Verwaltungsgericht
Urteil vom 10. April 2025
Es wirken mit:
Präsident Thomann
Oberrichter Hagmann
Oberrichterin Obrecht Steiner
Gerichtsschreiberin Hasler
In Sachen
1. A.___
2. B.___
beide vertreten durch Lukas Pfisterer,
Beschwerdeführer
gegen
1. Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch Bau- und Justizdepartement,
2. Einwohnergemeinde C.___, vertreten durch Rechtsanwalt Felix Weber,
3. D.___, vertreten durch Matthias Kaufmann,
4. E.___
5. F.___
6. G.___
Beschwerdegegner
betreffend Projekt «Windpark D.___» / Ausstandsbegehren
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Im Gebiet [...] zwischen [...] und [...] soll die D.___ AG (Bauherrin) den Windpark D.___ mit fünf Windenergieanlagen (WEA) errichten. Der Windpark D.___ soll sich über die Gemeinden C.___, Kanton Solothurn, und [...], Kanton Aargau, erstrecken. Vier WEA sind auf Solothurner Boden, eine WEA ist auf Aargauer Boden geplant. Die betroffenen Grundstücke sind Gegenstand des Teilzonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplans Windpark D.___ mit Baubewilligungsfunktion (im Folgenden: Nutzungsplanung mit Baubewilligungsfunktion) gemäss § 39 Abs. 4 Planungs- und Baugesetz, PBG, BGS 711.1.
2. Der Gemeinderat C.___ legte den Teilzonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplan D.___ mit Baubewilligungsfunktion vom 26. April 2021 bis am 25. Mai 2021 öffentlich auf. Dagegen erhoben unter anderem A.___ und B.___ (im Folgenden: Beschwerdeführer), vertreten durch Rechtsanwalt Pfisterer, mit Eingabe vom 25. Mai 2021 Einsprache beim Gemeinderat C.___.
3. Die Beschwerdeführer stellten unter anderem den Antrag, der Gemeinderat C.___ habe in den Ausstand zu treten. Am 10. März 2023 fand eine Einspracheverhandlung statt, an welcher keine Einigung erzielt werden konnte. Mit Eingabe vom 3. Mai 2023 reichten die Beschwerdeführer eine Auflistung von Personen ein, welche ausstandspflichtig seien. Mittels sechs separaten Gemeinderatsbeschlüssen vom 5. Juli 2023 wies der Gemeinderat C.___ die Ausstandsgesuche ab.
4. Gegen fünf der sechs Beschlüsse erhoben die Beschwerdeführer mit Eingabe vom 14. Juli 2023 Beschwerde beim Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn (im Folgenden: BJD). Rechtsmittelbehörde ist der Regierungsrat (§ 17 Abs. 1 PGB). Der Regierungsrat wies die Beschwerde der Beschwerdeführer mit Regierungsratsbeschluss vom 23. April 2024, Nr. 2024/604, vollumfänglich ab, auferlegte die Kosten den Beschwerdeführern und verpflichtete diese, der D.___ AG eine Parteientschädigung von CHF 5'013.80 (inkl. Auslagen und MwSt.) und der Einwohnergemeinde C.___ eine Parteientschädigung von CHF 1'187.40 (inkl. Auslagen und MwSt.) zu bezahlen.
5. Gegen diesen Regierungsratsbeschluss erhoben die Beschwerdeführer am 13. Mai 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Sie beantragten, der Regierungsratsbeschluss vom 23. April 2024 (Nr. 2024/604) sei aufzuheben (Rechtsbegehren [RB] Nr. 1); Das Ausstandsgesuch gegen folgende Personen ([...], Gemeindepräsidentin; [...], Gemeinderat; [...], Gemeinderätin) bei der Behandlung des Projektes «D.___», Teilzonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplan mit Baubewilligungsfunktion sei gutzuheissen (RB Nr. 2); Eventualiter sei die Sache der Aufsichtsbehörde zum Entscheid über das Ausstandsgesuch und das weitere Vorgehen zuzuweisen (RB Nr. 3); Unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gegenpartei (RB Nr. 4).
6. Mit Eingabe vom 4. Juni 2024 folgte die einlässliche Beschwerdebegründung durch die Beschwerdeführer. Mit Eingabe vom 13. Juni 2024 nahm die D.___ AG Stellung. Am 21. Juni 2024 folgte die Vernehmlassung durch das BJD. Mit Eingabe vom 9. Juli 2024 liess sich die Einwohnergemeinde C.___ vernehmen. Die Replik der Beschwerdeführer erfolgte mit Eingabe vom 20. August 2024. Darauffolgend teilten die Gegenparteien mit, keine weiteren Bemerkungen anbringen zu wollen. Schliesslich reichten die Rechtsvertreter der Parteien ihre Honorarnoten ein.
7. Die Sache ist spruchreif. Für die Parteistandpunkte und die Ausführungen der Vorinstanzen wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).
2.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz den Beschwerdeführern die Legitimation zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu Recht abgesprochen hat. Gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a des Raumplanungsgesetzes (RPG, SR 700) gewährleistet das kantonale Recht gegen Nutzungspläne und raumplanerische Verfügungen (z.B. Baubewilligungen gemäss Art. 22 RPG) die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Entsprechend ist nach § 12 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) zur Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch eine Verfügung oder einen Entscheid besonders berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2.2 Das Bundesgericht verlangt gestützt auf Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) neben der formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4236 Ziff. 2.3.1.2). Ein Kriterium für die Beurteilung der Beschwerdebefugnis ist die räumliche Distanz des Nachbarn zum umstrittenen Bauvorhaben, wobei es nicht auf abstrakt bestimmte Distanzwerte ankommt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_133/2008 vom 6. Juni 2008 E. 2.4 mit Hinweisen). Das Beschwerderecht wird in der Regel anerkannt, wenn der Bau oder Betrieb einer projektierten Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit zu Immissionen führt und der Beschwerdeführer durch diese – seien es Lärm-, Staub-, Erschütterungs-, Licht- oder andere Einwirkungen – betroffen wird. Sind solche Beeinträchtigungen zu erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine grosse Anzahl von Personen betroffen ist, nichts an der Beschwerdebefugnis. So hat das Bundesgericht schon erkannt, dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter Kreis Betroffener zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die Anwohner eines Flughafens einschliesslich jener, die in der Verlängerung der Flugpisten wohnen (d.h. im Bereich der An- und Abflugschneisen; BGE 125 II 293 E. 3a S. 303 f.), oder all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden (BGE 133 II 181 E. 3.2.2 mit Hinweisen). In dicht besiedelten Gebieten kann somit grundsätzlich sehr vielen Personen die Beschwerdelegitimation zukommen, ohne dass von einer unzulässigen Popularbeschwerde gesprochen werden müsste (siehe die Zusammenfassung dieser Praxis in BGE 136 II 281 E. 2.3.1 S. 285).
2.3 Diese Grundsätze sind auch im kantonalen Verfahren massgebend (BVR 2013 S. 348 E. 4.2). Es ist zunächst festzuhalten, dass ausschlaggebend nicht allein Distanz oder allfälliger Sichtkontakt sind. Sind mit einem Betrieb Immissionen verbunden, kann dieser auch weiter als 100 m entfernt sein und braucht vom Grundstück der Beschwerdeführer nicht per se einsehbar zu sein (SOG 2013 Nr. 21).
2.4 Die Lehre unterscheidet Elemente der materiellen Beschwer, die sich nicht vollständig auseinanderhalten lassen: Besondere Beziehung zur Streitsache, praktisches Interesse, eigenes Interesse, unmittelbares Interesse, aktuelles Interesse. Diese Elemente sind zur Beurteilung der Legitimation zentral und dienen der Abgrenzung zur verpönten Popularbeschwerde. Weiter ist vorauszusetzen, dass ein Beschwerdeführer einen eigenen persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung hat. Die Wahrnehmung öffentlicher Interessen genügt nicht (Alain Griffel [Hrsg.]: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 2014, N 13 und 21 zu § 21 ZH-VRG; vgl. zum Ganzen Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 6. April 2017, VWBES.2017.36).
