkeit der Änderungen. Betreffend die allfällige Umplatzierung des Bildstockes als eine bedeutsame bauliche Massnahme hat der Regierungsrat überdies zu Recht wie erwähnt (vorstehend Erw. 5.2.3) ein eigenständiges Baubewilligungsverfahren favorisiert. 5.8.3 Die Rückweisung der Sache zur Abklärung und zu neuem Entscheid über die Einfahrtsbewilligung an die Vorinstanzen und die (sinngemässe) Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Einreichung eines überarbeiteten neuen Verkehrserschliessungskonzepts für das geplante Parkhaus unter Einbezug des bestehenden Parkplatzes Süd erweist sich im Ergebnis somit als rechtens. 5.9.1 Unbegründet ist die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. der Begründungspflicht, weil sich der Regierungsrat mit den Vorbringen der Beschwerdeführer zum Bauabschlag und allfälligen Neuausschreibung nicht auseinandergesetzt hat. Die Begründungspflicht verlangt nicht, dass sich eine Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Die Behörde darf sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte bzw. auf jene Aspekte beschränken, welche von ihr ohne Willkür als wesentlich betrachtet werden. Die Begründung muss namentlich so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. BGE 136 I 229 Erw. 5.2; BGE 136 I 184 Erw. 2.2.1; Urteil BGer 1C_452/2012 vom 18.11.2013 i.Sa. A. et al. vs. VerwGer SZ Erw. 2.2; Urteile BGer 9C_101/2011 vom 21.7.2011 Erw. 6.1; 9C_257/2011 vom 25.8.2011 Erw. 5.1). Der Regierungsrat hat in einlässlicher Würdigung des Gutachtens dargelegt, dass und weshalb die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanzen zurückzuweisen und die Beschwerdegegnerin zur Einreichung eines überarbeiteten Verkehrserschliessungskonzepts aufzufordern ist. Hieraus ergeben sich zwangsläufig auch die Argumente, welche nach der Beurteilung des Regierungsrates gegen einen Bauabschlag und eine Neuausschreibung sprechen. Im Übrigen ermöglichte der angefochtene RRB den Beschwerdeführern auch ohne weiteres eine sachgerechte Anfechtung desselben