Verwaltungsgericht
Urteil vom 12. März 2020
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Droeser
In Sachen
A.___ vertreten durch Rechtsanwalt und Notar Viktor Müller,
Beschwerdeführerin
gegen
Departement für Bildung und Kultur, vertreten durch Volksschulamt,
Beschwerdegegner
betreffend Sonderschulungsmassnahme
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit Antrag an das Volksschulamt (VSA) vom 19. November 2018 wurde B.___ (geboren am [...] September 2014) durch den heilpädagogischen Dienst (Heilpädagogische Früherziehung im Vorschulalter) unter Einbezug der Mutter im Hinblick auf den Schuleintritt zur Sonderschulabklärung angemeldet. Grund für diesen Antrag waren Beobachtungen und Testergebnisse, welche auf einen Entwicklungsrückstand von B.___ im Bereich Sprache, Verhalten und Konzentration hinwiesen.
2. Der Schulpsychologische Dienst (SPD) empfahl nach weiteren Abklärungen für B.___ die Sonderpädagogische Vorbereitungsklasse (SVK). Da sich die Mutter von B.___ mit dieser Massnahme nicht einverstanden erklärte, beantragte der SPD mit Einverständnis der Mutter am 14. Februar 2019 dem VSA, anstelle des Besuchs der SVK eine heilpädagogisch gestützte Integration im Regelkindergarten [...].
3. Hierauf ordnete das VSA namens des Departements für Bildung und Kultur (DBK) am 8. Mai 2019 für B.___ für die Dauer vom 1. August 2019 bis 31. Juli 2021 den Regelkindergarten im heilpädagogischen Schulzentrum [...] mit einer heilpädagogischen Unterstützung von 4-8 Lektionen pro Woche an.
4. Am 20. September 2019 beantragten die für die Umsetzung der verfügten Massnahme verantwortlichen Schulpersonen im Rahmen einer ausserordentlichen Berichterstattung die Aufhebung der integrativen Massnahme. Diese führe zu einer Überforderung sowohl von B.___ als auch der ganzen Kindergartenklasse. Der Stundenplan habe reduziert werden müssen. Es werde deshalb ein Übertritt in die SVK per 1. Oktober 2019 empfohlen. Die Mutter von B.___ sei mit der empfohlenen Massnahme jedoch nicht einverstanden.
5. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs, bei welchem die Mutter von B.___ ihren Standpunkt zur empfohlenen Massnahme bestätigte, ordnete das VSA namens des DBK am 12. November 2019 für B.___ den Besuch der SVK am Heilpädagogischen Schulzentrum [...] für die Dauer von 1. November 2019 bis 31. Juli 2021 an.
6. Mit Schreiben vom 20. November 2019 gelangte die Mutter von B.___, A.___ (nachfolgend Beschwerdeführerin genannt), ans DBK und legte dar, sie sei mit der Verfügung vom 12. November 2019 nicht einverstanden, da B.___ grosse Fortschritte gemacht habe. Das VSA leitete die Eingabe zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht weiter.
7. Am 29. November 2019 reichte die Beschwerdeführerin die verbesserte Beschwerdeschrift ein und begehrte die Aufhebung der Verfügung vom 22. (recte: 12.) November 2019. Es sei festzustellen, dass kein sonderpädagogischer Bedarf für B.___ bestehe und er den Regelkindergarten besuchen dürfe. Es sei die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz.
8. Mit Präsidialverfügung vom 2. Dezember 2019 wurde der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt.
9. Das VSA beantragte mit Stellungnahme vom 16. Januar 2020 die Abweisung der Beschwerde.
10. Mit Eingabe vom 27. Januar 2020 teilte Rechtsanwalt Viktor Müller dem Verwaltungsgericht mit, dass ihn die Beschwerdeführerin mit der Wahrung ihrer Interessen beauftragt habe. Rechtsanwalt Viktor Müller wurde mit Präsidialverfügung vom 28. Januar 2020 als unentgeltlicher Rechtsbeistand bewilligt.
