Verwaltungsgericht
Urteil vom 28. Mai 2026
Es wirken mit:
Präsidentin Obrecht Steiner
Oberrichter Thomann
Ersatzrichter Etter
Gerichtsschreiberin Blut-Kaufmann
In Sachen
1. A.___
2. B.___
3. C.___
Beschwerdeführer
gegen
1. Bauund Justizdepartement,
2. Bau-, Planungs- u. Umweltkommission der D.___,
3. E.___ vertreten durch Rechtsanwalt Ulrich Keusen,
Beschwerdegegner
betreffend Baubewilligung / Solaranlage an Schallschutzwand
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die Bau-, Planungs- und Umweltkommission der D.___ (nachfolgend Bau-, Planungs- und Umweltkommission) bewilligte an der Sitzung vom 8. Juli 2024 das am 28. September 2023 eingereichte Baugesuch der E.___ (nachfolgend Bauherrin, Beschwerdegegnerin 3) betreffend eine Solaranlage an bestehender Schallschutzwand auf dem Dach des bestehenden Gebäudes auf GB D.___ Nr. [...] (Installation von Photovoltaik-Panels in alle Himmelsrichtungen). Die Einsprachen wurden abgewiesen. Das kantonale Amt für Umwelt hatte mit Schreiben vom 8. November 2023 empfohlen, die Bewilligung mit einer Auflage einzuschränken (konkret: die Optimierer seien gemäss der Norm EN 55011, Anhang A2:2021, zu entstören). Mit der Begründung, die Hersteller seien noch nicht verpflichtet, die entsprechende Norm anzuwenden, wurde jener Empfehlung nicht gefolgt.
2. Die Beschwerden von B.___, A.___ und C.___ (nachfolgend Beschwerdeführende) gegen jenes Bauprojekt wies das Bau- und Justizdepartement (nachfolgend BJD oder Vorinstanz) mit Verfügung vom 11. März 2025 ab.
3. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 24. März resp. 31. März 2025 beantragten die drei Beschwerdeführenden, die Baubewilligung vom 8. Juli 2024 sowie die vorinstanzliche Verfügung vom 11. März 2025 seien aufzuheben, eventualiter sei die Sache an die Vorinstanzen zurückzuweisen (unter Kosten- und Entschädigungsfolge). Sodann ersuchten sie darum, «eine akzessorische Normenkontrolle durchzuführen betreffend die Festlegung (neuer) vorsorglicher Emissionsbegrenzungen für PV-Anlagen und andere (Kommunikations-)Anlagen, die unabsichtlich zu einer Abstrahlung von hochfrequenten elektromagnetischen Feldern im kHz-Bereich sowie im niedrigen MHz-Bereich (unter 30 MHz) führen».
4. Mit Verfügung vom 2. Mai 2025 verlängerte das Verwaltungsgericht die Frist zur Nachbesserung der Beschwerde (Beschwerdebegründung), vereinigte die Verfahren und stellte fest, dass die Beschwerdeführenden eine gemeinsame Zustelladresse festgelegt hatten. Am 26. Mai 2025 ging die (gemeinsame) Beschwerdebegründung ein.
5. Das Bau- und Justizdepartement beantragte mit Vernehmlassung vom 6. Juni 2025 die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden und verzichtete auf eine Stellungnahme.
6. Die kommunale Baudirektion verwies mit Schreiben vom 11. Juni 2025 auf ihre Vernehmlassung im vorinstanzlichen Verfahren und verzichtete auf eine weitere Stellungnahme.
7. Die Bauherrschaft, inzwischen anwaltlich vertreten, beantragte mit Beschwerdeantwort vom 2. Juli 2025 die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, sowie die Bestätigung der Verfügung des Bau- und Justizdepartements (unter Kostenfolge).
8. Die Beschwerdeführenden replizierten mit Eingabe vom 18. August 2025, worauf die Bauherrschaft lediglich mit Einreichung einer anwaltlichen Kostennote reagieren liess.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung zuständig (vgl. § 2 Abs. 3 Kantonale Bauverordnung [KBV, BGS 711.61] i.V.m. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz [GO, BGS 125.12]).
