Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz Kammer III III 2018 220 Entscheid vom 24. April 2019 Besetzung lic.iur. Gion Tomaschett, Vizepräsident Ruth Mikšovic-Waldis, Richterin Monica Huber-Landolt, Richterin lic.iur. Josef Mathis, Gerichtsschreiber Parteien Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) Ausserschwyz, Eichenstrasse 2, 8808 Pfäffikon SZ, Beschwerdeführerin, gegen 1. Amt für Volksschulen und Sport, Kollegiumstrasse 28, Postfach 2191, 6431 Schwyz, Vorinstanz, 2. Regierungsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz, Vorinstanz, 3. A.________ und B.________, Beigeladene I und II, vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________, 4. Fürsorgebehörde E.________, Beigeladene III, Gegenstand Finanzierung der Sonderschulung in einem Schulinternat (interne Sonderschulung/ RRB Nr. 847/2018 vom 20. November 2018)
2 Sachverhalt: A. A..________ (geb. 2004) ist die Tochter von B.________ (geb. 1979) und von D.________ (geb. 1976). Seit der Scheidung der Eltern (2010) steht die elterliche Sorge der Mutter zu. Den Kindergarten und die erste Klasse (Schuljahr 2011/2012) absolvierte A..________ in F.________ und erhielt dabei besondere Förderungsmassnahmen (u.a. Logopädie). Gemäss Abklärungsbericht des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes (KJPD G.________) vom 12. April 2012 liegt bei A..________ ein Geburtsgebrechen vor (frühkindliches psychoorganisches Syndrom, POS). Ab August 2012 lebte A..________ mit ihrer Mutter in H.________ und ab August 2014 in I.________ Nach der Aktenlage ist A..________ (ab dem Alter von ca. 5 Jahren) während rund 3½ Jahren Opfer von sexuellen Übergriffen (durch ihren Paten) gewesen (mit Anzeigeerstattung im Jahre 2013 und Aufnahme einer ambulanten psychotherapeutischen Behandlung ab März 2013, siehe nachfolgend KESB-Beschluss vom 29.05.2018). B. Die während des Wohnsitzes von A..________ in I.________ von der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) J.________ aufgenommenen Abklärungen führten mit KESB-Beschluss vom 29. Mai 2018 zur Anordnung einer Erziehungsbeistandschaft mit besonderen Befugnissen unter Einschränkung der elterlichen Sorge nach Art. 308 Abs. 1 - 3 ZGB. Mit der Einsetzung einer bestimmten Beistandsperson wurde die KESB Ausserschwyz betraut, nachdem A..________ mit ihrer Mutter seit dem 1. Februar 2018 Wohnsitz in E.________ (SZ) hat. C. Mit Schreiben vom 30. Mai 2018 ans kantonale Amt für Volksschulen und Sport Schwyz (AVS) betonte das fallführende Mitglied der KESB J.________ die grosse Bedeutung einer Internatsbeschulung für A..________. Die Abteilung Schulpsychologie (lic.phil. K.________, Beratungsdienst L.________ SZ) formulierte in einer Eingabe vom 6. Juni 2018 ans AVS folgenden Antrag: Mit dem Einverständnis der KESB beantragen wir Ihnen für A..________ ab dem 6. August 2018 interne Sonderschulung durch die Schule an der J.________ in M.________ auf Sekundarstufe I, 1. Klasse, unter Vorbehalt einer definitiven Aufnahme nach erfolgten Schnuppertagen, vorerst bis zum 31. Juli 2019. D. Am 10. Juli 2018 verfügte das AVS gestützt auf § 12 der Volksschulverordnung (VSV, SRSZ 611.211) was folgt: 1. A..________ wird im Sinne des Antrages der Abteilung Schulpsychologie ab dem 01.08.2018 der Schule an der J.________ in M.________ zugewiesen. Diese interne Sonderschulung dauert vorerst bis zum 31.07.2019. 2. Die Zuweisung erfolgt vorbehältlich einer Kostenteilung gemäss dem unter Punkt 3, Kosten, genannten Verteilschlüssel.