11. Am 10. Februar 2020 reichte der Vertreter der Beschwerdeführerin Bemerkungen zur Stellungnahme des VSA ein und hielt an den Rechtsbegehren in der Beschwerde fest. Mit Blick auf die bisher umgesetzten und laufenden sonderpädagogischen Massnahmen sei festzuhalten, dass trotz allem mindestens die begleitende logopädische Unterstützung weiterhin aufrechterhalten bleiben solle.
II.
1. Die Beschwerde ist formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 87ter Abs. 3 2. Satz des Volksschulgesetzes, VSG, BGS 413.111, i.V.m. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Die Beschwerdeführerin als Mutter des von der sonderpädagogischen Massnahme betroffenen Kinds ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, die Vorinstanz weise zwar auf die ausserordentliche Berichterstattung hin, begründe jedoch nicht hinreichend, weshalb die Anordnung in die SVK verfügt worden sei. Aufgrund des formellen Charakters des Gehörsanspruchs ist diese Rüge vorab zu prüfen, würde doch eine Gutheissung automatisch zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zur Rückweisung der Sache an die Vorinstanz führen (vgl. Urteil 1C_492/2011 vom 23. Februar 2012 E. 2).
2.1.1 Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) dient einerseits der Klärung des Sachverhalts, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der Betroffene hat das Recht, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern. Dazu gehört insbesondere das Recht, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (vgl. BGE 133 I 270 E. 3.1 S. 277; 127 I 54 E. 2b S. 56).
2.1.2 Ein Mindestanspruch auf Begründung einer Verfügung folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheides ein Bild machen können. Es wird verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der Parteien tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf die wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 137 II 266 E. 3.2 S. 270, 130 II 530 E. 4.3 S. 540, 129 I 232 E. 3.2 S. 236, 126 I 97 E. 2b S. 102).
2.2 Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid, zumal er erkennen lässt, weshalb die Vorinstanz bei B.___ die Massnahme der SVK verfügte. Die Beschwerdeführerin konnte den Entscheid auch sachgerecht anfechten, was ihre Beschwerdeschrift vom 29. November 2019 belegt.
2.3 Aber auch wenn das Gericht zum Schluss gekommen wäre, dass die Begründung der Verfügung ungenügend und dadurch das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt worden wäre, ist anzumerken, dass nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung die Gehörsverletzung durch die ausführliche Begründung der Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 16. Januar 2020 geheilt worden wäre, da die Beschwerdeführerin bis zum 27. Januar respektive 11. Februar 2020 dazu Stellung nehmen konnte. Eine Rückweisung an die Vorinstanz käme zudem einem formalistischen Leerlauf gleich (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_603/2014 E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 107 Ia 1 E. 1 S. 2 f. und weiteren Quellen).
3. Des Weiteren bemängelt die Beschwerdeführerin, dass die Vorinstanz vor Erlass ihrer Verfügung vom 12. November 2019 den Bericht des Zentrums für Kinder mit Sinnes- und Körperbehinderungen AG (ZKSK) vom 19. November 2019 nicht abgewartet habe. Auch habe sie in ihrer Stellungnahme mit keinem Wort Bezug darauf genommen.
Diese Rüge geht fehl. Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz vor Erlass ihrer Verfügung Kenntnis davon hatte, dass ein Bericht des ZKSK in naher Zukunft erstellt werden würde. Auch anlässlich der Gewährung des rechtlichen Gehörs am 18. Oktober 2019 wurde seitens der Beschwerdeführerin nichts diesbezüglich kundgetan. Die Vorinstanz durfte somit zur Entscheidfindung auf die ihr vorliegenden Unterlagen und Berichte bis 12. November 2019 abstellen und war nicht verpflichtet, weitere Berichte abzuwarten oder einzuholen. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin ist die Vorinstanz auch nicht verpflichtet, in ihrer Vernehmlassung Stellung zum Bericht des ZKSK vom 19. November 2019 zu nehmen (antizipierte Beweiswürdigung). Wäre die Vorinstanz ausserdem aufgrund des Berichtes zum Schluss gekommen, dass anders hätte entschieden werden sollen, hätte sie bis zur Vernehmlassungsfrist ihren Entscheid zurücknehmen können (vgl. § 34bis Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11), was sie vorliegend jedoch nicht getan hat.
