Urteil vom 15. November 2017
Es wirken mit:
Präsident Flückiger
Vizepräsidentin Weber-Probst
Oberrichter Kiefer
Gerichtsschreiber Häfliger
In Sachen
A.___ vertreten durch Rechtsanwalt Claude Wyssmann
Beschwerdeführerin
gegen
Ausgleichskasse Kt. Solothurn, Postfach 116, 4501 Solothurn,
Beschwerdegegnerin
betreffend Ergänzungsleistungen IV – unentgeltliche Rechtspflege im Verwaltungsverfahren; Nichteintreten auf Anmeldung zum EL-Bezug
(Einspracheentscheid vom 31. Oktober 2016)
zieht das Versicherungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Verfügung vom 15. September 2015 sprach die IV-Stelle des Kantons Solothurn der 1955 geborenen A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin) für die Zeit vom 1. August 2008 bis 31. Mai 2013 eine halbe Rente der Invalidenversicherung zu (Akten der Ausgleichskasse [AK-]Nr. 6, 12).
2.
2.1 Am 16. November 2015 liess die Beschwerdeführerin bei der zuständigen AHV-Zweigstelle das Anmeldeformular zum Bezug von Ergänzungsleistungen sowie verschiedene Belege einreichen (AK-Nr. 1, 3).
2.2 Die AHV-Zweigstelle forderte die Beschwerdeführerin am 25. November 2015 auf, weitere Belege einzureichen (AK-Nr. 3, S. 9). Am 6. Januar 2016 stellte der Vertreter der Beschwerdeführerin der AHV-Zweigstelle verschiedene Unterlagen zu (AK-Nr. 3, S. 11); diese teilte ihm am 11. Januar 2016 mit, die eingereichten Belege reichten nicht aus, um den Anspruch auf Ergänzungsleistungen zu prüfen. Es würden hierzu zwingend weitere Unterlagen benötigt (AK-Nr. 3, S. 13).
2.3 Am 21. Januar 2016 kam die AHV-Zweigstelle dem Gesuch des Vertreters der Beschwerdeführerin nach und erstreckte die Frist zur Einreichung der angeforderten Belege bis 18. Februar 2016. Sie fügte an, im Unterlassungsfall werde auf die Neuanmeldung vom 17. November 2015 nicht eingetreten (AK-Nr. 3, S. 15 f.). Mit Zuschrift vom 17. Februar 2016 gab der Vertreter der Beschwerdeführerin weitere Unterlagen zu den Akten (AK-Nr. 3, S. 18 f.).
3. Mit Verfügung vom 25. Februar 2016 trat die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn (nachfolgend Beschwerdegegnerin) auf die Anmeldung zum Bezug von Ergänzungsleistungen zur IV-Rente nicht ein. Zur Begründung wurde erklärt, die Beschwerdeführerin habe es trotz mehrmaliger Aufforderung durch die Gemeindezweigstelle und die Beschwerdegegnerin unterlassen, die verlangten Belege (vgl. Aufzählung) einzureichen (AK-Nr. 14).
4.
4.1 Dagegen liess die Beschwerdeführerin am 8. April 2016 Einsprache erheben (AK-Nr. 16). Die Beschwerdegegnerin hielt in ihrer Mitteilung vom 15. April 2016 fest, die Einsprache enthalte weder ein Rechtsbegehren noch eine Begründung. Sie gab der Beschwerdeführerin wunschgemäss Gelegenheit, die vorsorgliche Einsprache bis 20. Mai 2016 schriftlich zu ergänzen (AK-Nr. 17). Die Frist für die Einsprachebegründung wurde in der Folge mehrfach erstreckt, zuletzt am 7. Juli 2016 bis 30. August 2016 (AK-Nr. 22).
4.2 Mit den Eingaben vom 30. August und 1. September 2016 reichte der Vertreter der Beschwerdeführerin bei der Beschwerdegegnerin verschiedene Unterlagen ein (AK-Nr. 26 f.).
4.3 Am 8. September 2016 teilte die Beschwerdegegnerin dem Vertreter der Beschwerdeführerin mit, sie habe nach vorläufiger, summarischer Prüfung seiner Eingaben kein Rechtsbegehren gefunden, das sich gegen die Nichteintretensverfügung vom 25. Februar 2016 richte. Auch sei die Begründung in der Eingabe vom 30. August 2016 nicht vollständig. Der Beschwerdeführerin werde daher letztmals Gelegenheit gegeben, ihre Eingabe bis 30. September 2016 schriftlich zu ergänzen, andernfalls darauf nicht eingetreten werde (AK-Nr. 28).
4.4 Der Vertreter der Beschwerdeführerin stellte und begründete am 30. September 2016 folgende Rechtsbegehren (AK-Nr. 29):
1. a) Die Verfügung vom 25. Februar 2015 sei aufzuheben, und es seien der Einsprecherin die Ergänzungsleistungen zur IV rückwirkend ab IV-Rentenzusprache vom 1. August 2008 auszurichten.
b) Eventualiter: Es sei die vorliegende Einsprache als Wiedererwägung entgegenzunehmen, und es seien die Verhältnisse neu zu prüfen.
2. Es sei der Einsprecherin die integrale unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren unter Beiordnung des unterzeichneten Rechtsanwalts als unentgeltlicher Rechtsbeistand.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge
4.5 Mit Einspracheentscheid vom 31. Oktober 2016 wies die Beschwerdegegnerin die Einsprache vom 8. April 2016 gegen die Verfügung vom 25. Februar 2016 sowie das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands ab (AK-Nr. 30).
5. Gegen diesen Einspracheentscheid lässt die Beschwerdeführerin am 2. Dezember 2016 Beschwerde an das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn erheben. Ihr Vertreter stellt und begründet folgende Rechtsbegehren (Aktenseite [A.S.] 8 ff.):
1. Der Einspracheentscheid der Ausgleichskasse des Kantons Solothurn vom 31. Oktober 2016 sei vollumfänglich aufzuheben.
2. a) Es sei die Beschwerdesache an die Ausgleichskasse zurückzuweisen und diese anzuweisen, das Gesuch um Ausrichtung einer Ergänzungsleistung für die Zeit vom 1. August 2008 bis 31. Mai 2013 materiell zu prüfen.
b) Es sei der Beschwerdeführerin für das voran gegangene Einspracheverfahren die integrale unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung zu bewilligen.
3. Es seien die Akten des Beschwerdeverfahrens VSBES.2015.260 (Verfahren betreffend Invalidenrente und berufliche Massnahmen) beizuziehen.
4. Es sei eine öffentliche Gerichtsverhandlung nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK mit zusätzlicher Partei- und Zeugenbefragung durchzuführen.
5. Der Beschwerdeführerin sei die volle unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung unter gleichzeitiger Einsetzung des unterzeichneten Rechtsanwalts als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu gewähren.
6. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin
6. Am 15. Dezember 2016 reicht der Vertreter der Beschwerdeführerin ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege sowie verschiedene, dazu gehörende Unterlagen ein (A.S. 21 ff.).