2.5 Der Regierungsrat begründet die fehlende Legitimation insofern, als dass die Beschwerdeführer zwar vorbringen würden, sie seien «im Perimeter des Windparks» wohnhaft (GB [...] Nr. [...]), könnten dies aber nicht begründen. Das Grundstück werde in den relevanten Unterlagen weder erwähnt noch sei es dort ersichtlich. Im Gegenteil, liege das Grundstück ca. 1'870 m zur nächstgelegenen WEA entfernt. Weiter sei das von den Beschwerdeführern ins Feld geführte Argument des Sichtkontakts zum Windpark D.___ kein legitimierender Grund, da sich alleine daraus keine besondere Beziehungsnähe zum Projekt ableiten lasse. Auch wenn die Beschwerdeführer nicht behaupteten, infolge Lärmbelastung legitimiert zu sein, prüfte der Regierungsrat, ob eine allfällige Lärmbelastung zur Beschwerdeerhebung berechtigen würde. Er kam zum Schluss, dass am Wohnort der Beschwerdeführer wahrnehmbare Lärmeinwirkungen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ausgeschlossen werden könnten. Alles in Allem wohnten die Beschwerdeführer zu weit entfernt, als dass eine besondere Beziehungsnähe zum geplanten Windpark D.___ bestehen könnte. Eine entsprechende Legitimation sei deshalb zu verneinen.
2.6 Die Beschwerdeführer sind der Meinung, zur Beschwerde legitimiert zu sein, da sie nur wenig von den geplanten Windkraftanlagen entfernt in [...] wohnten. Ihre Liegenschaft befinde sich in unmittelbarer Nachbarschaft von Immissionspunkten, welche die D.___ AG im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung bezeichnet habe. Sie stützen sich zur Bejahung ihrer Legitimation auf diverse Argumente, wie z.B. die Distanz zum Windpark, Sichtverbindung, Schattenwurf, Lärm, Schutz der Fledermäuse im Haus, Naturpark Jurapark und BLN-Gebiete 1017 und BLN 1105.
2.7.1 Die Beschwerdeführer stützen sich auf diverse Bundesgerichtsentscheide. Sie führen aus, im Urteil 1C_33/2011 vom 12. Juli 2011 habe das Bundesgericht aufgrund der möglichen Lärmbelästigung die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin, welche in einem Abstand von 1.2 km zum Windpark wohne, anerkannt. Dies ist nicht korrekt. Das Bundesgericht erwog, die 1.2 km von einem Windpark wohnhafte Grundeigentümer seien zur Beschwerde legitimiert, wenn sie dadurch deutlich wahrnehmbarem zusätzlichem Lärm ausgesetzt würden. In diesem Urteil befand das Bundesgericht aber nicht über die Legitimation, da die betreffend zusätzliche Immissionen eingeholten Berichte Mängel und Lücken aufgewiesen haben. Offengelassen wurde auch, ob die ebenfalls geltend gemachten negativen ästhetischen Auswirkungen die Beschwerdelegitimation begründen könnten (Marti Arnold, Bundesgericht, I. öffentlich-rechtliche Abteilung, 12. Juli 2011, 1C_33/2011, (Urteilssprache französisch), ZBl 112/2011 S. 620 ff., 620).
2.7.2 Was das Urteil des Bundesgerichts 1C_657/2018, 1C_658/2018 vom 18. März 2021, anbelangt, erwog das Bundesgericht, dass unter den 468 Einzelpersonen, die ebenfalls Beschwerde erhoben hätten, einige in unmittelbarer Nähe der Windenergieanlagen wohnten, andere wohnten weniger als einen Kilometer entfernt oder im Dorf Sainte-Croix und würden wahrscheinlich die Auswirkungen der Anlage, zumindest visuell oder akustisch, zu spüren bekommen. Es sei nicht im Detail zu prüfen, welche Personen beschwerdeberechtigt seien, weil die Beschwerde ansonsten zulässig sei (E. 2.2). Damit prüfte das Bundesgericht – wie es selbst ausführte – gar nicht jede einzelne Beschwerdelegitimation der 468 Einzelpersonen, da es ohnehin auf die Beschwerde eintrat und die Sache materiell prüfte. Auch daraus können die Beschwerdeführer nichts für sich ableiten.
2.7.3 In dem von den Beschwerdeführern weiter ins Feld geführten Bundesgerichtsentscheid 1C_575/2019, 1C_576/2019 vom 1. März 2022, E. 2.2, erwog das Bundesgericht, dass es aufgrund der Aktenlage und der Nähe des Windparks zum Gemeindegebiet sicher oder sehr wahrscheinlich scheine, dass die beschwerdeführende Gemeinde bzw. ihre Einwohner, zu deren Schutz sie handle (vgl. BGE 133 II 370 E. 2.1) von den durch die streitigen Anlagen erzeugten Immissionen betroffen sein könnten (vgl. BGE 140 II 214 E. 2.3). Dasselbe gelte für die weiteren Beschwerdeführer, welche als Eigentümer von Wohnhäusern in einer Entfernung zwischen ungefähr 1 km und 1. 5 km von einem der acht geplanten Standorte für die Anlagen entfernt lägen, zumindest einige von ihnen – ohne dass jedoch jeder Einzelfall im Detail untersucht werden müsste («sans qu'il soit cependant nécessaire d'examiner en détail chaque cas particulier») – von den Lärmimmissionen oder den visuellen Auswirkungen der Windturbinen betroffen sein könnten. Auch aus diesem Bundesgerichtsurteil vermögen die Beschwerdeführer nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Im Gegenteil ging das Bundesgericht davon aus, dass einige Beschwerdeführer, welche in einem Abstand von bis zu 1.5 km von einem der Standorte entfernt wohnten, eben gerade nicht legitimiert sein könnten. Es sprach davon, dass «zumindest einige von ihnen» («à tout le moins certains d'entre eux») beschwerdelegitimiert sein könnten, aber eben nicht alle. Da es für den Entscheid keinen Unterschied machte, trat es auf die Beschwerde ein, ohne die Beschwerdelegitimation jeder einzelnen Person zu prüfen.
2.7.4 Schliesslich verwies das Bundesgericht im Urteil 1C_564/2020 vom 24. Februar 2020 mit denselben Ausführungen betreffend die Legitimation auf den bereits erwähnten Bundesgerichtsentscheid 1C_657/2018, 1C_658/2018 vom 18. März 2021 (BGE 147 II 319). Dass das Bundesgericht seine Praxis geändert hätte und die Legitimation nun viel weiter fasst als noch im Entscheid 1C_263/2017, 1C_677/2017 vom 20. April 2018, ergibt sich aus den Bundesgerichtsentscheiden nicht. Vielmehr prüfte es schlicht die Beschwerdelegitimation der einzelnen Beschwerdeführer nicht im Konkreten, da es ohnehin auf die Beschwerde eintrat. Im Urteil 1C_677/2017 vom 20. April 2018, E. 6, erwog das Bundesgericht ganz klar, dass aus dem blossen Umstand, dass die Windkraftanlage von den Wohnliegenschaften der Beschwerdeführer sichtbar sein würden, keine besondere Beziehungsnähe abzuleiten sei (vgl. Urteil 1C_306/2009 vom 8. Dezember 2009 E. 7, wonach eine blosse Sichtverbindung zur Begründung der Beschwerdelegitimation nicht ausreicht; vgl. auch BGE 140 II 214 E. 2.4 S. 220 f. betr. Lichtimmissionen). Wie gesagt, ist eine Praxisänderung nicht ersichtlich, weshalb eine blosse Sichtverbindung nicht ausreicht, um die Legitimation zu begründen. Das Bundesgericht hat vielmehr stets betont, dass die legitimationsbegründende Betroffenheit in einer Gesamtwürdigung anhand der im konkreten Fall vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse zu beurteilen ist. Es kann daher nicht in schematischer Weise auf einzelne Kriterien abgestellt werden (Urteil des Bundesgerichts 1C_204/2012 vom 25. April 2013, E. 4).