1.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist zulässig gegen kantonale Entscheide und Verfügungen, jedoch nicht Mittel, eine Norm zu schaffen (§ 66 Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG, BGS 124.11]). Konkret ist das Verwaltungsgericht nicht befugt, eine Neufassung resp. Ergänzung von Anhang 1 Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung zu erlassen (NISV, SR 814.710). Soweit die Beschwerdeführenden in allgemeiner Weise (als Hauptbegehren) unter dem Titel «Normenkontrolle» die Festlegung von Emissionsbegrenzungen für Photovoltaik- und andere Kommunikationsanlagen verlangen, kann darauf nicht eingetreten werden; zumal der Wunsch um «akzessorische» (also vorfrageweise) Normenkontrolle ein Hauptbegehren bereits sprachlich ausschliesst (vgl. jedoch zur Kontrolle von Normen, die mit übergeordnetem Recht kollidierenden: Art. 88 Abs. 3 Verfassung des Kantons Solothurn [KV, BGS 111.1]). Die Thematik der Emissionsbegrenzung ist nur, aber immerhin als Nebenpunkt («Akzessorium») im Rahmen der materiellen Prüfung des angefochtenen Entscheids resp. der Baubewilligung zu berücksichtigen. Auf Rechtsbegehren 3 ist nicht einzutreten.
2.1 In Zusammenhang mit dem Begehren um Begrenzung der Emissionen der geplanten Solaranlage resp. des Moduloptimierers verwies das BJD auf den Zweck des Umweltschutzgesetzes (USG, SR 814.01), Menschen und Tiere u.a. vor lästigen oder schädlichen Einwirkungen zu schützen (Art. 1 USG) und daher Emissionen durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 7 Abs. 2 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Emissionen werden u.a. eingeschränkt durch Erlass von Emissionsgrenzwerten sowie Bau- und Ausrüstungsvorschriften, wobei die Begrenzungen durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf dieses Gesetz abgestützte Verfügungen vorgeschrieben werden (Art. 12 USG). Auch Strahlen gelten als Einwirkungen. Den Schutz vor nichtionisierender Strahlung regelte der Bundesverordnungsgeber mittels der NISV. Gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV müssen Anlagen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. Bei Anlagen, für die Anhang 1 keine Vorschriften enthält, ordnet die Behörde Emissionsbegrenzungen so weit an, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 4 Abs. 2 NISV). Unbestrittenermassen finden sich in Anhang 1 NISV keine Emissionsgrenzwerte zu Photovoltaikanlagen.
2.2 Das BJD setzte sich vorinstanzlich mit Informationen auf der Website des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) auseinander, denen zu entnehmen sei, dass gemäss fachlichen Erkenntnissen die Emissionen einer Photovoltaikanlage so gering seien, dass es keiner (vorsorglichen) Emissionsbegrenzungen durch die Behörde bedürfe (aktuell: https://www.bafu.admin.ch/de/photovoltaikanlagen-als-elektrosmog-quelle). Eine – auf jener Website publizierte – Literaturrecherche der maxwave AG im Auftrag des BAFU sowie theoretische und messtechnische Untersuchungen hätten gezeigt, dass die Immissionen einer Photovoltaikanlage gemessen an den Immissionsgrenzwerten der NISV an den typischen Aufenthaltsorten von Menschen gering seien. In jenem Bericht werde verdeutlicht, dass Leistungsoptimierer zwar nichtionisierende Strahlung erzeugen würden, die Streufelder der einzelnen Leistungsoptimierer jedoch die Anforderungen der NISV mit Sicherheit einhalten würden. Die Strahlung von Leistungsoptimierern sei ähnlich wie diejenige von Wechselrichter, deren Strahlung mit Abstand rasch abklinge und bereits nach wenigen Metern der Einfluss kaum noch feststellbar sei.
2.3 Die Beschwerdeführenden behaupten, auf der BAFU-Website würden Moduloptimierer nicht thematisiert werden. Sie weisen darauf hin, dass gemäss dem Merkblatt «Störungen von Funkdiensten durch Photovoltaik-Anlagen» des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM; vgl. https://www.bakom.admin.ch/de/photovoltaikanlagen [zuletzt abgerufen am 26. Mai 2026]) entsprechende Anlagen den Fernmeldeverkehr beträchtlich stören könnten. Der Einfluss von Solaranlagen sei auch über eine Distanz von 798 Metern noch «sehr gut» feststellbar was zu unhaltbaren Zuständen für Amateurfunker führe. Es sei auch bei allenfalls «geringer» Strahlung eine vorsorgliche Emissionsbegrenzung festzulegen, zumal direkt hinter der strittigen Anlage zahlreiche Personen arbeiten würden. Die Beschwerdeführenden schlagen Alternativen zu Moduloptimierern vor, welche sie als weniger schädlich und darüber hinaus wirtschaftlicher einstufen (Kommunikationskabel, String-Schaltung). Sie stützen sich dabei auf eine Auskunft von Dr. Heinrich Häberlin, emeritierter Professor der Berner Fachhochschule und Ehrenmitglied der Union Schweizerischer Kurzwellen-Amateure, welcher diese Alternativen zur Vermeidung der Beeinträchtigung der Funkdienste empfiehlt. Schliesslich behaupten die Beschwerdeführenden «gravierende und nachhaltige Schäden an der Natur durch die Verwendung von Moduloptimierern» und weisen dazu auf einen Artikel aus der Fachzeitschrift Nature vom 15. Mai 2014, wonach Umweltwissenschaftler aus Oldenburg ein biologisches System (konkret: Rotkehlchen) entdeckt haben könnten («These observations suggested that, by chance, we could have discovered…»), das empfindlich auf elektromagnetische Strahlung reagiert, deren Intensität deutlich unter dem von der Weltgesundheitsorganisation verabschiedeten Richtwerten liege. Die Beschwerdeführenden fordern daher ein «grundsätzliches Verbot» von Moduloptimierern.