7. In der Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2016 beantragt die Beschwerdegegnerin, die Beschwerde sei abzuweisen (A.S. 38 ff.).
8. Mit Verfügung vom 18. Januar 2017 wird der Beschwerdeführerin ab Prozessbeginn die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt und Rechtsanwalt Wyssmann als unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt (A.S. 41).
9. Am 27. September 2017 findet – wie durch die Beschwerdeführerin beantragt – eine öffentliche Verhandlung vor dem Versicherungsgericht statt, zu der die Beschwerdeführerin ausbleibt. Die rechtsgenüglich vorgeladene Beschwerdegegnerin bleibt, nachdem ihr das Erscheinen freigestellt worden ist (A.S. 48), der Verhandlung ebenfalls fern. Die Verhandlung wird zeitlich unmittelbar vor derjenigen im IV-Verfahren VSBES.2015.1260 durchgeführt. Der Vertreter der Beschwerdeführerin reicht seine Kostennote ein (A.S. 52 f.). Bezüglich seiner Rechtsbegehren und des Plädoyers wird auf das Verhandlungsprotokoll verwiesen (A.S. 54 f.).
Auf die Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen. Im Übrigen wird auf die Akten verwiesen.
II.
1.
1.1 Die Sachurteilsvoraussetzungen (Einhaltung der Frist und Form, örtliche und sachliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts) sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2. Streitig und zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerdegegnerin das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands im Einspracheverfahren zu Recht abgewiesen hat. Weiter ist darüber zu befinden, wie es sich mit dem Nichteintreten der Beschwerdegegnerin auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Zusprache von Ergänzungsleistungen verhält.
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin verneint im angefochtenen Einspracheentscheid vom 31. Oktober 2016 die Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung. Sie führt aus, die Beschwerdeführerin wäre durchaus in der Lage gewesen, selbständig den Sachverhalt darzustellen und ein Rechtsbegehren zu stellen (AK-Nr. 30). Diesen Standpunkt vertritt die Beschwerdegegnerin auch in der Beschwerdeantwort (A.S. 40).
2.2 Die Beschwerdeführerin lässt beantragen, ihr sei (auch) im Einspracheverfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren (A.S. 9). In der Beschwerdeschrift vom 2. Dezember 2016 wird der Antrag, der Beschwerdeführerin sei für das Einspracheverfahren die unentgeltliche Verbeiständung zu bewilligen, mit keinem Wort begründet. Auch im weiteren Verlauf des Beschwerdeverfahrens, einschliesslich der öffentlichen Verhandlung vom 27. September 2017, erfolgte keine entsprechende Begründung. Mangels einer Begründung ist daher in diesem Punkt auf die Beschwerde nicht einzutreten. Wie die nachfolgende Erwägung zeigt, wäre der Antrag aber auch materiell abzuweisen.
3. Im sozialversicherungsrechtlichen Verwaltungsverfahren wird der gesuchstellenden Person ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bewilligt, wo die Verhältnisse es erfordern (vgl. Art. 37 Abs. 4 Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG; SR 830.1]). Der Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung setzt kumulativ die Bedürftigkeit der gesuchstellenden Partei, die fehlende Aussichtslosigkeit der Rechtsbegehren sowie die sachliche Gebotenheit des Beizugs eines Anwalts voraus (vgl. Urs Müller: Das Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, Bern 2010, Rz. 179, mit Verweis auf BGE 132 V 200 E. 4.1 S. 201; Urteile des Bundesgerichts 9C_878/2012 vom 26. November 2012 E. 1; 8C_29/2013 vom 11. Juni 2013 E. 5.2.1, mit weiteren Hinweisen).
3.1 Bezüglich der sachlichen Gebotenheit des Beizugs eines Anwalts ist auf einen wesentlichen Unterschied zwischen der unentgeltlichen Verbeiständung im Verwaltungs- und im Beschwerdeverfahren hinzuweisen: Im kantonalen Prozess wird ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bereits bewilligt, wo die Verhältnisse es «rechtfertigen» (vgl. Art. 61 lit. f Satz 2 ATSG). Dagegen wird im Verwaltungsverfahren nach Art. 37 Abs. 4 ATSG ein unentgeltlicher Rechtsbeistand nur bewilligt, wo die Verhältnisse es «erfordern». Damit sind die Voraussetzungen, um im Verwaltungsverfahren die unentgeltliche Verbeiständung zu bewilligen – nur wo die Verhältnisse es «erfordern» – strenger als im Beschwerdeverfahren (vgl. Müller, a.a.O., Rz. 2024 mit Verweis auf das Urteil des EVG I 631/06 vom 16. Oktober 2006 E. 3; vgl. auch Ueli Kieser: ATSG-Kommentar, 3. Aufl., Zürich 2015, Art. 37 ATSG, N 35 ff.). Demzufolge wird im Verwaltungsverfahren eine strengere Prüfung verlangt (BGE 132 V 200 E. 4.1 und 5.1.3 S. 201). «Erforderlichkeit» meint dabei das Vorliegen von qualifizierenden oder besonderen Umständen (vgl. Müller, a.a.O., Rz. 2011 mit Verweis auf das Urteil des EVG I 928/05 vom 4. Dezember 2006 E. 5.1).
3.2 Hinsichtlich der sachlichen Gebotenheit der unentgeltlichen anwaltlichen Verbeiständung im Verwaltungsverfahren sind die Umstände des Einzelfalls, die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens zu berücksichtigen. Dabei fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden. Falls ein besonders starker Eingriff in die Rechtsstellung der betroffenen Person droht, ist die Verbeiständung grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falls besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen die betroffene Person auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist, und wenn auch eine Verbeiständung durch Verbandsvertreter, Fürsorger oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer Institutionen nicht in Betracht fällt (Urteil des EVG I 75/04 vom 7. September 2004, mit Hinweisen). Die sachliche Notwendigkeit wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das in Frage stehende Verfahren von der Offizialmaxime oder dem Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, die Behörde also gehalten ist, an der Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhaltes mitzuwirken. Die Offizialmaxime rechtfertigt es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine anwaltliche Verbeiständung sachlich geboten ist, einen strengen Massstab anzulegen (BGE 132 V 200 E. 4.1 und 5.1.3 f. S. 201; Urteil des EVG I 557/04 vom 29. November 2004 E. 2.2; BGE 130 I 180 S. 182 ff., mit Hinweisen).
3.3
3.3.1 Umstritten ist der Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung für das Einspracheverfahren, mithin den Verfahrensabschnitt vom Erlass der Verfügung vom 25. Februar 2016 bis zum Erlass des Einspracheentscheids vom 31. Oktober 2016. Zu prüfen ist somit in erster Linie, ob der Beizug eines Rechtsanwalts erforderlich war, um die Nichteintretensverfügung vom 25. Februar 2016 (AK-Nr. 14) sachgerecht anzufechten. In dieser Nichteintretensverfügung wurde ausgeführt, die Beschwerdeführerin sei durch die AHV-Zweigstelle und die Beschwerdegegnerin mehrmals aufgefordert worden, bestimmte, in der Verfügung aufgezählte Unterlagen einzureichen. Personen, die Ergänzungsleistungen beanspruchen, seien verpflichtet, der Ausgleichskasse alle Auskünfte zu erteilen und alle Unterlagen einzureichen, die zur Prüfung der Verhältnisse notwendig sind. Die Beschwerdeführerin habe nicht alle verlangen Unterlagen eingereicht. Damit habe sie ihre Auskunftspflicht verletzt.