2.7.5 Die Beschwerdeführer sind Eigentümer der Liegenschaft GB [...] Nr. [...] an der [...]strasse [...] in [...]. Die nächstgelegene geplante WEA Nr. 2 liegt gemäss den Koordinaten von Swisstopo (WEA Nr. 2: y […]; x […]) 1.62 Kilometer vom Wohnort der Beschwerdeführer entfernt. Der Regierungsrat macht geltend, die WEA Nr. 2 befinde sich auf Aargauer Boden. Er sei jedoch örtlich nur für das Gebiet des Kantons Solothurn zuständig. Erst im kürzlich ergangenen Entscheid des Bundesgerichts 1 C_663/2023 vom 8. Januar 2025 hielt das Bundesgericht fest, dass die Legitimation nicht an der Kantonsgrenze ende. Dies hat zur Konsequenz, dass die Beschwerdelegitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG in Verfahren wie im vorliegenden nicht gebietsmässig aufgeteilt werden darf, sondern in Bezug auf das Gesamtprojekt «Windpark D.___» zu prüfen ist (E. 7.2). Damit darf für die vorliegende Legitimationsprüfung die nächstgelegene WEA Nr. 2 nicht einfach ausser Acht gelassen werden.
2.7.6 Wie ausgeführt, reicht die Distanz alleine nicht aus, beschwerdelegitimiert zu sein, vorliegend schon gar nicht aufgrund der beträchtlichen Distanz zur geplanten WEA. Eine besondere Beziehungsnähe besteht jedenfalls nicht. Eine Windkraftanlage ist eine Infrastrukturanlage wie eine Mobilfunkantenne, eine Strassenlaterne oder eine Hochspannungsleitung. Infrastrukturanlagen folgen ihrer Funktion und sind kaum je von besonderer Schönheit und Eigenart. Dies ist hinzunehmen. Eine Windenergieanlage ist per se sichtbar. Allein aus dieser Tatsache kann jedoch noch keine Beeinträchtigung im Sinne einer erheblichen Störung abgeleitet werden, weder aufgrund einer allfälligen Licht-Immission noch wegen eines allfälligen Schattenwurfs. Gemäss Schattenwurfgutachten liegt die Liegenschaft der Beschwerdeführer in einer Zone, die zu keiner Zeit von einem allfälligen (störenden) Schattenwurf betroffen ist (S. 13). Nur, weil das Gutachten in den Schlussbemerkungen festhält, Abweichungen oder Fehleinschätzungen zur Beschattungsdauer könnten nicht ausgeschlossen werden, heisst dies nicht, dass das Gutachten in seiner aktuellen Form keine Gültigkeit aufweisen sollte. Auf das Gutachten ist abzustellen.
2.8.1 Die Beschwerdeführer sind der Meinung, das Mass der Betroffenheit der Lärmauswirkungen sei eine Frage der materiellen Prüfung des Projektes, nicht der formellen Legitimationsprüfung. Gestützt auf die obigen Ausführungen ist dem zu widersprechen. Das Beschwerderecht wird in der Regel anerkannt, wenn der Bau oder Betrieb einer projektierten Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit zu Immissionen führt und die Beschwerdeführer durch diese – seien es Lärm-, Staub-, Erschütterungs-, Lichtoder andere Einwirkungen – betroffen werden. Wie erwähnt, hat das Bundesgericht zum Beispiel im Urteil BGE 133 II 181 E. 3.2.2 erkannt, dass all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, legitimiert sein können, wenn sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden.
2.8.2 Der Regierungsrat kommt zum Schluss, dass am Wohnort der Beschwerdeführer zum bestehenden Umgebungslärm kein zusätzlicher Lärm im Sinne der Rechtsprechung wahrnehmbar sei. Er stützt sich dabei auf das sich in den Akten befindliche Lärmgutachten. Die Beschwerdeführer gehen von zahlreichen Mängeln im Windgutachten aus. Sie führen insbesondere aus, dass die Gutachterin nie die notwendigen Zertifikationen für ein korrektes, wissenschaftlich nachvollziehbares, neutrales Gutachten gehabt habe, der Ersteller des Gutachtens ein erhebliches persönliches Interesse an der Erstellung des Windparks habe, die Windmessdaten nicht neutral seien, die angewendete Windmessmethoden zum Zeitpunkt der Windmessung nicht IEC 61400-12-1 zertifiziert gewesen sei, die Windmessungen nicht nach der angegebenen IEC Norm 61400-12-1 erfolgt seien, weil diese zum Zeitpunkt der Messungen noch gar nicht existiert habe, mangels Vorliegen der Messprotokolle der Windmessungen die Richtigkeit des Gutachtens nicht überprüft werden könne und die Messunsicherheiten des Windgutachtens erheblich seien.
2.8.3 Betreffend Lärm kann auf die nachvollziehbaren und äusserst schlüssigen Ausführungen im Entscheid des Regierungsrats verwiesen werden. Die Beschwerdeführer vermögen keine berechtigten Zweifel an der Richtigkeit des Wind- und Schallgutachtens vorzubringen. Doch selbst wenn, ist bereits aufgrund der Distanz vom Wohnort der Beschwerdeführer zum Windpark nicht von einem deutlich wahrnehmbaren zusätzlichen Lärm auszugehen. Die Beschwerdeführer wohnen ausserhalb des Gebiets, das von allfälligem von den Windrädern ausgehendem Lärm betroffen sein könnte. Um die Beschwerdelegitimation zu begründen, müssten die Beschwerdeführer nicht nur von allfälligem Lärm betroffen sein, sondern vielmehr müsste von einem deutlich wahrnehmbaren zusätzlichen Lärm ausgegangen werden, was vorliegend klarerweise nicht der Fall ist. Hiermit erübrigen sich auch die Einwendungen gegen das Wind- und Schallgutachten.
2.9 Was die weiteren von den Beschwerdeführern geltend gemachten Legitimationsgründe anbelangt (insbesondere Schutz der Fledermäuse im Haus, Naturpark Jurapark und BLN-Gebiete 1017 und BLN 1105), ist auf diese gar nicht weiter einzugehen. Die vorgebrachten Gründe vermögen keine besondere Betroffenheit der Beschwerdeführer zu begründen.
2.10 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer vorliegend nicht zur Beschwerdeerhebung legitimiert sind. Auf die Beschwerde ist nicht einzutreten. Aus prozessökonomischen Gründen wird nichtsdestotrotz im Sinne einer Eventualbegründung auf die einzelnen Argumente der Beschwerdeführer eingegangen und aufgezeigt, weshalb die Beschwerde gegen die Ausstandsentscheide ohnehin abzuweisen wäre.
3.1 Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Beschluss vom 23. April 2024 ab. Aus der schriftlichen Begründung geht hervor, dass der Regierungsrat auf die Beschwerde mangels Legitimation nicht eintrat. Die Beschwerdeführer gehen gestützt auf den Entscheid, der auf Abweisung lautet, davon aus, dass der Regierungsrat die Legitimation letztlich doch bejaht habe, da er andernfalls kein Urteil in der Sache gefällt hätte.
3.2 Den Beschwerdeführern kann nicht gefolgt werden. Der Regierungsrat trat auf die Beschwerde mangels Legitimation nicht ein. Daran ändert nichts, dass das Nichteintreten nicht im Dispositiv festgehalten wurde. Der Regierungsrat schrieb explizit, die materielle Prüfung der Beschwerde, d.h. die inhaltliche Prüfung der Ausstandsgesuche, könne offenbleiben. Nichtsdestotrotz würden – im Sinne einer Eventualbegründung – die Gründe aufgezeigt, weshalb die Beschwerde ohnehin abzuweisen wäre. Dieses Vorgehen ist insbesondere mit Blick auf die Prozessökonomie nicht zu beanstanden.
4. Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Regierungsrat, da dieser nicht auf jedes Argument der Beschwerdeführer eingegangen sei. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (BGE 137 I 195 E. 2.2 S. 197) und vorab zu prüfen ist. Es ist nicht erforderlich, dass sich das Gericht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es muss wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen es sich hat leiten lassen und auf die es seinen Entscheid stützt (BGE 141 IV 249 E. 1.3.1 S. 253 mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid umfasst 13 Seiten. Er enthält die wesentlichen Argumente. Die Begründungsdichte ist mehr als ausreichend. Eine diesbezügliche Gehörsverletzung ist nicht auszumachen.