2.4 Vorab fällt auf, dass der Bericht der maxwave AG im Auftrag des BAFU durchaus im Rahmen eines Unterkapitels Modul- resp. Leistungsoptimierer berücksichtigt (S. 14) sowie die Problematik für den Kurzwellenempfang für Funkamateure erwähnt (S. 22 f.). Weiter wird in jenem Bericht ausgeführt, dass Leistungsoptimierer eine ähnliche Strahlung wie Wechselrichter erzeugen (S. 30), wobei «schon nach wenigen Metern (…) der Einfluss des Wechselrichters kaum noch feststellbar» sei (S. 47). Das BAFU übernahm die Kernfeststellungen des Berichts und stellte fest, dass die Immissionen von Photovoltaikanlagen gemessen an den Immissionsgrenzwerten NISV an den typischen Aufenthaltsorten von Menschen gering seien. Diese Ausführungen vermögen die Beschwerdeführenden nicht zu erschüttern.
2.5 Soweit die Beschwerdeführer auf die Herausforderungen von Amateurfunkern verweisen, argumentieren sie im Namen von Dritten ohne darzutun, dass sie selbst davon betroffen wären. Entsprechend wäre auf die entsprechenden Rügen nicht einzutreten. Sie argumentieren denn auch in fernmelderechtlicher Hinsicht und nicht mit Bezug auf objektive (insbesondere) wissenschaftliche Einflüsse gesundheitlicher Natur. Von Bedeutung ist mithin der Einfluss nichtionisierender Strahlung auf Menschen (und Tiere) durch das geplante Bauprojekt – nach wissenschaftlichen Kriterien. Nur insofern können die Beschwerdeführenden im vorliegenden baurechtlichen Verfahren berührt sein. Dass Funkdienste resp. -signale hunderte Kilometer weit reichen können, ist diesbezüglich unwesentlich. Auch Signale von Mobilfunkantennen, welche die NISV-Grenzwerte einhalten, sind weit herum abrufbar. Im Unterschied zu Mobilfunkantennen hat jedoch das BAFU festgestellt, dass Solaranlagen die typischen NISV-Grenzwerte nicht überschreiten. Da (fachgerecht installierte) Solaranlagen nach wenigen Metern kaum noch Einfluss auf Menschen haben können, ist nachvollziehbar, dass diesbezüglich keine zusätzliche Regulierung erfolgt ist. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführenden selbst angeben, dass keine gesicherten Kenntnisse über schädliche Auswirkungen bestehen (vgl. Beschwerdebegründung vom 23. Mai 2025 Ziff. 22 f.).
2.6 Der angefochtene Entscheid wurde mit Blick auf die Beschwerdeführenden als «ungefähr 50 Meter» entfernte Nachbarn gefällt. Wie ausgeführt (vgl. E. 2.1 oben), können Emissionen durch Bau- und Ausrüstungsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 lit. b USG) eingeschränkt werden, wobei deren Anordnung insbesondere für Anlagen zu erwägen ist, für welche Anhang 1 NISV keine Vorschriften enthält. Der Bericht der maxwave AG im Auftrag des BAFU weist (auch) in der Zusammenfassung (S. 5) auf die Bedeutung technischer Normen über die elektromagnetische Verträglichkeit für eine massgebliche Emissionsbegrenzung hin.
2.7 Das kantonale Amt für Umwelt hatte aus den Unterlagen des vorliegenden Baugesuchs nicht entnehmen können, ob eine Entstörung der Leistungsoptimierer geplant werde. Es hatte daher der Bau-, Planungs- und Umweltkommission im kommunalen Baubewilligungsverfahren empfohlen, die Bewilligung formal mit einer Auflage einzuschränken, wonach die Leistungsoptimierer gemäss der Norm EN 55011, Anhang A2:2021, zu entstören seien. Der Bericht der [...] AG nennt diverse Normen, jedoch nicht die Letztgenannte. Das erstaunt nicht, ist doch der Bericht der maxwave AG vom 3. Dezember 2013 älter als die technische Norm und unterliegen jene Normen regelmässiger Überarbeitung.