3.3.2 Aus der kurz und einfach gehaltenen Begründung der Verfügung vom 25. Februar 2016 ging klar hervor, auf welchen Argumenten der Nichteintretensentscheid basierte: In tatsächlicher Hinsicht wurde davon ausgegangen, die Beschwerdeführerin sei mehrfach aufgefordert worden, bestimmte Dokumente einzureichen, habe dies jedoch unterlassen. Mit diesem Verhalten habe sie ihre Auskunftspflicht gegenüber der Ausgleichskasse verletzt. Im Einspracheverfahren ging es somit darum darzulegen, ob die Sachverhaltsfeststellung zutreffend sei und ob es Gründe gab, die dazu führten, dass die verlangten Unterlagen nicht eingereicht wurden. Es lag auf der Hand, in diesem Zusammenhang insbesondere zu erwähnen, dass die den Ehemann betreffenden Akten aufgrund des zerrütteten Verhältnisses der Ehegatten und des laufenden Scheidungsverfahrens nicht beigebracht werden konnten. Weiter waren allfällige in der Person der Beschwerdeführerin liegende Hindernisse (wie etwa ihre damalige gesundheitliche Verfassung) zu erwähnen. Eine komplizierte Abhandlung von Sachverhalts- oder Rechtsfragen war nicht notwendig, und dieser Umstand war aus der Formulierung der Nichteintretensverfügung ohne weiteres ersichtlich. Die im Schreiben des Rechtsvertreters vom 30. September 2016 (AK-Nr. 29) vorgebrachten, relevanten Argumente hätte die Beschwerdeführerin ohne weiteres selbst – allenfalls mit Unterstützung durch den Sozialdienst – darlegen können. Es handelte sich um eine vergleichsweise einfache Konstellation, die keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten oder sonstigen qualifizierenden Elemente enthielt. Mit Blick auf die vorstehend (E. II. 3.2 hiervor) dargestellten Massstäbe für die Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung im Verwaltungsverfahren ist ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung für das Einspracheverfahren zu verneinen.
3.3.3 Vor diesem Hintergrund ist die anwaltliche Vertretung im Verwaltungsverfahren als sachlich nicht geboten zu bezeichnen und der geltend gemachte Anspruch der Beschwerdeführerin auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands im Verwaltungsverfahren zu verneinen (s.a. Urteil des Bundesgerichts 9C_639/2015 vom 20. November 2012 E. 3). Damit erübrigt es sich, die weiteren Voraussetzungen (fehlende Aussichtslosigkeit und Bedürftigkeit) zu prüfen. Die Beschwerde ist somit in diesem Punkt abzuweisen, soweit auf diese einzutreten ist.
4.
4.1 Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sind auf die Leistungen nach dem 2. Kapitel des ELG anwendbar, soweit das vorliegende Gesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht (Art. 1 Abs. 1 Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG]).
4.2 Der Bund und die Kantone gewähren Personen, die die Voraussetzungen nach den Artikeln 4 – 6 erfüllen, Ergänzungsleistungen zur Deckung ihres Existenzbedarfs (Art. 2 ELG). Personen mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt (Art. 13 ATSG) in der Schweiz haben aufgrund von Art. 4 Abs. 1 lit. c ELG Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn sie Anspruch auf eine Rente der Invalidenversicherung (IV) haben.
4.3 Der Anspruch auf eine jährliche Ergänzungsleistung wird durch eine schriftliche Anmeldung geltend gemacht. Artikel 67 Absatz 1 AHVV ist sinngemäss anwendbar (Art. 20 Abs. 1 Verordnung über die Ergänzungsleistungen zur Alters,- Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELV]).
4.4 Der Anspruch auf eine jährliche Ergänzungsleistung besteht ab Beginn des Monats, in dem die Anmeldung eingereicht worden ist, sofern sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 12 Abs. 1 ELG). Wird die Anmeldung für eine jährliche Ergänzungsleistung innert sechs Monaten seit der Zustellung der Verfügung über eine Rente der AHV oder der IV eingereicht, so beginnt der Anspruch mit dem Monat der Anmeldung für die Rente, frühestens jedoch mit der Rentenberechtigung (Art. 22 Abs. 1 ELV).
4.5 Zeitlich massgebend für die Berechnung der jährlichen Ergänzungsleistung sind in der Regel die während des vorausgegangenen Kalenderjahres erzielten anrechenbaren Einnahmen sowie das am 1. Januar des Bezugsjahres vorhandene Vermögen. Bei der Bemessung der jährlichen Ergänzungsleistung sind die laufenden Renten, Pensionen und anderen wiederkehrenden Leistungen (Art. 11 Abs. 1 Bst. d ELG) anzurechnen (Art. 23 Abs. 1 und 3 ELV).
4.6 Der Versicherungsträger prüft die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Mündlich erteilte Auskünfte sind schriftlich festzuhalten (Art. 43 Abs. 1 ATSG). Kommen die versicherte Person oder andere Personen, die Leistungen beanspruchen, den Auskunfts- oder Mitwirkungspflichten in unentschuldbarer Weise nicht nach, so kann der Versicherungsträger aufgrund der Akten verfügen oder die Erhebungen einstellen und Nichteintreten beschliessen. Er muss diese Personen vorher schriftlich mahnen und auf die Rechtsfolgen hinweisen; ihnen ist eine angemessene Bedenkzeit einzuräumen (vgl. Art. 43 Abs. 3 ATSG).
5.
5.1 In der Beschwerde wirft die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin im Wesentlichen vor, deren Vorgehen entspreche nicht den Anforderungen an das gesetzliche Mahn- und Bedenkzeitverfahren. Einerseits hätte die Beschwerdegegnerin (nicht die Zweigstelle) die Mahnung aussprechen müssen. Andererseits sei die Formulierung der AHV-Zweigstelle im Brief vom 21. Januar 2016 unklar. Im Weiteren hätten weder die AHV-Zweigstelle noch die Beschwerdegegnerin auf den Antrag der Beschwerdeführerin vom 17. Februar 2016 reagiert, die fehlenden Unterlagen direkt bei ihrem Ehemann einzufordern. Schliesslich habe die Beschwerdeführerin die ausstehenden Unterlagen im Verlauf des Einspracheverfahrens, mithin innert der sechsmonatigen Verwirkungsfrist (ab dem IV-Entscheid) zur Einreichung eines EL-Gesuchs, eingereicht. Im Übrigen könne von einer verweigerten Mitwirkung keine Rede sein. Zudem müssten die Auskunfts- und Mitwirkungspflichten schuldhaft verletzt sein. Schliesslich habe im vorliegenden Fall ein gewichtiger Teil der Auskünfte durch Drittpersonen erteilt werden müssen (A.S. 14 ff.).