5.1 In Bezug auf das Ausstandsgesuch machen die Beschwerdeführer insbesondere eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Gemeinderat geltend, da sie erst im Beschwerdeverfahren und auf Anordnung der Rechtsmittelbehörde zumindest teilweise Einsicht in die Akten erhalten hätten. Keine Einsicht hätten sie erhalten in die Gemeinderatsprotokolle zu Besprechungen mit der D.___ AG, zur Wahl des Gemeinderatsmitglieds in den Verwaltungsrat der D.___ AG, zu den Vertragsverhandlungen mit den Grundeigentümern, zu den Verträgen mit der D.___ AG betreffend die Einrichtung des Windparks auf dem Gebiet der Gemeinde C.___, die Verträge selbst, und vieles mehr. Aus diesen Gemeinderatsprotokollen und Unterlagen gehe mit Sicherheit die Haltung des Gemeinderates zum Windpark hervor und damit auch, dass er sich bereits eine feststehende Meinung zum Windpark gebildet habe, welche Einsprachen gegen die Nutzungsplanung oder die Baubewilligung als bei ihm chancenlos erscheinen liessen.
5.2 Die Einwohnergemeinde C.___ führt in ihrer Stellungnahme ans Verwaltungsgericht vom 9. Juli 2024 aus, sie habe sämtliche verfahrensrelevanten Akten eingereicht. Um Einsicht in zusätzliche, sich ausserhalb der Verfahrensakten befindlichen, amtlichen Dokumente nehmen zu wollen, richte sich der Umfang des Akteneinsichtsrechts nach dem kantonalen Informations- und Datenschutzgesetz (InfoDG, BGS 114.1).
5.3 Das Akteneinsichtsrecht bildet einen Teilgehalt des in der Verfassung verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör (Bernhard Waldmann / Magnus Oeschger in: Bernhard Waldmann / Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, Freiburg und St. Gallen 2016 Art. 26 N 2 mit Verweis auf BGE 53 I 107 E. 5 und auf Art. 29 Abs. 2 BV). Im kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz ist das Akteneinsichtsrecht in § 24 VRG verankert. Den Parteien steht das Recht der Akteneinsichtnahme zu (Abs. 1). Die Einsichtnahme kann verweigert werden, wenn wichtige öffentliche oder schutzwürdige private Interessen zu wahren sind. Die entsprechenden Aktenstücke sind als vertraulich zu bezeichnen. Will bei der Verfügung, dem Entscheid oder der Begründung darauf Bezug genommen werden, so ist der Partei, der die Einsicht verweigert wurde, vorgängig der wesentliche Inhalt des Aktenstückes mündlich oder schriftlich bekanntzugeben und ihr Gelegenheit zu bieten, Gegenbeweismittel zu bezeichnen (Abs. 2). Das Akteneinsichtsrecht erstreckt sich auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, d.h. all jene Akten, die Grundlage einer Anordnung bilden. Abzustellen ist dabei ausschliesslich auf die objektive Bedeutung eines Schriftstücks für die entscheidwesentliche Sachverhaltsfeststellung (Urteil (St. Gallen, Baudepartement) vom 03.09.2020 in BDE 2020 Nr. 83).
5.4 Unabhängig von einem (hängigen oder abgeschlossenen) Verfahren haben Private ein Recht auf Auskunft, wenn sie ein besonders schutzwürdiges Interesse geltend machen können. Ein solches Interesse kann sich aus einem spezifischen Freiheitsrecht oder aus einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben (Häfelin Ulrich/Müller Georg/Uhlmann Felix, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, S. 231). Der Umfang des Akteneinsichtsrechts von sich ausserhalb der Verfahrensakten befindlichen, amtlichen Dokumente richtet nach dem kantonalen InfoDG.
5.5 Die Gemeinde C.___ wurde von der Vorinstanz mehrfach und eindringlich dazu aufgefordert, den Beschwerdeführern sämtliche Verfahrensakten zur Verfügung zu stellen. Gemäss Eingabe des Gemeinderates C.___ vom 28. September 2023 an die Vorinstanz hat die Gemeinde den Beschwerdeführern «mit E-Mail vom 4. September 2023 die gesamten beim Gemeinderat C.___ vorhandenen Akten des hängigen Verfahrens auf Erlass des Teilzonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplans «D.___» mit Baubewilligungsfunktion zugänglich gemacht». Vom BJD haben die Beschwerdeführer sodann die Akten des Beschwerdeverfahrens und die Akten der Vorinstanz, bestehend aus den Unterlagen zur öffentlichen Auflage des Teilzonen-, Erschliessungs- und Gestaltungsplanes Windpark D.___ mit Baubewilligungsfunktion und aus den Verfahrensakten zu den Ausstandsgesuchen der Einsprache der Beschwerdeführer erhalten. Die Gesamtheit dieser Akten bilden die Verfahrensakten. Sie reichen aus, um ein Ausstandsgesuch zu begründen. Wie bereits der Regierungsrat geschrieben hat, liegen Ausstandsgründe jeweils auf der Hand, sodass sie ohne Weiteres, insbesondere ohne Einsicht in Unterlagen, welche nicht Gegenstand der Verfahrensakten bilden, möglich sind. Ausstandsgründe gehen nicht unbedingt aus solchen Unterlagen hervor. Zu denken ist zum Beispiel an eine Verwandtschaft oder an die Befassung in anderer amtlicher Stellung oder aufgrund eines privatrechtlichen Mandats. Art. 29 Abs. 1 BV verlangt von Verwaltungsbehörden keine organisatorische (objektive) Unabhängigkeit. Die Befassung mit einer Sache in einer gesetzlich vorgegebenen Funktion und Organisation begründet noch lange keinen Ausstandsgrund. Naturgemäss erfordert die Aufgabenerfüllung die Auseinandersetzung mit einer Thematik eine systembedingte und damit unvermeidliche Vorbefassung. Dies begründet keine unzulässige Vorbefassung. Gestützt worauf die Beschwerdeführer ein weitergehendes Akteneinsichtsrecht geltend machen, erschliesst sich dem Gericht nicht. In diesem Punkt wäre die Beschwerde abzuweisen.
6.1 Weiter rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Regierungsrat, da ihnen die Honorarnoten der Beschwerdegegner nicht zugestellt worden seien und sie dazu nicht hätten Stellung nehmen können.
6.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst insbesondere das Recht, von allen bei Gericht eingereichten Eingaben der Gegenpartei Kenntnis zu erhalten und sich dazu äussern zu können, unabhängig davon, ob diese neue und/oder wesentliche Vorbringen enthalten. Nach der Praxis des Bundesgerichtes ist den Parteien daher von allen bei Gericht eingereichten Eingaben Kenntnis zu geben, und es ist ihnen ausreichend Gelegenheit einzuräumen, sich dazu zu äussern. Dies gilt nach der Rechtsprechung auch für Kostennoten (Urteile des Bundesgerichts [BGer] 1C_147/2008 vom 11. November 2008 E. 3 und 1C_40/2008 vom 5. Mai 2008 E. 4.2). Tatsächlich ergibt sich aus den Akten, dass die Vorinstanz es unterlassen hat, die Honorarnoten den jeweiligen Gegenparteien zuzustellen. Das rechtliche Gehör wurde damit verletzt. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus – im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. zum Ganzen: BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197/198; 136 V 117 E. 4.2.2.2 S. 126 f.; 133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.).