3 3. Der Beitrag für die Sonderschulung wird vom Amt für Volksschulen und Sport in Rechnung gestellt (2018: Fr. 44'636.55; 2019 Fr. 44'202.701). 4. Der Elternbeitrag beträgt pro Schuljahr Fr. 3'510.-- bei interner Schulung (§ 15 VSV). Dieser ist in den Kosten für den Internatsaufenthalt enthalten. 5. (Rechtsmittelbelehrung) 1Berechnung nach Schulwochen 01.08.18 bis 31.12.18 (Fr. 18'312.45 (16 von 39 Schulwochen) 01.01.19 bis 31.07.19 Fr. 26'068.25 (23 von 39 Schulwochen) E. Gegen diese Verfügung liess A..________, vertreten durch ihre Mutter B.________ und durch Rechtsanwalt lic.iur. C.________, mit Eingabe vom 30. Juli 2018 beim Regierungsrat Beschwerde erheben mit dem Hauptbegehren, dass das AVS zu verpflichten sei, (einmal abgesehen vom Elternbeitrag von Fr. 3'510.--) vollumfänglich für die Kosten der internen Sonderschulung aufzukommen. F. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) Nr. 847/2018 vom 20. November 2018 hat der Regierungsrat im Dispositiv was folgt festgehalten: 1. Auf die Beschwerde wird insoweit nicht eingetreten, als die Beschwerdeführerin [B.________] die Dispositivziffer 3 der Verfügung des Amtes für Volksschulen und Sport vom 10. Juli 2018 angefochten hat, wobei die Dispositivziffer 3 der Klarheit halber noch wie folgt angepasst wird: 3. Der Beitrag des Schulträgers für die Sonderschulung wird vom Amt für Volksschulen und Sport in Rechnung gestellt (2018: Fr. 44'636.55; 2019: Fr. 44'202.701). 2. Die Beschwerde wird insoweit gutgeheissen, als das Amt für Volksschulen und Sport mit der Verfügung Nr. 386 vom 10. Juli 2018 die Kosten für den Internatsaufenthalt von A..________ in der Schule an der J.________ den Erziehungsberechtigten bzw. der Wohnortsgemeinde auferlegt hat. Im Übrigen wird sie abgewiesen. 3. Die KESB Ausschwyz wird angewiesen, so rasch wie möglich zu prüfen und zu entscheiden, ob a. der interne Aufenthalt von A..________ in der Schule an der J.________ als Kindesschutzmassnahme erforderlich ist, b. (nötigenfalls) die elterliche Obhut einzuschränken ist, c. mit den Eltern eine einvernehmliche Lösung in Bezug auf die Tragung der Kosten für diese Kindesschutzmassnahme (unter Berücksichtigung der IVSE) gefunden werden kann oder der Kostenteiler verfügungsmässig festzusetzen ist. 4. A..________ kann bis zum Entscheid der KESB Ausserschwyz gemäss Dispositivziffer 3 im Sinne einer vorsorglichen Massnahme weiterhin das Internat der Schule an der J.________ besuchen. 5. Die Verfahrenskosten (inklusive Kanzleikosten) im Betrag von Fr. 800.-- werden zu einem Viertel (Fr. 200.--) der Beschwerdeführerin 2 auferlegt und mit deren Kostenvorschuss (Fr. 800.--) verrechnet. Die Staatskanzlei wird ange-
4 wiesen, der Beschwerdeführerin 2 den Restbetrag in der Höhe von Fr. 600.-zurückzubezahlen. Drei Viertel der Verfahrenskosten (Fr. 600.--) werden auf die Staatskasse genommen. 6. Der Beschwerdeführerin 2 wird eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- zugesprochen, welche aus der Staatskasse zu bezahlen ist. 7. Auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung wird nicht eingetreten. 8. (Rechtsmittelbelehrung) G. Gegen diesen RRB vom 20. November 2018 hat das Amt für Kindes- und Erwachsenenschutz (KESB) Ausserschwyz am 11. Dezember 2018 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben mit dem Rechtsbegehren, Dispositiv-Ziffer 3 lit. c des RRB sei aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners (Verfahren III 2018 220). Gegen den erwähnten RRB haben sich auch A.________ mit einer Eingabe vom 12. Dezember 2018 beim Verwaltungsgericht beschwert (siehe Verfahren III 2018 222). Mit Vernehmlassungen vom 14. Januar 2019 und vom 24. Januar 2019 beantragten das Sicherheitsdepartement bzw. das Amt für Volksschulen und Sport (AVS), auf die Beschwerde III 2018 220 der KESB Ausserschwyz sei nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.1 Vor Erlass eines Entscheides prüft das Gericht von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für einen Sachentscheid erfüllt sind. Es prüft unter anderem insbesondere die Rechtsmittelbefugnis und die Zulässigkeit des Rechtsmittels (§ 27 Abs. 1 lit.d und lit.e Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRP, SRSZ 234.110). Ist eine der angesprochenen Voraussetzungen nicht gegeben, trifft das Gericht einen Nichteintretensentscheid (§ 27 Abs. 2 VRP). 1.2 Nach § 37 Abs. 1 VRP ist zur Einreichung eines Rechtsmittels berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid oder die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides oder der Verfügung hat (lit. c). Zudem sind zur Einreichung eines Rechtsmittels nach § 37 Abs. 2 lit. b VRP Personen, Organisationen und Behörden berechtigt, wenn sie dazu durch einen Rechtssatz ermächtigt sind.