5.2 Demgegenüber hat die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort vom 16. Dezember 2016 vorgebracht, der «Einwand des Antrags gemäss dem Schreiben vom 17. Februar 2016» sei unbehelflich. Wenn die versicherte Person oder andere leistungsbeanspruchende Personen rechtlich vertreten seien, seien die Verfügungen und Mitteilungen dem Vertreter zuzustellen. Dass die EL-Anmeldung erst am 16. März 2016 hätte eingereicht werden können, sei irrelevant. Im Übrigen seien die Akten in diesem Zeitpunkt nicht komplett gewesen. Für alles Weitere werde auf die Begründung im angefochtenen Entscheid verwiesen (A.S. 39 f.).
6.
6.1 Der Anspruch auf eine jährliche Ergänzungsleistung wird durch eine schriftliche Anmeldung geltend gemacht (Art. 20 Abs. 1 ELV). Es gilt das Dispositionsprinzip nach Art. 29 Abs. 1 ATSG (vgl. Urs Müller: Rechtsprechung des Bundesgerichts zum ELG, 3. Auflage, Zürich 2015, Art. 12, Rz 723, m.H.a. Erwin Carigiet/Uwe Koch: Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2. Auflage, Zürich 2009, S. 81). In der Regel erfolgt die Anmeldung durch das Einreichen eines ausgefüllten amtlichen Anmeldeformulars, das über die Personalien sowie die Einkommens- und Vermögensverhältnisse der leistungsansprechenden Person Auskunft zu geben hat. Die Gesuchstellenden haben alle Unterlagen, die für die Beurteilung der wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse relevant sind, vorzulegen.
Die Durchführungsstellen werden die Angaben der Versicherten mit den Steuerdaten (und gegebenenfalls auch mit den detaillierten Steuerakten) vergleichen (Carigiet/Koch, a.a.O., S. 81 f.). Die EL-Stelle hat die versicherte Person darauf aufmerksam zu machen, dass im Fall des Ausbleibens der erforderlichen Informationen und Belege innert der vorgegebenen Frist die rückwirkende Auszahlung der EL ab dem Monat der Anmeldung bzw. des Rentenbeginns nicht möglich ist (Müller, a.a.O., Rz 723).
6.2 Im vorliegenden Fall war es Aufgabe der Beschwerdegegnerin, nach Eingang der EL-Anmeldung sowie der notwendigen Unterlagen zu beurteilen, ob die Beschwerdeführerin – rückwirkend ab Zusprache der vom 1. August 2008 bis Ende Mai 2013 befristeten, halben IV-Rente – Anspruch auf Ergänzungsleistungen hat. Zu diesem Zweck, insbesondere zur Klärung der damaligen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse, forderte die Beschwerdegegnerin die in ihren Mitteilungen vom 25. November 2015 und 11. bzw. 21. Januar 2016 (AK-Nr. 3, S. 9, 13 und 15) angeführten Belege ein.
7. Der für den Nichteintretensentscheid relevante Sachverhalt präsentiert sich zusammengefasst wie folgt:
7.1 Zusammen mit der Anmeldung zum Bezug von Ergänzungsleistungen reichte der Vertreter der Beschwerdeführerin am 16. November 2015 verschiedene Unterlagen ein; darunter befanden sich u.a. der Mietvertrag vom 25. März 2009 sowie einige für die Beurteilung des hier relevanten Leistungszeitraums (2008 – 2013) nicht massgebliche Belege (AK-Nr. 3, S. 7 ff.).
7.2 Am 25. November 2015 forderte die AHV-Zweigstelle die Beschwerdeführerin auf, die noch fehlenden, für die Beurteilung des EL-Anspruchs zwingend benötigten Belege einzureichen. Es handelte sich dabei im Wesentlichen um folgende Unterlagen (AK-Nr. 3, S. 9):
- Vollmachtformular der Beschwerdegegnerin
- Steuerveranlagungen 2008 – 2013
- Krankenkassenpolicen 2008 – 2013 für die Beschwerdeführerin und ihren Ehemann B.___
- Mietvertrag vom 1. Augst 2008 – 31. März 2009, Mietzinsquittung
- sämtliche Vermögensbelege (Zins- und Saldoausweise) der Beschwerdeführerin ihres Ehemanns B.___ der Jahre 2007 – 2012, jeweils per 31. Dezember
- Taggeld-Abrechnungen «Mobiliar» ab Beginn bis Ausschöpfung
- Lohnausweis der Beschwerdeführerin pro 2011
- Lohnausweise/Geschäftsabschlüsse des Ehemanns der Beschwerdeführerin, B.___ für die Zeit ab 1. August 2008 – 31. Mai 2013
- Formular 4606: BVG-Rente bzw. Verfügung etc. von der Beschwerdeführerin und ihrem Ehemann B.___
- Scheidungsurteil 1992 betreffend die Beschwerdeführerin; Scheidungsurteil ihres Ehemanns B.___, falls dieser bereits einmal geschieden wurde
Einen Hinweis auf Rechtsfolgen bei Ausbleiben der Belege enthielt die Mitteilung vom 25. November 2015 nicht. Am 6. Januar 2015 (recte: 2016) gab der Vertreter der Beschwerdeführerin bei der AHV-Zweigstelle verschiedene Unterlagen zu den Akten (AK-Nr. 3, S. 11 f.).
7.3 Am 11. Januar 2016 teilte die AHV-Zweigstelle dem Vertreter der Beschwerdeführerin mit, die eingereichten Unterlagen reichten noch immer nicht aus. Sie benötige zwingend noch folgende Unterlagen, die bis 26. Januar 2016 einzureichen seien (AK-Nr. 3, S. 13):
- Vollmachtformular, ergänzt mit Angaben bevollmächtigte Person
- Steuerveranlagungen 2008 – 2013
- Krankenkassenpolicen 2008 und 2009 der Beschwerdeführerin und ihres Ehemanns B.___
- Mietvertrag vom 1. August 2008 – 31. März 2009, Mietzinsquittung
- Vermögensbelege (Zins- und Saldoausweise) per 31. Dezember 2007 und 2008 von der Beschwerdeführerin sowie für die Jahre 2007 – 2013, jeweils per 31. Dezember, von ihrem Ehemann B.___
- Taggeld-Abrechnungen der Versicherung [...] ab Beginn bis Erschöpfung
- Lohnausweis 2011 der Beschwerdeführerin
- Lohnausweise/Geschäftsabschlüsse des Ehemanns der Beschwerdeführerin, B.___, für die Zeit ab 1. August 2008 – 31. Mai 2013
- Formular 4606 des Ehemanns der Beschwerdeführerin, B.___
- Scheidungsurteil 1992 betreffend die Beschwerdeführerin; Scheidungsurteil des Ehemanns der Beschwerdeführerin, B.___, falls dieser bereits einmal geschieden wurde
- Formular 4602 von der Beschwerdeführerin und von ihrem Ehemann, B.___
Einen Hinweis auf mögliche Rechtsfolgen bei unbenutztem Fristablauf enthielt auch dieses Schreiben nicht.