4.1 Gemäss Art. 104 Abs. 2 der Kantonsverfassung (KV, BGS 111.1) hat jeder Schüler Anspruch auf eine seinen geistigen, seelischen und körperlichen Fähigkeiten angemessene Bildung. Nach § 3 VSG umfasst die solothurnische Volksschule die Schularten der Regelschule und die kantonalen Spezialangebote, wobei die kantonalen Spezialangebote die zeitlich befristeten Spezialangebote, die sonderschulischen Angebote sowie die pädagogisch-therapeutischen Angebote umfassen (§ 3ter VSG). Für Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf sorgt der Kanton gemäss § 36quinquies Abs. 1 VSG für zeitlich befristete Spezialangebote (SpezA), sonderschulische Angebote sowie fallbezogene Einzellösungen wie integrative sonderpädagogische Massnahmen (ISM) und pädagogisch-therapeutische Angebote. Die sonderschulischen Angebote richten sich nach der Sonderpädagogik aus und orientieren sich, soweit wie möglich, an den Zielen und Inhalten der Regelschule. Sie ermöglichen die gesellschaftliche Integration und fördern die Persönlichkeitsentwicklung und selbstständige Lebensführung (Abs. 3). Das Sonderschulangebot für Kinder mit einer Behinderung umfasst insbesondere den Unterricht in Sonderschulen (§ 37bis lit. a VSG), integrative Schulungsformen (lit. b), heilpädagogische und therapeutische Stützmassnahmen (lit. c), behinderungsbedingte ausserschulische Betreuung (lit. d), behinderungsbedingte Schulheimaufenthalte (Internate, lit. e), behinderungsbedingte Schülertransporte (lit. f) und bedarfsweise ausserkantonale Schulung gemäss der interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (lit. g). Laut § 37ter Abs. 1 VSG klärt die von der kantonalen Aufsichtsbehörde bestimmte Fachstelle den Anspruch auf die Sonderschulung ab. Kantonale Aufsichtsbehörde ist das Volksschulamt (§ 80 VSG), als Fachstelle amtet der Schulpsychologische Dienst (§ 16bis der Vollzugsverordnung zum VSG, VVSG, BGS 413.121.1). Die kantonale Aufsichtsbehörde verfügt namens des Departements die Sonderschulung auf Antrag der kantonalen Fachstelle (§ 37ter Abs. 2 VSG). Sie hört laut Abs. 3 zuvor die kommunale Aufsichtsbehörde, die Schulleitung und die Inhaber der elterlichen Sorge an. Die Verfügung erfolgt nach Abs. 4 in der Regel zeitlich befristet und mit dem Auftrag, die verfügte Massnahme vor Ablauf dieser Frist zu überprüfen. Schüler, deren schulische Ausbildung wegen Behinderungen erschwert ist, haben laut § 37quater VSG Anrecht darauf, dass eine integrative Schulung in einer Regelklasse geprüft wird (Abs. 1). Die schulische Integration wird mit besonderen Massnahmen, wie namentlich mit fachlicher Beratung, Unterstützung der Lehrperson, Begleitung der Regelklasse, sonderpädagogischem oder therapeutischem Einzel- oder Kleingruppenunterricht sowie individueller Förderplanung ermöglicht (Abs. 2).