6.3 Die Beschwerdeführer konnten sich anlässlich des Beschwerdeverfahrens vor Verwaltungsgericht zu den von der Einwohnergemeinde und der D.___ AG vor der Vorinstanz eingereichten Kostennoten äussern. Die Beschwerdeführer berufen sich in ihrer Beschwerde auf die Unangemessenheit der Kostenfestsetzung. Das Verwaltungsgericht entscheidet im vorliegenden Fall bereits als zweite Beschwerdeinstanz, weshalb es grundsätzlich in der Sache keine Angemessenheitsprüfung vornehmen kann (§ 67 Abs. 2 VRG e contrario). Da es sich allerdings beim Entscheid betreffend Kostenfestsetzung vor dem Verfahren beim Regierungsrat um einen erstinstanzlichen Entscheid handelt, verbleibt dem Verwaltungsgericht betreffend Prüfung der Kostennoten die volle Kognition. Eine Rückweisung an die Vorinstanz würde damit einen formalistischen Leerlauf bedeuten. Das Verwaltungsgericht ist befugt, die Kostennoten auf ihre Angemessenheit zu überprüfen.
7.1 Die Beschwerdeführer stellten mit Einsprache vom 25. Mai 2021 ein Ausstandgesuch gegen den gesamten Gemeinderat und mit Eingabe vom 3. Mai 2023 präzisierten sie das Ausstandsgesuch insofern, als sie konkrete Personen, d.h. Mitglieder des Gemeinderats benannten, die ihrer Meinung nach in den Ausstand hätten treten müssen.
7.2 Der Gemeinderat entschied über das Gesuch, indem jeweils das betroffene Mitglied des Gemeinderates in den Ausstand getreten ist und die verbliebenen drei Mitglieder über dessen Ausstand befanden. Die Beschwerdeführer machen nun geltend, das Vorgehen des Gemeinderates mit dem «reihum entscheiden» sei verfassungswidrig und grob falsch, gar willkürlich. Aufgrund dessen, dass gegen alle Mitglieder des Gemeinderates ein Ausstandsgesuch, das seine Berechtigung gehabt habe, hängig gewesen sei, sei der Gemeinderat nicht mehr beschlussfähig gewesen. Er hätte die Sache der Aufsichtsbehörde überweisen müssen. Ferner machen die Beschwerdeführer geltend, der Gemeindevizepräsident sei bei den einzelnen Entscheiden betreffend den Ausstand «abwesend» gewesen und nicht – wie verlangt – im Ausstand. Es sei nicht auszuschliessen, dass er trotz seiner Abwesenheit in irgendeiner Form Einfluss ausgeübt habe. Dabei handle es sich nicht um eine redaktionelle Unschärfe, wie dies der Regierungsrat ausgeführt habe. Diese Entscheide litten daher an einem erheblichen formellen Mangel, unbesehen des Ergebnisses. In einem solchen Fall sei es richtig, den mangelhaften Entscheid aufzuheben. Weiter bestünde eine unzulässige Nähe zwischen dem Gemeinderat und dessen Mitglieder zur D.___ AG. Diese unzulässige Nähe ergäbe sich daraus, dass die D.___ AG im Gemeindehaus C.___ domiziliert sei und dass ein Planungsvertrag zwischen der D.___ AG und der Gemeinde bestehe. Die Gemeinde, handelnd durch den Gemeinderat, habe sich mit dem Vertrag massgeblich mit der D.___ AG vertraglich verbunden. Eine unabhängige Beurteilung und Entscheidfindung sei damit nicht mehr gewährleistet. Der Regierungsrat sei auf diese Argumente mit keinem Wort eingegangen, weshalb er den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt habe. Der Einwand des Gemeinderates in seiner Stellungnahme vor Verwaltungsgericht, der Vertrag sehe einen expliziten Vorbehalt zugunsten der Anwendbarkeit der öffentlich-rechtlichen Vorschriften vor, sei schlicht falsch. Sie hätten den Vertrag vom 17. November 2015 von dritter Stelle erhalten. Darin heisse es in Ziff. 2: «Verpflichtungen des Gemeinderates – Die Gemeinde verpflichtet sich, alle erforderlichen Schritte bei der Planung des Windparks nach bestem Wissen und Gewissen zu unterstützen und ohne triftigen Grund keine Massnahmen zu treffen, welche die Planung, die Montage, den Betrieb oder die Instandhaltung des diesem Vertrag zugrunde liegenden Windparks erschweren oder unmöglich machen.». Von der Gemeinde unwidersprochen geblieben sei der Vorwurf, dass sie sich von der D.___ AG habe Versprechungen machen lassen und auch Zusagen betreffend die Entscheidfindung abgegeben habe. Der Gemeinderat habe ein hohes auch finanzielles Interesse an der Erstellung und dem Betrieb des Windparks für die Gemeinde. Denn die Gemeinde werde von der D.___ AG jährlich erhebliche finanzielle Entschädigungen erhalten, als Standortgemeinde und auch als Landeigentümerin, und dies abhängig von der Anzahl Windenergieanlagen auf dem Gemeindegebiet: je mehr Anlagen, desto höher die Entschädigung (Ziff. 10 des Vertrages). Somit habe der Gemeinderat kein Interesse daran, Standorte oder sogar den ganzen Windpark abzulehnen. Dies gelte auch für die einzelnen Mitglieder des Gemeinderates. In Ziff. 11 des Vertrages habe die D.___ AG der Gemeinde auch eine Gratis-Beteiligung von 5 % an der künftigen Betreibergesellschaft versprochen, und dazu einen Anspruch auf proportionalen Bezug von Elektrizität zum Gestehungspreis, den sie überdies verkaufen dürfe. Angesichts dieser Ausgangslage müssten aussenstehende Dritte davon ausgehen, dass die Meinungsbildung des Gemeinderates und jedes einzelnen Mitgliedes im Gemeinderat im Dossier des Windparks nicht mehr frei und unbeeinflusst erfolge. Immer werde der Gemeinderat und dessen Mitglieder im Hinterkopf haben, dass mit der D.___ AG ein Vertrag vorliege, nach welchem die Gemeinde verpflichtet sei, den Windpark nach bestem Wissen und Gewissen zu unterstützen und die Planung des Windparks nicht zu erschweren oder unmöglich zu machen. Hier sei direkt der Gemeinderat als Planungs- und Bewilligungsbehörde in Pflicht genommen, und damit jedes einzelne Mitglied. Zudem bezahle die D.___ AG die Anwaltsrechnungen der Gemeinde, wenn nicht direkt, so zumindest über die jährliche Pauschalzahlung sowie dann auch noch über eine erhebliche Schlusszahlung (Ziff. 14). Wenn der «juristische Rat» durch die D.___ AG bezahlt werde, müssten Aussenstehende damit rechnen, dass dieser «juristische Rat» tendenziell zu Gunsten der D.___ AG ausfallen werde. Die notwendige Unabhängigkeit fehle.
7.3 Nach Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person Anspruch darauf, dass ihre Sache von einem durch Gesetz geschaffenen, zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Gericht ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Für nichtgerichtliche Behörden – wie hier für Mitglieder des Gemeinderates – kommen Art. 30 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht zur Anwendung. Hingegen gewährleistet Art. 29 Abs. 1 BV den Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung; das Gebot der Unbefangenheit bildet einen Teilgehalt dieses Grundrechts. Im Kern der Garantie der Unbefangenheit steht für Richter wie Verwaltungsbeamte, dass sie sich in Bezug auf die Beurteilung des Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben. Die für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unbefangenheit können allerdings nicht unbesehen auf das Verwaltungsverfahren übertragen werden. Gerade die systembedingten Unzulänglichkeiten des verwaltungsinternen Verfahrens haben zur Schaffung unabhängiger richterlicher Instanzen geführt. Bei Exekutivbehörden ist dabei zu berücksichtigen, dass ihr Amt mit einer sachbedingten Kumulation verschiedener, auch politischer Aufgaben einhergeht. Regierungsbehörden sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Liegt die amtliche Mehrfachbefassung damit im öffentlichen Interesse und ist sie in diesem Sinne systembedingt, so liegt nicht bereits darin eine unzulässige Vorbefassung. Ob eine systembedingt vorbefasste Amtsperson tatsächlich voreingenommen erscheint, entscheidet sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls. Dabei ist vorab je nach Verfahrensart, Funktion oder Streitgegenstand des betreffenden Verfahrens zu unterscheiden (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1C_914/2013 vom 26. Juni 2014, E. 5.1 f.).