7.4 Auf telefonisches Gesuch hin verlängerte die AHV-Zweigstelle mit Schreiben vom 21. Januar 2016 (AK-Nr. 3 S. 15 f.) die Frist zur Einreichung der fehlenden Unterlagen bis 18. Februar 2016. Die im Schreiben vom 11. Januar 2016 (E. II. 7.3 hiervor) genannten Dokumente wurden erneut einzeln aufgezählt. Angefügt wurde der folgende Hinweis: «ACHTUNG: Sollten Sie die oben angesetzte Frist nicht einhalten, wird die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn auf die Neuanmeldung vom 17. November 2015 nicht eintreten.»
7.5 Mit Schreiben vom 17. Februar 2016 (AK-Nr. 3, S. 18 f.) liess die Beschwerdeführerin eine Reihe von Unterlagen einreichen. Gleichzeitig liess sie erklären, sie habe die von ihrem Ehemann B.___ eingeforderten Unterlagen nicht einholen können. Sie und ihr Ehemann befänden sich in einem Scheidungsverfahren. Die Unterlagen seien an die Rechtsanwältin des Ehemanns weitergeleitet, aber von dieser noch nicht retourniert worden. Die Beschwerdeführerin ersuche daher die Beschwerdegegnerin, die noch geforderten Unterlagen direkt beim Ehemann einzufordern. Falls noch weitere Unterlagen fehlen sollten, werde um Mitteilung gebeten.
7.6 Am 22. Februar 2016 hielt die AHV-Zweigstelle in einer internen Aktennotiz fest, die Frist per 18. Februar 2016 sei zwar eingehalten worden. Allerdings fehlten nach wie vor noch folgende Unterlagen (AK-Nr. 3, S. 20):
- Steuerveranlagungen 2008 – 2013
- Krankenkassenpolicen 2008 und 2009 der Beschwerdeführerin und des Ehemanns B.___
- Mietvertrag vom 1. August 2008 – 31. März 2009, Mietzinsquittung
- Vermögensbelege der Beschwerdeführerin per 31. Dezember 2007
- Vermögensbelege (Zins- und Saldoausweise) des Ehemanns B.___ für die Jahre 2007 – 2013, jeweils per 31. Dezember
- Lohnausweise/Geschäftsabschlüsse betreffend die Erwerbstätigkeit des Ehemanns B.___ für die Zeit ab 1. August 2008 – 31. Mai 2013
- Formular 4606 betreffend den Ehemann der Beschwerdeführerin, B.___
- Formular 4602 betreffend den Ehemann der Beschwerdeführerin, B.___
- allfälliges Scheidungsurteil des Ehemanns der Beschwerdeführerin, B.___ (falls er schon einmal verheiratet war)
7.7 Mit Verfügung vom 25. Februar 2016 (AK-Nr. 14) trat die Beschwerdegegnerin auf die EL-Anmeldung der Beschwerdeführerin nicht ein. Zur Begründung erklärte sie, die Beschwerdeführerin habe es trotz mehrmaliger Aufforderung durch die Gemeindezweigstelle und die Beschwerdegegnerin unterlassen, einige der verlangten Belege (vgl. E. II 7.6 hiervor) einzureichen. In diesem Zeitpunkt lagen der Beschwerdegegnerin aufgrund der vorliegenden Akten namentlich folgende, durch die Beschwerdeführerin im Verlauf des Verwaltungsverfahrens eingereichte und hier entscheidrelevante Unterlagen vor:
- EL-Anmeldung vom 16. November 2015 (AK-Nr. 1)
- Fragebogen an Versicherte mit Erwerbstätigkeit oder Aufenthalt ausserhalb der Schweiz (Form. 4602) für die Beschwerdeführerin (AK-Nr. 2)
- Mietvertrag vom 25. März 2009 mit Mietbeginn ab 1. April 2009 (Mieter: Beschwerdeführerin und Ehemann B.___), Nachweis Mietzinszahlungen (AK-Nr. 4)
- Fragebogen für EL-Antragsstellende zur AHV- oder IV-Rente (Form. 4606) für die Beschwerdeführerin (AK-Nr. 5)
- Verfügungen der IV-Stelle Solothurn vom 15. September 2015 über die Zusprache einer halben IV-Rente vom 1. August 2008 – 31. Mai 2013 sowie die Zusprache eines Invalidentaggelds für die Beschwerdeführerin (AK-Nr. 6, 12)
- Abrechnungen Arbeitslosentaggelder betreffend November und Dezember 2010 sowie Januar 2011 für die Beschwerdeführerin (AK-Nr. 7)
- Aufstellung Mobiliar-Versicherungen vom 1. Dezember 2015 über die Taggeldzahlungen vom 1. November 2007 – 14. Juli 2009 sowie vom 19. April – 24. Mai 2010 zugunsten der Beschwerdeführerin (AK-Nr. 7, S. 4)
- Abschlussbuchungen der Bank C.___ per 31. Dezember 2008 und 2009 (schlecht lesbar) sowie per 31. Dezember 2010, 2011, 2012 und 2013 für die Beschwerdeführerin (AK-Nr. 8, S. 1 f.)
- Lohnausweis für die Zeit vom 1. Februar – 30. April 2011 für die Beschwerdeführerin (AK-Nr. 9)
- Urteil Richteramt [...] vom 2. November 2015 in Sachen Beschwerdeführerin gegen B.___ betreffend Eheschutzmassnahmen (AK-Nr. 10)
- Urteil Amtsgericht [...] vom 27. Oktober 1992 in Sachen Beschwerdeführerin gegen D.___ betreffend Ehescheidung (AK-Nr. 11)
- Vollmacht vom 6. Januar 2016 (AK-Nr. 13)
7.8 Nach dem Erlass der Verfügung vom 25. Februar 2016 liess die Beschwerdeführerin am 30. August 2016 noch folgende Unterlagen zu den Akten geben (AK-Nr. 24, 25, 27):
- Steuerveranlagungen 2008 – 2014 für die Beschwerdeführerin und B.___
- Krankenkassen-Policen KVG und VVG 2008 (ab 1.8.), 2009, 2011, 2012, 2013, 2015 für die Beschwerdeführerin
- Krankenkassen-Police KVG 2011, 2012, 2013 für B.___
- Taggeldzahlungen Mobiliar Versicherung vom 1. Januar – 14. Juli 2009
- Bestätigungen E.___ vom 6. Januar 2010 und 2011 über IV-Taggelder in der Zeit vom 15. Juli – 30. November 2009 sowie 1. Dezember 2009 – 18. April 2010 für die Beschwerdeführerin
- Bescheinigung ALV pro 2010 und 2011 für die Beschwerdeführerin
- Formular 4602 von B.___ vom 9. Februar 2016
- Formular 4606 von B.___ vom 9. Februar 2016
Ab diesem Zeitpunkt fehlten noch folgende, durch die AHV-Zweigstelle bzw. die Beschwerdegegnerin angeforderte Belege (AK-Nr. 3, S. 9, 13 und 15):
- Mietvertrag vom 1. August 2008 – 31. März 2009, Mietzinsquittung
- Abschlussbuchung Bank C.___ per 31. Dezember 2007 für die Beschwerdeführerin
- Vermögensbelege (Zins- und Saldoausweise) der Jahre 2007 - 2013 von B.___
- Lohnausweise/Geschäftsabschlüsse von B.___ für die Zeit ab 1. August 2008 – 31. Mai 2013
- Krankenkassen-Police KVG pro 2008 und 2009 für B.___
8.