5 1.3.1 Aufsichtsrechtliches Handeln des Regierungsrates kann nur Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein, sofern der Regierungsrat eine Anordnung trifft, die unmittelbare Aussenwirkung zeitigt, und soweit das Verwaltungsgericht in der betreffenden Materie zuständig ist: Dies gilt deshalb, weil dem Verwaltungsgericht keine Aufsicht über den Regierungsrat zukommt. Der individuelle Rechtsschutz der natürlichen und juristischen Personen muss indes dann gewährleistet sein, wenn im Rahmen aufsichtsrechtlichen Handelns vom Regierungsrat eine Anordnung getroffen wird, die die Person unmittelbar im Sinne des Verfügungsbegriffes (§ 6 VRP) bindet und im Sinne der Beschwerdebefugnis tangiert (vgl. VGE III 2016 38 vom 28.6.2016 Erw. 2.2 mit Hinweisen, u.a. auf VGE III 2010 32 vom 20.5.2010 Erw. 2.2; VGE III 2007 13 vom 22.3.2007 Erw. 2.1.2; VGE 1027/00 vom 27.9.2000 Erw. 1b = EGV-SZ 2000 Nr. 9). 1.3.2 Zudem gilt nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung, dass eine von der Rechtsmittelinstanz desavouierte Vorinstanz bzw. Unterinstanz grundsätzlich nicht befugt ist, den Entscheid der Rechtsmittelinstanz weiterzuziehen (vgl. VGE III 2013 138 vom 27.11.2013 Erw. 1.2 mit Hinweisen auf VGE II 2012 10 vom 24.5.2012 Erw. 1.2; VGE III 2010 26 vom 20.5.2010 Erw.1.1; VGE III 2009 7 Erw. 1.3, VGE 909/00 vom 22.12.2000 Erw. 1d, Prot. S. 1364; VGE 1025+1026/99 vom 15.7.1999 Erw. 2a, Prot. S. 731; VGE 861/99 vom 25.8.1999 Erw. 1b in fine). Allerdings hat dieser Grundsatz dann keine Geltung, wenn ein Gemeinwesen durch den angefochtenen Entscheid in seinen Interessen gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen wird, was insbesondere dann der Fall ist, wenn das Finanz- oder Verwaltungsvermögen berührt wird (vgl. VGE 1025+1026/99 vom 15.7.1999 Erw. 2a mit Hinweisen, u.a. auf J. Hensler, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Schwyz, S. 52 f.; VGE 574/95 vom 11.5.1995 Erw. 2a). Wenn der Regierungsrat mit seinem Beschluss in die vermögensrechtlichen Interessen eines Gemeinwesens eingreift, vermag dieses jeweils ein eigenes, unmittelbares und schützenswertes Interesse im Sinne von § 37 Abs. 1 VRP darzutun und das Verwaltungsgericht bejaht praxisgemäss die Beschwerdebefugnis (vgl. VGE III 2009 7 mit Hinweis auf VGE III 2007 16 vom 19.4.2007 Erw. 1.2 mit Hinweisen auf VGE 885/00 vom 24.11.2000 Erw. 1a; VGE 909/00 vom 22.12.2000 Erw. 1d). Demgegenüber verschafft das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nach ständiger Rechtsprechung grundsätzlich keine hinreichende Beschwerdebefugnis im Sinne der vorgenannten Regelung (siehe auch BGE 1C_79/2011 vom 10.3.2011 Erw. 1.3 in fine mit Verweis auf BGE 134 II 47 Erw. 2.2.1).