7.4 Nach der Praxis des Bundesgerichts sind politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt entschieden, dass Behördenmitglieder nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben; nimmt ein Behördenmitglied jedoch öffentliche Interessen wahr, so besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1P_48/2007 vom 11.06.2007 E. 4.1).
7.5 Wann die Mitglieder einer Verwaltungsbehörde in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich ausschliesslich nach dem anwendbaren Verfahrensrecht und nach den aus Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen (BGE 125 I 119, E. 3). Vorliegend ist das kantonale VRG anwendbar. § 8 VRG regelt den Ausstand bzw. verweist in Abs. 2 insbesondere auf das Gemeindegesetz (GG, BGS 131.1). Das Gemeindegesetz regelt die Abtretungspflicht in § 117 wie folgt:
1 Behördemitglieder und Ersatzmitglieder, Beamte, Beamtinnen und Angestellte haben in Ausstand zu treten:
a) wenn sie selbst, ihre Ehegatten, […], an der zu behandelnden Angelegenheit ein persönliches oder materielles Interesse besitzen;
b) wenn sie sich schon in anderer amtlicher Stellung oder aufgrund eines privatrechtlichen Mandats mit der Sache befasst haben.
2 Bei Wahlen […]
3 Bei Geschäften, welche die ganze Gemeinde oder Teile davon, andere öffentlich-rechtliche Organisationen oder eine allgemein umschriebene Mehrheit von Personen betreffen, namentlich bei rechtsetzenden Erlassen, besteht keine Abtretungspflicht.
4 An der Gemeindeversammlung besteht keine Abtretungspflicht.
7.6 Das Ausstandsbegehren hat sich immer gegen eine (oder mehrere) natürliche Personen zu richten, und nicht gegen eine Gesamtbehörde (Urteil des Bundesgerichts 2C_305/2011 vom 22. August 2011 E. 2.5, mit Verweis auf Urteile 1B_86/2011 vom 14. April 2011 E. 3.3, 1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2 und BGE 122 II 471 E. 3). Richten die Beschwerdeführer das Ausstandsgesuch formal gegen eine Behörde, kann es nur entgegengenommen werden, wenn sie einen Befangenheitsgrund für jedes einzelne Mitglied hinreichend substanziieren (Urteil 1B_418/2014 vom 15. Mai 2015 E. 4.5 mit Hinweisen). Eine solche Substanziierung verneinte das Bundesgericht in einem Fall, in dem der Beschwerdeführer geltend gemacht hatte, bei sämtlichen Staatsanwälten des Kantons Zürich bestehe wegen "Verbandelung" mit dem dortigen Polizeikorps der Anschein der Befangenheit, wenn sie einen Tatvorwurf gegen Polizeibeamte untersuchen müssten (Urteil 1B_ 405/2014 vom 12. Mai 2015 E. 6). In der Einsprache legten die Beschwerdeführer keine Befangenheitsgründe für die einzelnen Mitglieder dar. Vielmehr verlangten sie den Ausstand der Gesamtbehörde, ohne die einzelnen Personen zu benennen. Erst mit Eingabe vom 3. Mai 2023 präzisierten sie ihr Ausstandsbegehren und nannten die nun betroffenen Personen, gegen welche sie einen Ausstandsgrund geltend machen. Allerdings wurde auch nach Nennung der betroffenen Personen keine konkreten Ausstandssgründe gegen jene Personen vorgebracht. Auch sind solche nicht ersichtlich.
7.7 Gemäss § 117 Abs. 3 besteht für Geschäfte, welche die ganze Gemeinde oder Teile davon betreffen, keine Abtretungspflicht. Die Norm soll verhindern, dass Geschäfte, die die Allgemeinheit betreffen und somit auch jedes Mitglied der entscheidenden Behörde, eine Handlungsunfähigkeit der Behörde zur Folge haben. Das vorliegende Nutzungsplanungsverfahren stellt grundsätzlich ein solches Geschäft dar. Eine Ausstandspflicht ist daher gestützt auf § 117 Abs. 3 GG abzulehnen. Vorliegend handelt es sich aber um ein Nutzungsplanungsverfahren mit Baubewilligungsfunktion, was in diesem Verfahren beachtet werden muss. Gestützt auf § 117 Abs. 1 GG ist ein Ausstandsgrund gegeben, wenn das Behördenmitglied selbst ein persönliches oder materielles Interesse an der zu behandelnden Angelegenheit besitzt (lit. a). Dies ist vorliegend klarerweise nicht der Fall. Es wird weder geltend gemacht, noch ist ersichtlich, dass die betroffenen Mitglieder des Gemeinderats ein persönliches oder materielles Interesse am Windpark hätten. Vielmehr verfolgt der Gemeinderat mit dem Ausbau der Stromproduktion aus erneuerbaren Energien sowie der Beteiligung an der D.___ AG ein öffentliches Interesse. Zudem haben die in § 117 GG genannten Personen in den Ausstand zu treten, wenn sie sich schon in anderer amtlicher Stellung oder aufgrund eines privatrechtlichen Mandats mit der Sache befasst haben (§ 117 Abs. 1 lit. b GG). Gemäss § 9 Abs. 2 PBG ist der Gemeinderat Planungsbehörde im Nutzungsplanverfahren. Es ist daher gesetzlich vorgesehen, dass der Gemeinderat die Geschäfte der Nutzungsplanung vorbereitet bzw. aktiv die Nutzungsplanung vorantreibt und im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Bestimmungen das Erforderliche vorkehrt. Wie bereits der Gemeinderat ausgeführt hat, vermag dieser gesetzlich vorgesehene Planungsauftrag selbstredend keine Ausstandspflicht für die handelnden Gemeinderatsmitglieder zu begründen. Der Gemeinderat könnte seine gesetzlichen Aufgaben gar nicht erfüllen, wenn die Mitglieder des Gemeinderates in allen Fällen, in denen der Gemeinderat aufgrund gesetzlicher Pflichten vorgängig tätig werden muss, im Anschluss in den Ausstand treten müssten. Gestützt auf die allgemeinen Ausführungen und die in § 117 GG verankerten Ausstandsgründe, reicht weder aus, dass die D.___ AG bei der Gemeindeverwaltung C.___ domiziliert ist, noch, dass – sofern die Behauptungen der Beschwerdeführer korrekt sind, ohne, dass nötig wäre, den Vertrag zu edieren – zwischen der Gemeinde und der D.___ AG ein Vertrag mit den erwähnten Klauseln besteht, um einen Ausstandsgrund betreffend die einzelnen genannten Mitglieder zu begründen. Gemäss § 158 Abs. 1 GG erfüllen die Gemeinden ihre öffentlichen Aufgaben in der Regel selbst. Sie können unter Vorbehalt besonderer Bestimmungen der Spezialgesetzgebung öffentliche Aufgaben an Dritte auslagern, indem sie sich an Unternehmen mit privatrechtlicher Rechtspersönlichkeit beteiligen oder solche gründen (§ 158 Abs. 2 lit. b GG). Dabei haben sie die öffentlichen Interessen zu wahren und ihre Vertreter und Vertreterinnen zu instruieren und zu kontrollieren (Abs. 3). Die Gemeinde C.___ war daher befugt, sich zur Förderung von Stromproduktion aus erneuerbaren Energien an einem Unternehmen mit privatrechtlicher Rechtspersönlichkeit, vorliegend der D.___ AG zu beteiligen, ohne, dass die einzelnen Mitglieder des Gemeinderats im vorliegenden Verfahren hätten in den Ausstand treten müssen. Vertragspartnerin ist die Gemeinde C.___ als öffentlich-rechtliche Körperschaft und nicht die einzelnen Mitglieder des Gemeinderats. Es handelt sich somit um zwei verschiedene Rechtssubjekte. Ausstandsgründe gegen die genannten Mitglieder des Gemeinderates C.___ wurden weder substantiiert dargelegt noch sind solche ersichtlich.