8.1 Die Beschwerdeführerin stützt ihren Nichteintretensentscheid vom 25. Februar 2016 auf den vorstehend zitierten (E. II. 4.6) Art. 43 Abs. 3 ATSG. Ein darauf gestützter Nichteintretensentscheid setzt in formeller Hinsicht voraus, dass die betroffene Person gemahnt und auf die drohenden Rechtsfolgen hingewiesen wurde, wobei ihr eine angemessene Bedenkfrist eingeräumt wurde. Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin bzw. der AHV-Zweigstelle wird diesen Anforderungen gerecht: Der Beschwerdeführerin wurde mehrmals Frist gesetzt, um die jeweils noch fehlenden Unterlagen einzureichen. Das Schreiben vom 21. Januar 2016, mit dem die bereits zuvor verlängerte Frist nochmals bis 18. Februar 2016 erstreckt wurde, enthielt den ausdrücklichen, durch die Einleitung mit «ACHTUNG» hervorgehobenen Hinweis, die Beschwerdegegnerin werde auf die Beschwerde nicht eintreten, falls bei Ablauf der Frist immer noch Belege fehlen sollten. Dass die Androhung von der Zweigstelle ausging, schadet nichts. Die Zweigstelle nimmt die Anmeldungen zum Bezug von Ergänzungsleistungen entgegen (§ 83 kantonales Sozialgesetz, BGS 831.1) und sorgt anschliessend für die Vollständigkeit der Unterlagen. In diesem Zusammenhang sind ihre Handlungen der Beschwerdegegnerin zuzurechnen.
8.2 Steht somit fest, dass die formellen Voraussetzungen erfüllt sind, bleibt zu prüfen, ob es auch inhaltlich korrekt war, auf das Leistungsgesuch nicht einzutreten. Ein Vorgehen nach Art. 43 Abs. 3 ATSG setzt voraus, dass die nicht gelieferten Auskünfte für die Beurteilung des Anspruchs erforderlich sind (vgl. Art. 43 Abs. 1 ATSG; E. II. 4.6 hiervor). Trifft dies zu, sieht die erwähnte Bestimmung zwei Möglichkeiten vor: Entweder einen Nichteintretensentscheid oder einen Entscheid aufgrund der Akten. Ein Entscheid aufgrund der Akten geht vor. Namentlich ist ein Nichteintreten unzulässig, wenn sich der Sachverhalt ohne grössere Schwierigkeiten anderweitig ermitteln lässt (Ueli Kieser: ATSG-Kommentar, 3. Auflage 2016, Art. 43 N 100). Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Verletzung der Auskunfts- oder Mitwirkungspflicht nur massgebend ist, wenn sie auf die versicherte Person zurückgeht. Wird die Auskunft beispielsweise durch einen behandelnden Arzt nicht erteilt, kann dies nicht zu einem Vorgehen gemäss Art. 43 Abs. 3 ATSG führen. Dasselbe gilt, wenn der Arbeitgeber eine Anfrage unbeantwortet lässt. In solchen Fällen ist mittels sonstiger Abklärungsmassnahmen anzustreben, den massgebenden Sachverhalt zu erstellen (Kieser, a.a.O., Art. 43 N 90).
8.3
8.3.1 In der Nichteintretensverfügung vom 25. Februar 2016 führte die Beschwerdegegnerin an, es fehlten die folgenden, die Beschwerdeführerin persönlich betreffenden Unterlagen (AK-Nr. 14):
- Steuerveranlagungen 2008 – 2013
- Krankenkassenpolicen 2008 und 2009
- Mietvertrag vom 1. August 2008 – 31. März 2009, Mietzinsquittung
- Vermögensbelege per 31. Dezember 2007
Das Fehlen dieser Belege rechtfertigt es nun allerdings nicht, auf das Leistungsgesuch für den gesamten Zeitraum vom 1. August 2008 bis 31. Mai 2013 nicht einzutreten: Die Steuerveranlagungen können zwar für die Anspruchsbeurteilung relevant sein. Wie dem Gericht aus anderen Fällen bekannt ist, kann die Beschwerdegegnerin jedoch die Steuerdaten bei den Steuerbehörden erhältlich machen. Es handelt sich somit um Sachverhaltselemente, die sich ohne grössere Schwierigkeiten anderweitig ermitteln lassen (vgl. E. II. 8.2.1 hiervor). Die Krankenkassenpolicen 2008 und 2009 sind für die Höhe der Ergänzungsleistung nicht direkt relevant, da in die Berechnung der entsprechende Pauschalbetrag einzusetzen ist (vgl. Art. 10 Abs. 3 lit. d ELG). Soweit ihnen anderweitige Bedeutung zukommt (etwa für die Identifikation des Krankenversicherers, an welchen die Prämie gegebenenfalls auszurichten ist), kann einer entsprechenden Unklarheit begegnet werden, indem die darauf entfallende Zahlung zurückbehalten wird. Die Höhe der Mietkosten ist zwar relevant. Sie ist aber für die Zeit ab 1. April 2009 dokumentiert, so dass das Fehlen entsprechender Angaben nur für den Zeitraum bis 31. März 2009 einen Nichteintretensentscheid rechtfertigen kann. Dasselbe gilt für die Vermögensbelege per 31. Dezember 2007, die den Anspruch im Jahr 2008 beeinflussen, aber nicht jenen für die Folgejahre. Vor diesem Hintergrund lassen sich die Nichteintretensverfügung vom 25. Februar 2016 und der sie bestätigende, hier angefochtene Einspracheentscheid vom 31. Oktober 2016 nur für den vergleichsweise kurzen Zeitraum vom 1. August 2008 bis 31. März 2009 mit dem Fehlen von Unterlagen begründen, die die Beschwerdeführerin selbst betreffen.