2.8 Die Begründung der Bau-, Planungsund Umweltkommission, die Hersteller seien noch nicht verpflichtet, entsprechende Norm anzuwenden, weshalb auf eine Auflage verzichtet werde, überzeugt nicht. Vorab fällt auf, dass die Bewilligungsbehörde entgegen der Empfehlung der Fachbehörde davon absah eine Auflage zu verfügen. Davon abgesehen kann es sich durchaus aufdrängen, einen sich noch nicht umfassend durchgesetzten, jedoch bereits ausformulierten Industriestandard zum Schutze der Gesundheit als Auflage zu verfügen, soweit entsprechende Umsetzung technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Den Akten sind keine Hinweise zu entnehmen, weshalb ein entsprechender Industriestandard gemäss Empfehlung des kantonalen Amts für Umwelt nicht eingehalten werden könnte (sofern überhaupt eine Anlage ohne Berücksichtigung diese Norm geplant worden ist; gemäss Datenblatt hält der zur Installation beabsichtigte Leistungsoptimierer die Norm ein: https://knowledge-center.solaredge.com/sites/kc/files/se-power-optimizer-s-series-datasheet-de.pdf, S. 2 [zuletzt abgerufen am 26. Mai 2026]). Unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten kann jedoch nicht angehen, dass dem Bauherrn alternative Installationsmöglichkeiten (wie z.B. String-Schaltung) aufgezwungen werden, zumal die beabsichtigte Installation auch keine Grenzwerte verletzt. Eine solche Anordnung wäre unverhältnismässig.
2.9 Zusammenfassend ist die Beschwerde in den Hauptpunkten abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Die Beschwerdeführenden unterliegen mit ihrem Begehren eines «grundsätzlichen Verbotes» von Moduloptimierern hinsichtlich des vorliegenden Verfahrens. Den Bedenken der Beschwerdeführenden (Nähe der Anlage zu Arbeitsplätzen) ist jedoch immerhin insoweit Rechnung zu tragen, als dass die Baubewilligung mit der Auflage zu ergänzen ist, wonach die Leistungsoptimierer gemäss der Norm EN 55011, Anhang A2:2021, zu entstören sind.
3. Bei diesem Ausgang haben die Beschwerdeführenden und die Beschwerdegegnerin 3 die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht im Verhältnis ¾ zu ¼ zu bezahlen. Jene Kosten sind einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 2'000.00 festzusetzen, wobei in Bezug auf die Beschwerdeführenden eine Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss erfolgt. Folgerichtig ist der Kostenentscheid der Vorinstanz in der entsprechenden Ziffer 3 abzuändern. Die Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin 3 haben eine Honorarnote über CHF 4'748.85 (inkl. Kleinkostenpauschale und Mehrwertsteuer) eingereicht. Jener Honorarnote ist weder eine Stundenanzahl noch ein Stundenansatz zu entnehmen und sie wirkt insgesamt überhöht. Mithin ist die Parteientschädigung pauschal auf CHF 3'200.00 festzusetzen und zu ¾ den Beschwerdeführenden aufzuerlegen. Hinsichtlich der Beschwerdeführenden besteht keine berufsmässige Vertretung durch einen Rechtsanwalt, womit keine Parteientschädigung geschuldet ist (§ 76bis Abs. 3 lit. b VRG).
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. Die Baubewilligung vom 8. Juli 2024 wird um die Auflage ergänzt, wonach die Leistungsoptimierer (Moduloptimierer) gemäss der Norm EN 55011, Anhang A2:2021 zu entstören sind.
2. Ziff. 3 des Beschwerdeentscheides des BJD vom 11. März 2025 wird wie folgt abgeändert: An die Verfahrenskosten von je 1'200.00 haben B.___ sowie C.___ und A.___ einen Anteil von je CHF 900.00 zu bezahlen. Die Restanz der bezahlten Kostenvorschüsse ist ihnen zurückzuerstatten.
3. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
4. C.___, B.___ und A.___ haben an die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht unter solidarischer Haftung insgesamt einen Betrag von CHF 1’500.00 zu bezahlen.
5. Die E.___ hat an die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht einen Betrag von CHF 500.00 zu bezahlen.
6. C.___, B.___ und A.___ haben der E.___ – unter solidarischer Haftbarkeit – eine Parteientschädigung von insgesamt CHF 2'400.00 (inkl. Auslagen und MWST) zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Obrecht Steiner Blut-Kaufmann