7.8 Inwiefern ferner die Verwendung der Begriffe «Ausstand» und «abwesend» für das Ergebnis der Beschlüsse über das Ausstandsgesuch relevant sein sollten, ist nicht ersichtlich. Von zentraler Bedeutung ist, wie bereits der Regierungsrat ausgeführt hat, dass die jeweils betroffene Person, gegen welche ein Ausstandsgesuch gestellt wurde, nicht an der Beratung und Beschlussfassung mitwirkt. Dies ist vorliegend unbestrittenermassen eingehalten worden. Zudem kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Behörde selbst über ihren eigenen Ausstand bzw. über derjenigen ihrer Mitglieder bestimmen, wenn die gestellten Ablehnungsbegehren unzulässig sind (Urteil des Bundesgerichts 2C_305/2011 vom 22. August 2011, E. 2.6). Der Gemeinderat war denn auch, entgegen der Meinung der Beschwerdeführer, beschlussfähig (§ 26 GG i.V.m. § 10 der Gemeindeordnung C.___ vom 12. Dezember 2018, wonach der fünfköpfige Gemeinderat beschlussfähig ist, wenn mindestens die Hälfte, sprich wenigstens 3 (Ersatz-)Mitglieder anwesend sind). Dies entspricht im Übrigen dem für das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und die Bundesverwaltungsbehörden explizit vorgeschriebenen Vorgehen (§ 98 Abs. 1 lit. d GO, Art. 10 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG, SR 172.021], weshalb ein solches Vorgehen auf Gemeindeebene erst recht nicht zu beanstanden ist. Zudem spricht § 99 des GO in diesem Zusammenhang explizit von «Abwesenheit».
8.1 Darüber hinaus verlangen die Beschwerdeführer, die Einwohnergemeinde C.___ habe Auskunft betreffend Kostentragung des Anwaltshonorars zu geben. Sie werfen der Einwohnergemeinde C.___ vor, ihre Anwaltskosten der D.___ AG weiter zu verrechnen. Vorliegend kann offengelassen und muss nicht geprüft werden, ob die Anwaltskosten der Einwohnergemeinde von der D.___ AG bezahlt werden, da nicht ersichtlich ist, inwiefern darin ein Ausstandsgrund für die einzelnen Personen des Gemeinderats erblickt werden soll.
8.2 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde gegen das Ausstandsgesuch, würde auf die Beschwerde eingetreten werden, ohnehin abzuweisen wäre.
9.1 Weiter machen die Beschwerdeführer geltend, der Regierungsrat habe dem Gemeinderat zu Unrecht eine Parteientschädigung gewährt. Die besonderen Umstände von § 39 Abs. 1 VRG seien nicht erfüllt. Das Dossier sei rechtlich nicht so derart komplex, wie der Regierungsrat argumentiere, um daraus eine Parteientschädigung an die Gemeinde zu rechtfertigen. Es gehe vorab um die rechtliche Würdigung von Akten. Rechtlich sei ein Ausstand nicht komplex zu beurteilen. Nur hätten der Gemeinderat und Regierungsrat derart grob falsch entschieden, dass daraus eine aufwändigere Sache geworden sei, so auch die vorliegende Beschwerde. Der Regierungsrat vermöge denn auch nicht zu begründen, was besonders komplex gewesen sein solle. Die Parteientschädigung an die Gemeinde sei unrechtmässig und laufe im Ergebnis erneut auf Willkür des Regierungsrates hinaus.
9.2 Der Regierungsrat stützte sich beim Entscheid betreffend Zusprechung einer Parteientschädigung an die Gemeinde auf das Urteil des Bundesgerichts 1C_430/2021 vom 26. April 2022, E. 4.3, sowie VWBES.2022.176 vom 14. Juni 2022, E. 4. Er erwog, dass es in Anbetracht der hohen Komplexität der Streitsache sowie der Bedeutung des Geschäfts angezeigt sei, der Gemeinde eine Parteientschädigung zuzusprechen.
9.3 Gemäss § 39 VRG werden den am Verfahren beteiligten Behörden in der Regel keine Parteientschädigungen zugesprochen oder auferlegt. Gemäss ständiger Praxis vermag bei kleinen Gemeinden, die über keinen eigenen Rechtsdienst verfügen, der Beizug eines Anwalts unter Umständen eine Ausnahme vom sogenannten Behördenprivileg nach § 39 bzw. 77 VRG zu begründen (vgl. SOG 2010 Nr. 20 E. 13g). Verfahrensgegenstand ist zwar lediglich ein Ausstandsgesuch gegen den Gemeinderat der Gemeinde C.___ bzw. dessen Mitglieder. Nichtsdestotrotz sind aufgrund der Komplexität und Bedeutung des Verfahrens die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung gegeben. Bei vorliegender Angelegenheit handelt es sich um ein kantonsübergreifendes Projekt, das seit mehr als 10 Jahren hängig ist. Insbesondere aufgrund der sich zahlreich stellenden rechtlichen Fragen, der weitreichenden Auswirkung des Projekts und der Waffengleichheit ist der Beizug eines Rechtsvertreters seitens der äusserst kleinen Gemeinde C.___ mit 528 Einwohnern (Stand: 31. Dezember 2023) als notwendig zu erachten. Ihr kann demzufolge eine Parteientschädigung zugesprochen werden.
10. Die Beschwerdeführer rügen weiter die Höhe des von der Gemeinde geltend gemachten Aufwands von 15.01 Stunden. Die Höhe des Aufwands erscheint als hoch, doch insbesondere mit Blick auf die umfangreichen Eingaben sämtlicher Beteiligter als angemessen und nicht zu beanstanden. Eine Ermessensüberschreitung ist nicht festzustellen. Im Übrigen kann auf Ziffer II 6.1 ff. hievor verwiesen werden. Ziffer 3.4 des Entscheids des Regierungsrats vom 23. April 2024 ist insofern abzuändern, als die Beschwerdeführer der Einwohnergemeinde C.___ eine Parteientschädigung von CHF 5'013.80 zu bezahlen haben und nicht von CHF 1'187.40. Offensichtlich wurden im Regierungsratsbeschluss vom 23. April 2024 die von der D.___ AG und von der Einwohnergemeinde eingereichten Honorarnoten fälschlicherweise vertauscht.
11.1 Im Weiteren machen die Beschwerdeführer geltend, sie schuldeten der D.___ AG keine Parteientschädigung. Erstens sei die D.___ AG nicht Verfahrenspartei. Zweitens habe sie nicht die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt, sondern lediglich die Abweisung des Ausstandsbegehrens gefordert (Stellungnahme vom 9. November 2023). Eine Parteientschädigung hätte ihr daher nicht zugesprochen werden dürfen. Drittens erscheine der Aufwand von drei Stunden als deutlich zu hoch. Hier dürften maximal eine Stunde verrechnet werden. Eine Parteientschädigung bleibe jedoch im Grundsatz bestritten.
11.2 Die D.___ AG stellte mit Schreiben an den Regierungsrat vom 9. November 2023 den Antrag, als Partei ins Verfahren aufgenommen zu werden. Daraufhin gab die Vorinstanz der D.___ AG mit Verfügung vom 17. November 2023 Gelegenheit, sich zur Beschwerde vernehmen zu lassen, was die D.___ AG tat.