8.3.2 Insoweit ist allerdings von einer schuldhaften Verletzung der Mitwirkungspflicht auszugehen. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, sie habe sich Ende 2015 und Anfang 2016 in einem Zustand befunden, der ihre Handlungsfähigkeit in Frage gestellt habe, verfängt in diesem Zusammenhang nicht. Auch das Arztzeugnis von Dr. med. F.___ vom 21. Oktober 2015 (Beschwerdebeilage 3) stützt diese These nicht. Laut Dr. med. F.___ leidet die Beschwerdeführerin an Ängsten (insbesondere vor dem Noch-Ehemann) und zeigt ein appellatives, eher impulsives Verhalten. Es ist aber nicht ersichtlich, warum und inwiefern die Beschwerdeführerin daran gehindert gewesen sein sollte, konkret die erwähnten Unterlagen einzureichen, während es ihr möglich war, eine ganze Reihe anderer Dokumente fristgerecht respektive innert erstreckter Frist zu beschaffen. Es kommt hinzu, dass Dr. med. F.___ von einer offenbar schon länger bestehenden vollständigen Arbeitsunfähigkeit ausgeht, während der Beschwerdeführerin im IV-Verfahren lediglich eine halbe Rente zugesprochen wurde (die Befristung per 31. Mai 2013 wurde mit dem noch nicht rechtskräftigen Urteil des hiesigen Gerichts vom 27. September 2017 [VSBES.2015.260] aufgehoben). Die Schwere der von Dr. med. F.___ attestierten und als seit 2013 unverändert bezeichneten Einschränkung wurde demnach im IV-Verfahren nicht vollumfänglich bestätigt. Nicht relevant ist in diesem Sinn auch die sechsmonatige Frist zur Einreichung eines EL-Gesuchs nach rückwirkender Zusprache einer IV-Rente (Art. 22 Abs. 1 ELV; E. II. 4.4 hiervor)). Die Existenz dieser Frist bedeutet nicht, dass die Mitwirkungs- und Auskunftspflicht im Fall einer früher erfolgten Anmeldung erst sechs Monate nach der IV-Rentenverfügung gelten würde.
8.3.3 Zusammenfassend war es somit in Bezug auf die Zeit von August 2008 bis März 2009 korrekt, dass die Beschwerdegegnerin auf das Leistungsgesuch vom 16. November 2015 nicht eingetreten ist, weil ihr zu dessen Beurteilung unerlässliche Angaben, nämlich insbesondere jene über die Höhe des damaligen Mietzinses, fehlten. Damit waren die Voraussetzungen für ein Vorgehen nach Art. 43 Abs. 3 ATSG erfüllt und ein Entscheid aufgrund der Akten nicht möglich. Dagegen lässt sich der Nichteintretensentscheid für die Zeit ab 1. April 2009 nicht damit begründen, dass die Beschwerdeführerin sie selbst betreffende Unterlagen nicht eingereicht habe.
8.4 Gesondert zu betrachten ist der Vorwurf, die Beschwerdeführerin habe Unterlagen, die ihren Ehemann B.___ betreffen, nicht fristgerecht eingereicht.
8.4.1 In der Mahnung mit Androhung vom 21. Januar 2016 (AK-Nr. 3 S. 15 f.) verlangte die Beschwerdegegnerin auch eine Reihe von Unterlagen des Ehemanns der Beschwerdeführerin. Wie dargelegt, kann grundsätzlich nur ein Fehlverhalten der versicherten Person selbst zu einem Vorgehen nach Art. 43 Abs. 3 ATSG führen. Allerdings umfasst die Mitwirkungspflicht auch eine Verpflichtung der versicherten Person, sich um Angaben des Ehepartners zu bemühen und diesen aufzufordern, sie einzureichen. Bei «normalen» Verhältnissen in einer ungetrennten Ehe wird eine Sanktionierung wegen Verletzung der Auskunfts- oder Mitwirkungsverweigerung infrage kommen, wenn den Ehegatten betreffende Dokumente nicht eingereicht werden, ohne dass entsprechende Hindernisse zumindest glaubhaft gemacht werden. Befindet sich ein Ehepaar in einem kontrovers geführten Scheidungsverfahren, ist der Zugriff auf Dokumente des Ehepartners jedoch naturgemäss erschwert. Unter dem Aspekt der Auskunfts- und Mitwirkungspflicht kann von der versicherten Person daher zwar verlangt werden, dass sie nachdrücklich auf die Herausgabe der benötigten Unterlagen hinwirkt. Eine Verantwortung für das Ergebnis dieser Bemühungen in dem Sinne, dass der EL-Anspruch automatisch verfällt, wenn der Ehegatte sich weigert, die verlangten Papiere herauszugeben, ist jedoch abzulehnen.
8.4.2 Die Beschwerdeführerin liess bereits im Verwaltungsverfahren geltend machen, sie habe bei ihrem Ehemann respektive dessen Anwältin im Scheidungsverfahren rechtzeitig vor dem Ablauf der bis 16. Februar 2016 laufenden Einreichungsfrist die Zustellung der von der Beschwerdegegnerin eingeforderten Unterlagen verlangt; diese seien aber erst mit erheblicher Verzögerung geliefert worden. Durch die im Beschwerdeverfahren eingereichten Urkunden (Beschwerdebeilagen 6 und 7) ist mit hinreichender (überwiegender) Wahrscheinlichkeit erstellt, dass die Rechtsanwältin, die die Beschwerdeführerin im Scheidungsverfahren vertrat, mit Schreiben vom 27. Januar 2016 an die Gegenanwältin gelangte und diese bat, «die Angelegenheit» direkt mit dem Vertreter der Beschwerdeführerin im EL-Verfahren zu erledigen. Ebenso ist als überwiegend wahrscheinlich anzusehen, dass es sich bei der angesprochenen «Angelegenheit» um die von der Beschwerdegegnerin verlangten, den Ehemann betreffenden Unterlagen handelte. Dass dieser vor dem Ablauf der am 16. Februar 2016 endenden Frist im Besitz der durch ihn auszufüllenden Formulare war, ergibt sich auch daraus, dass er diese bereits am 9. Februar 2016 unterzeichnete (vgl. AK-Nr. 24 S. 2 f.). Weiter lässt die im Beschwerdeverfahren eingereichte Urkunde 7 (mit dem Vermerk «Fragebogen Ausgleichskasse») darauf schliessen, dass der Ehemann die Dokumente dem Vertreter der Beschwerdeführerin erst am 4. Juli 2016 zukommen liess. Auch wenn gewisse Restunsicherheiten über die genauen Abläufe verbleiben, ist mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin Ende Januar 2016 an den Ehemann gelangte und ihn nachdrücklich darum ersuchte, ihr innerhalb der bis 16. Februar 2016 laufenden Frist die von der Beschwerdegegnerin verlangten Unterlagen zukommen zu lassen. Der Ehemann unterzeichnete denn auch die durch ihn auszufüllenden Formulare bereits am 9. Februar 2016. In der Folge verzögerte sich jedoch offenbar die Beschaffung der weiteren Unterlagen, so dass diese erst im Juli 2016 der Beschwerdeführerin zugestellt wurden, wobei einige der in der Aufzählung der Beschwerdegegnerin genannten Papiere auch weiterhin fehlten.
8.4.3 Vor diesem Hintergrund kann der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem Ausbleiben der ihren Ehemann betreffenden Unterlagen keine Verletzung der Auskunfts- oder Mitwirkungspflicht angelastet werden. Das Fehlen dieser Papiere bildet daher keine Grundlage für die Nichteintretensverfügung vom 25. Februar 2016 und den sie bestätigenden Einspracheentscheid vom 31. Oktober 2016. Die Beschwerde ist in diesem Punkt begründet.