6 1.4.1 Gemäss Art. 440 Abs. 1 ZGB ist die Erwachsenenschutzbehörde eine Fachbehörde, welche von den Kantonen bestimmt wird. Sie hat auch die Aufgaben der Kindesschutzbehörde (Art. 440 Abs. 3 ZGB). Zudem bestimmen die Kantone die Aufsichtsbehörden (Art. 441 Abs.1 ZGB). 1.4.2 Nach § 24 Abs. 1 des kantonalen Einführungsgesetzes zum schweizerischen Zivilgesetzbuch (EGzZGB, SRSZ 210.100) bilden die Kindesund Erwachsenenschutzbehörden zusammen mit den Behördensekretariaten und den unterstellten Amtsbeistandschaften Ämter der kantonalen Verwaltung. 1.4.3 Gemäss § 58 lit. e der Kantonsverfassung (KV, SRSZ 100.100) führt und beaufsichtigt der Regierungsrat die kantonale Verwaltung. Das vom Regierungsrat bezeichnete Departement ist die Aufsichtsbehörde über die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden (§ 6 Abs. 1 EGzZGB). In § 4 Abs. 1 der kantonalen Vollzugsverordnung zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (VVzKESR, SRSZ 211.311) hat der Regierungsrat das Departement des Innern als Aufsichtsbehörde im Kindes- und Erwachsenenschutz bezeichnet. 1.5.1 Das kantonale Volksschulgesetz (VSG, SRSZ 611.210) regelt das Volksschulwesen, welches den Kindergarten, die Primarstufe, die Sekundarstufe I, die Sonderschulung, das Sonderpädagogische Angebot und die Spezialdienste beinhaltet (§ 1 SVG). 1.5.2 Gemäss § 30 Abs. 2 VSG haben Kinder und Jugendliche mit besonderen heilpädagogischen oder erzieherischen Bedürfnissen, deren schulische Bedürfnisse nicht durch sonderpädagogische Massnahmen gemäss § 29 VSG [integrative Förderung, Therapien, besondere Klassen] abgedeckt werden können, für die Dauer der Schulpflicht Anspruch auf eine ihrer Bildungsfähigkeit entsprechende Sonderschulung. Der Kanton ist zuständig für die Sonderschulung (§ 30 Abs. 1 Satz 1 VSG). Er zieht die Wohnsitzgemeinden und die Bezirke zu angemessenen Leistungen bei (§ 30 Abs. 1 Satz 2 VSG). 1.5.3 Die Sonderschulung erfolgt in kantonalen oder ausserkantonalen, öffentlichen oder privaten Institutionen, als Einzelunterricht oder als integrierte Sonderschulung im Rahmen der Volksschule § 31 Abs. 1 VSG). Das zuständige Amt legt im Einzelfall die Art der Sonderschulung und den Durchführungsort unter Einbezug des Schulträgers und der Erziehungsberechtigten fest (§ 31 Abs. 2 VSG).
7 1.5.4 Nach § 32 Abs. 1 VSG regelt der Regierungsrat nach Anhören des Erziehungsrates das Verfahren und die Zuweisung in der Sonderschulung durch Verordnung. Der Bezirk leistet an die Sonderschulung von Kindern aus dem Bezirk einen Beitrag. Die Kostenbeteiligung gilt für die Schuljahre der Sekundarstufe I (§ 32 Abs. 3 VSG). Der Beitrag für separierte Sonderschulung entspricht pro Kind und Schuljahr der Hälfte des Durchschnittswerts der kantonalen Aufwendungen pro Sonderschulkind (§ 32 Abs. 4 Satz 1 VSG). Die Erziehungsberechtigten leisten Beiträge an die Kosten von Verpflegung und Unterkunft. Diese werden vom Regierungsrat festgelegt (§ 32 Abs. 5 VSG). Der Kanton trägt die Kosten der Sonderschulung, die nach Abzug aller Beiträge inklusive Beitrag der Invalidenversicherung verbleiben (§ 32 Abs. 6 VSG). 1.5.5 Gemäss § 54 Abs. 1 VSG übt der Regierungsrat die Oberaufsicht über das Volksschulwesen aus. 1.5.6 Nach § 12 der kantonalen Volksschulverordnung (VSV, SRSZ 611.211) entscheidet das Amt für Volksschulen und Sport über die Zuweisung in einer Sonderschule oder über sonderschulische Massnahmen nach Anhören des Schulträgers und der Erziehungsberechtigten sowie gestützt auf den Antrag der Abteilung Schulpsychologie. Bei Sonderschulung in einer Tagesschule oder in einem Internat leisten die Erziehungsberechtigten einen Beitrag, der sich an den durchschnittlichen Aufwendungen einer Familie für die Verpflegung und Unterkunft eines Kindes orientieren (§ 15 Abs. 1 VSV). Der Beitrag beträgt pro Schuljahr bei interner Schulung Fr. 3'510.-- (§ 15 Abs. 2 erster Satzteil VSV). 