11.3 Gemäss § 11bis VRG ist im Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren Partei, wer durch eine zu erlassende Verfügung oder einen Entscheid berührt werden kann. Die D.___ AG wird zwar als Bauherrin indirekt, allenfalls mit einer Verfahrensverzögerung berührt, aber nicht in dem Sinne, dass sie Parteistellung hätte. Anders als in anderen Verfahren bietet der Parteibegriff in der Verwaltungsrechtspflege Schwierigkeiten. Es lässt sich immerhin sagen, dass das Rechtschutzinteresse zentrales Erfordernis ist und bleibt, um auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts Parteistellung zu erhalten (BGE 141 II 233 E. 4.2.1). Als Hauptparteien sind alle Personen in das Verwaltungsverfahren einzubeziehen, die von der zu erlassenden Verfügung besonders berührt und in schutzwürdigen Interessen betroffen sind. Daraus kann abgeleitet werden, dass der Parteibegriff der Befugnis zur Anfechtung der zu erlassenden Verfügung entspricht. Die Betroffenheit muss genügend intensiv, d.h. so spürbar sein, dass ein hinreichendes Rechtschutzinteresse die Beteiligung am Verfahren rechtfertigt (BGE 143 II 506 E. 5.1; vgl. zum Ganzen: Michel Daum, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Auflage, Bern 2020, N 2 ff. zu Art. 12). Die D.___ AG hat kein schutzwürdiges Interesse im Sinne dieser Ausführungen am Ausgang des Ausstandsverfahrens. Ein solches wird denn auch gar nicht geltend gemacht. So werden keine schutzwürdigen Interessen geltend gemacht, weshalb genau die Personen, gegen welche sich das Ausstandsverfahren richtet, den Entscheid zu treffen hätten. Schliesslich kann es für die D.___ AG nicht entscheidend, wer vom zuständigen Gremium über die Nutzungsplanung entscheidet. Bei Vorliegen eines Ausstandgrundes wäre sie entsprechend auch nicht beschwerdelegitimiert. Die D.___ AG weist damit im vorinstanzlichen Ausstandsverfahren keine Parteistellung auf, womit auch keine Parteientschädigung zu entrichten ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die D.___ AG sowohl im Verfahren vor der Vorinstanz als auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren Gelegenheit erhielt, sich zu äussern, oder dass sie im Beschwerdeverfahren vor der Vorinstanz als Beschwerdegegnerin aufgenommen wurde. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist die Parteistellung einzig dadurch gegeben, dass sie durch den angefochtenen Regierungsratsbeschluss im Kostenpunkt eine Parteientschädigung zugesprochen erhielt, welche nun zu beurteilen war. Die Beschwerde von A.___ und B.___ ist somit in diesem Punkt gutzuheissen. Sie müssen der D.___ AG für das Verfahren vor der Vorinstanz keine Parteientschädigung ausrichten. Für das vorliegende Verfahren ist der D.___ AG keine Parteientschädigung auszurichten, da sie im von den Beschwerdeführern angefochtenen Kostenpunkt unterliegt.
11.4 Folglich haben die Beschwerdeführer der D.___ AG weder im Verfahren vor dem Regierungsrat noch im Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung auszurichten. Ziffer 3.3 des Regierungsratsbeschlusses vom 23. April 2024 ist aufzuheben.
12.1 Die Beschwerde erweist sich somit in der Hauptsache als unbegründet, sie ist grösstenteils abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird. Die Beschwerde in Bezug auf die zugesprochene Parteientschädigung der D.___ AG ist jedoch gutzuheissen. Gemessen am gesamten Aufwand kam dieser Frage nur untergeordnete Bedeutung zu. Es rechtfertigt sich von den gesamten Verfahrenskosten von CHF 3'500.00, inkl. Entscheidgebühr, CHF 300.00 auf die Staatskasse zu nehmen. Somit haben die Beschwerdeführer CHF 3'200.00 an die Verfahrenskosten zu bezahlen. Die mit Kostenvorschuss zu viel bezahlten CHF 300.00 werden den Beschwerdeführern zurückerstattet.
12.2 Zudem haben die Beschwerdeführer der Einwohnergemeinde eine Parteientschädigung auszurichten. Obwohl § 77 VRG vorsieht, dass an Verfahren beteiligten Behörden in der Regel keine Parteientschädigungen zugesprochen werden, ist vorliegend von einem Ausnahmefall auszugehen. Die Komplexität und Bedeutung des vorliegenden Verfahrens rechtfertigen den Beizug eines Rechtsanwaltes (zum Ganzen VWBES.2022.176, SOG 2010 Nr. 20 vom 10. März 2010). Die Einwohnergemeinde hat eine Kostennote eingereicht. Die Beschwerdeführer monieren, dass der von der Einwohnergemeinde C.___ geltend gemachte Aufwand zu hoch sei. Insbesondere müsste die Einwohnergemeinde nachweisen, dass der Aufwand notwendig gewesen sei. Zudem beschränkten sich die Eingaben auf Wiederholungen früherer Eingaben und irrelevante Allgemeinplätze. Die Einwohnergemeinde habe sich nicht mit den Eingaben der Beschwerdeführer auseinandergesetzt. Nichtssagende und unnötige Eingaben seien nicht zu entschädigen.
12.3 Die Argumentation der Beschwerdeführer ist nicht zu hören. Die Einwohnergemeinde hat sich im Rahmen des ihr zustehenden Rechts geäussert. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Einwohnergemeinde unnötige Eingaben getätigt oder überflüssige Ausführungen gemacht hätte. Vielmehr zeigt die von der Einwohnergemeinde und von der D.___ AG jeweils geltend gemachte Parteientschädigung, dass sie den Aufwand in Grenzen hielten. So machte die Einwohnergemeinde C.___ einen Aufwand von CHF 2'899.35 geltend und die D.___ AG einen solchen von CHF 2’880.20. Die Beschwerdeführer hingegen machten einen Aufwand von insgesamt CHF 14'064.25 geltend, d.h. 4,5-mal so viel wie bei der Einwohnergemeinde und der D.___ AG angefallen ist. Die Höhe des geltend gemachten Aufwands der Einwohnergemeinde und der D.___ AG – auch wenn der Aufwand der D.___ AG unberücksichtigt bleibt – ist fast deckungsgleich, was noch mehr dafürspricht, dass dieser angemessen ist. Der von der Einwohnergemeinde geltend gemachte Aufwand erscheint in Anbetracht der Sachlage, dem Umfang und der Komplexität des Verfahrens angemessen zu sein. Der Stundenansatz von CHF 300.00 liegt innerhalb des gesetzlichen Rahmens (§ 161 i.V.m. § 160 Abs. 2 GT, Beschluss der Gerichtsverwaltungskommission vom 19. Dezember 2022 GVB.2022.111). Die Beschwerdeführer haben die Einwohnergemeinde C.___ mit CHF 2'899.25 zu entschädigen.
12.4 Durch die teilweise Gutheissung betreffend die vorinstanzliche Parteientschädigung ist den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung zuzusprechen. Wie bereits oben ausgeführt, nahm dieser Streitpunkt lediglich eine untergeordnete Rolle ein. Die von den Parteien getätigten Aufwendungen hierfür beschränken sich auf wenige Sätze, maximal Absätze, in den jeweiligen Beschwerdeschriften. Ermessensweise ist die Parteientschädigung auf CHF 350.00 zuzüglich MwSt. festzusetzen, zahlbar durch den Staat Solothurn.
12.5 Schliesslich ist der offensichtliche Redaktionsfehler im angefochtenen Beschluss zu korrigieren. Der Regierungsrat hat die von den Beschwerdeführern zu bezahlenden Parteientschädigungen im Dispositiv falsch adressiert. In den Erwägungen gemäss Ziff. 2.7 des Regierungsratsbeschlusses vom 23. April 2024 wird korrekt ausgeführt, wie die Parteientschädigungen zuzusprechen sind, was sich insbesondere auch aus den Akten ergibt. Das Dispositiv ist entsprechend zu korrigieren.
Demnach wird erkannt:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Ziff. 3.3 des Regierungsratsbeschlusses vom 23. April 2024 aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Ziffer 3.4 des Regierungsratsbeschlusses vom 23. April 2024 wird berichtigt und lautet wie folgt: A.___ und B.___ haben der Einwohnergemeinde C.___ eine Parteientschädigung von CHF 5'013.80 (inkl. Auslagen und MwSt.) zu bezahlen.
3. A.___ und B.___ haben in solidarischer Haftbarkeit an die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht einen Anteil von CHF 3’200.00 zu bezahlen. Der Rest geht zu Lasten der Staatskasse.
4. A.___ und B.___ haben der Einwohnergemeinde C.___ in solidarischer Haftbarkeit für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von CHF 2'899.35 zu bezahlen.
5. Der Kanton Solothurn hat A.___ und B.___ für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von CHF 378.35 (inkl. MwSt. und Auslagen) zu bezahlen.
6. Der Antrag der D.___ AG um Ausrichtung einer Parteientschädigung für das Verfahren vor Verwaltungsgericht wird abgewiesen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Präsident Die Gerichtsschreiberin
Thomann Hasler
Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_281/2025 vom 24. Oktober 2025 bestätigt.