8.5. Zusammenfassend ist der angefochtene Einspracheentscheid in Bezug auf den EL-Anspruch insoweit zu bestätigen, als die Beschwerdegegnerin auf das Leistungsgesuch für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis 31. März 2009 zu Recht nicht eingetreten ist. Dagegen ist der Einspracheentscheid aufzuheben, soweit die Beschwerdegegnerin auch für den Zeitraum ab 1. April 2009 nicht auf das Gesuch eingetreten ist. Die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie über den materiellen EL-Anspruch ab diesem Datum neu entscheide. Vorgängig wird sie versuchen müssen, allfällige noch fehlende, für die Anspruchsbeurteilung notwendige Angaben zu beschaffen. Sollten sich Unterlagen, die für die Beurteilung des strittigen Anspruchs unerlässlich sind, trotz entsprechender Bemühungen nicht beibringen lassen, wäre ein materieller Entscheid aufgrund der Akten zu fällen; dieser könnte gegebenenfalls auf Verneinung eines EL-Anspruchs wegen Beweislosigkeit (kein hinreichender Bedürftigkeitsnachweis) lauten.
9. Zusammenfassend ist die Beschwerde in Bezug auf die Verweigerung der unentgeltlichen Verbeiständung im Einspracheverfahren abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Soweit mit dem Einspracheentscheid das Nichteintreten auf das Leistungsgesuch vom 16. November 2015 bestätigt worden ist, ist die Beschwerde teilweise – für die Zeit ab 1. April 2009 – gutzuheissen. Die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie den EL-Anspruch der Beschwerdeführerin für die Zeit ab 1. April 2009 materiell prüfe und allfällige in diesem Zusammenhang noch notwendige Abklärungen durchführe.
10.
10.1 Nach Art. 61 lit. g ATSG hat die obsiegende Beschwerde führende Person Anspruch auf Ersatz der Parteikosten, die das Versicherungsgericht ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses bemisst und festsetzt. Soweit nichts anderes bestimmt ist, gilt über den Verweis in § 58 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz (BGS 124.11) im Verfahren vor dem Versicherungsgericht die Schweizerische Zivilprozessordnung (ZPO, SR 272). Es ist somit (gemäss Art. 96 ZPO und § 15 kantonales Einführungsgesetz zur schweizerischen Zivilprozessordnung (BGS 221.2) der kantonale Gebührentarif (GT, BGS 615.11) anwendbar; dieser regelt die Parteientschädigung in § 161 in Verbindung mit § 160 Abs. 2.
10.2 Der Vertreter der Beschwerdeführerin macht in seiner Kostennote vom 27. September 2017 einen Zeitaufwand von 10,52 Stunden geltend, was bei einem Stundenansatz von CHF 240.00 einem Honorar (inkl. Auslagen und MwSt) von insgesamt CHF 2'863.50 entspricht (A.S. 52 f.). Der geltend gemachte Aufwand enthält allerdings auch Kanzleiarbeit, die im Stundenansatz eines Anwalts inbegriffen und daher nicht separat zu entschädigen ist. Bei nicht eindeutig bezeichneten Positionen (wie «Brief an Klient») geht das Gericht praxisgemäss von Orientierungskopien oder sonstigem Kanzleiaufwand aus. Vorliegend entfallen auf Positionen, die als Kanzleiaufwand zu qualifizieren oder bereits entschädigt worden sind (dazu gehören auch die Verhandlung vom 27. September 2017 und die entsprechende Hinund Rückfahrt, da der entsprechende Aufwand bereits Teil der Parteientschädigung im IV-Verfahren VSBES.2015.260 bildete), insgesamt 2,52 Stunden. Folglich ist im Rahmen einer vollen Parteientschädigung ein Zeitaufwand von acht Stunden zu entschädigen.
10.3 Bei bloss teilweisem Obsiegen einer Partei rechtfertigt ein «Überklagen» nach der in Rentenangelegenheiten ergangenen Rechtsprechung eine Reduktion der Parteientschädigung nur, wenn das ziffernmässig bestimmte Rechtsbegehren den Prozessaufwand beeinflusst hat (BGE 117 V 401 E. 2c S. 407). Bei Streitigkeiten um die Höhe einer Invalidenrente darf die Parteientschädigung daher nicht allein deswegen reduziert werden, weil der Beschwerde führenden Person nicht die beantragte ganze oder höhere Rente, sondern eine geringere Teilrente zugesprochen wird (Urteil des Bundesgerichts 9C_580/2010 vom 16. November 2010 E. 4.1; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts 8C_471/2007 vom 1. Februar 2008 E. 3.2 mit Hinweisen); analoges muss auch hier gelten. Die Frage der unentgeltlichen Verbeiständung im Verwaltungsverfahren, bei der die Beschwerdeführerin unterliegt, hat den Aufwand ihres Vertreters nicht beeinflusst, enthält doch die Beschwerdeschrift, wie bereits erwähnt, keine Ausführungen zu diesem Punkt. Der Zeitraum vom 1. August 2008 bis 31. März 2009 wurde nicht gesondert thematisiert und hat sich somit ebenfalls nicht auf den Prozessaufwand ausgewirkt. Der Beschwerdeführerin ist somit eine volle Parteientschädigung auf der Basis eines Aufwandes von acht Stunden zuzusprechen. Mit dem geltend gemachten Stundenansatz von CHF 240.00 ergibt sich ein Honorar von CHF 1'920.00. Die geltend gemachten Auslagen von insgesamt CHF 126.60 sind in Beachtung von § 158 Abs. 5 GT – für Fotokopien werden 50 Rappen pro Stück vergütet – sowie mit Blick auf bereits entschädigten Aufwand (vgl. E II 10.2 hiervor [Fahrspesen]) zu kürzen bzw. auf CHF 65.90 festzusetzen. Mit der Mehrwertsteuer von 8 % resultiert eine Parteientschädigung von CHF 2'145.00, die durch die Beschwerdegegnerin zu bezahlen ist. Mit der Zusprechung der vollen Parteientschädigung wird die bewilligte unentgeltliche Verbeiständung gegenstandslos.
11. Grundsätzlich ist das Verfahren kostenlos (Art. 61 lit. a ATSG). Von diesem Grundsatz abzuweichen, besteht im vorliegenden Fall kein Anlass.
Demnach wird erkannt:
1. Soweit sich die Beschwerde gegen die Verweigerung der unentgeltlichen Verbeiständung für das Einspracheverfahren richtet, wird sie abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Soweit sich die Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid auf die Anmeldung zum Bezug von Ergänzungsleistungen richtet, wird sei teilweise gutgeheissen. Der Einspracheentscheid wird aufgehoben, soweit er den Anspruch auf Ergänzungsleistungen ab 1. April 2009 betrifft. Die Sache wird an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen vorgehe und über den Anspruch der Beschwerdeführerin auf Ergänzungsleistungen ab 1. April 2009 neu entscheide.
3. Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von CHF 2'145.00 zu bezahlen.
4. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Rechtsmittel
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Mitteilung beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist beginnt am Tag nach dem Empfang des Urteils zu laufen und wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar (vgl. Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes, BGG). Bei Vor- und Zwischenentscheiden (dazu gehört auch die Rückweisung zu weiteren Abklärungen) sind die zusätzlichen Voraussetzungen nach Art. 92 oder 93 BGG zu beachten.
Versicherungsgericht des Kantons Solothurn
Der Präsident Der Gerichtsschreiber
Flückiger Häfliger