2.1 Die vorliegende Beschwerde einer Fachbehörde nach Art. 440 Abs. 1 ZGB, welche nach kantonalem Recht als Amtsstelle der kantonalen Verwaltung fungiert (§ 24 EGzZGB), richtet sich gegen einen Beschluss des Regierungsrates. Dieser Regierungsratsbeschluss (RRB) behandelt zum einen eine Verwaltungsbeschwerde, welche von einer minderjährigen Sonderschülerin und deren Mutter (als Inhaberin der elterlichen Sorge) zur Finanzierung der Sonderschulung in einem Schulinternat erhoben wurde. Zum andern beinhaltet dieser RRB aufsichtsrechtliche Anordnungen, welche sich an die für die Sonderschülerin zuständige Fachbehörde nach Art. 440 Abs. 1 ZGB richten (vgl. Dispositiv-Ziffer 3 des angefochtenen RRB). 2.2. Dass die Beschwerde führende Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde durch einen bestimmten Rechtssatz zur Einreichung eines Rechtsmittels gegen den erwähnten Regierungsratsbeschluss ermächtigt sei (§ 37 Abs. 2 lit. b VRP),
8 ist weder ersichtlich, noch wird dies in der vorliegenden Beschwerde III 2018 220 substantiiert geltend gemacht. 2.3 Sodann ist die Beschwerdeführerin als Teil der kantonalen Verwaltung und damit als dem Regierungsrat untergeordnete Amtsstelle grundsätzlich nicht befugt, zur Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung gegen einen RRB Beschwerde beim Verwaltungsgericht Beschwerde zu erheben, zumal sie nicht wie eine Gemeinde oder ein Bezirk in ihren Interessen gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen sein kann (was namentlich dann der Fall ist, wenn das Finanzoder Verwaltungsvermögen einer Gemeinde oder eines Bezirks berührt wird). Mit andern Worten weist die Beschwerde führende kantonale Amtsstelle kein schutzwürdiges Interesse an einer Änderung des betreffenden RRB auf. 2.4 Was die in der Beschwerde kritisierte aufsichtsrechtliche Anordnung (gemäss Dispositiv-Ziffer 3 des rechten RRB) anbelangt, ist abschliessend zu beachten, dass das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsinstanz über den Regierungsrat ist, was sich schon mit dem Gebot der Gewaltentrennung nicht vereinbaren liesse (vgl. VGE III 2016 38 vom 28.6.2016 Erw. 2.3 mit Hinweisen). 3.1 Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde der KESB Ausserschwyz nicht einzutreten. Auf die Erhebung von Verfahrenskosten wird verzichtet. Der Rechtsvertreter der Beigeladenen I und II hat sich im Verfahren III 2018 220 nicht geäussert, weshalb kein abzugeltender Aufwand entstanden ist. Im Übrigen wird auf das Verfahren III 2018 222 verwiesen. 3.2 Es ist fraglich, ob eine bestimmte (natürliche oder juristische) Person alle Voraussetzungen erfüllen würde, um gegen diesen Nichteintretensentscheid beim Bundesgericht Beschwerde erheben zu können. Um allen Eventualitäten gerecht zu werden, wird dieser Entscheid dennoch mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, wobei die Beschwerde führende Person daraus bei einem allfälligen Weiterzug nichts zu ihren Gunsten ableiten könnte.
9 Demnach erkennt das Verwaltungsgericht: 1. Auf die Beschwerde III 2018 220 wird nicht eingetreten. 2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. 3. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung Beschwerde* in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 42 und 82ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG; SR 173.110] vom 17.6.2005). Soweit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig ist, kann in derselben Rechtsschrift subsidiäre Verfassungsbeschwerde* erhoben und die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 113ff. BGG; siehe aber auch Erwägung 3.2). 4. Zustellung an: - die KESB Ausserschwyz (R) - den Regierungsrat - das Sicherheitsdepartement - das Amt für Volksschulen und Sport - Rechtsanwalt lic.iur. C.________ (2/R) - die Fürsorgebehörde E.________ (A) - und das Departement des Innern (z.K.). Schwyz, 24. April 2019 Im Namen des Verwaltungsgerichts Der Vizepräsident: Der Gerichtsschreiber: *Anforderungen an die Beschwerdeschrift Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache (Deutsch, Französisch, Italienisch, Rumantsch Grischun) abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Entscheid Recht verletzt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; der angefochtene Entscheid ist beizulegen. Versand: 29. April 2019