4.2 Daneben besteht der «Leitfaden Sonderpädagogik» aus dem Jahr 2013, der den kantonalen Umsetzungsrahmen der Sonderpädagogik im Kanton Solothurn beschreibt (nachfolgend Leitfaden genannt). Er gründet auf dem Konzept und der Angebotsplanung Sonderpädagogik. Der Leitfaden dient allen an der Förderung und Schulung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen beteiligten Schul- und Zentrumsleitungen, Lehrund Fachpersonen sowie Eltern in der alltäglichen Praxis. Er zeigt die spezifischen verwaltungsinternen Abläufe, Verfahren und Zuständigkeiten auf und unterstützt dadurch die Zusammenarbeit der Beteiligten (Leitfaden S. 7). Er bildet die Grundlage für die kantonsweit rechtsgleiche Umsetzung der sonderpädagogischen Massnahmen. Auch wenn dem Leitfaden keine Gesetzeskraft zukommt, ist er doch einer Richtlinie gleichzusetzen. Solche sind nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts in der Regel Ausdruck des Wissens und der Erfahrung bewährter Fachstellen und in diesem Sinn beachtlich (BGE 118 lb 614 E. 4b S. 618; Urteil 1 A.51/2005 des Bundesgerichts vom 29. November 2005, E. 2.3).
5.1 Die Heilpädagogischen Dienste beantragten am 19. November 2018 die Einschulung von B.___ in die SVK. Sie begründeten dies damit, dass es B.___ schwerfalle, sich auf vorgegebene Abläufe und Strukturen einzulassen, wenn diese nicht seinen Interessen entsprächen. Er sei noch sehr schnell ablenkbar und gehe am liebsten den eigenen Interessen nach. Um ihm den benötigten Rahmen zu geben, sei eine enge Begleitung notwendig.
Zur «kategorialen Erfassung» wird in der Anmeldung insbesondere festhalten, dass bei B.___ eine stark verzögerte Sprachentwicklung in der Muttersprache wie auch im Zweitspracherwerb bestehe. Zudem bestehe eine globale Entwicklungsverzögerung (Körpermotorik ausgenommen). Im Oktober 2018 sei ein non-verbaler Intelligenztest SON-R durchgeführt worden. B.___ habe die Testung sehr oft unterbrochen, sei aufgestanden oder davongelaufen. Es sei ihm schwergefallen, sich auf die Aufgaben einzulassen. Die Testung sei an zwei Daten durchgeführt worden. Im Frühjahr 2018 sei noch versucht worden, ein ET 6- 6 durchzuführen. Dieser Test habe nicht vollständig durchgeführt werden können, da die Konzentrationsspanne von B.___ nicht ausgereicht habe.
Unter dem Stichwort «Funktionsfähigkeit» wird erwähnt, dass B.___ den Ablauf (Hinsetzen, Anfangs- und Schlusslied) recht gut kenne und sich an die Regeln (nichts selber aus der Tasche nehmen, fragen, aufräumen) halten könne. Er interessiere sich für die mitgebrachten Materialien, beobachte Handlungen und beginne diese zu imitieren. Es gelinge ihm, einfache Puzzles zu lösen. Wenn es beim ersten Mal nicht selbständig gelinge, wiederhole er die Tätigkeit, wobei ein Lerneffekt erkennbar sei. B.___ ordne gerne nach verschiedenen Farben. Zudem beginne er auf Englisch bis drei zu zählen. Sensomotorische Tätigkeiten und Fahrzeuge jeglicher Art finde er sehr spannend. Er möge Musik und singe sehr gerne mit. B.___ könne teilweise sehr lange (20-25 Minuten) an einer Tätigkeit bleiben. Explorieren mit verschiedenen Materialien finde er sehr spannend. Wenn ihn etwas nicht interessiere oder er etwas Spannendes nebenher höre oder sehe, verlasse er die aktuelle Situation und verfolge seine eigenen Interessen. Dies könne im Strassenverkehr zu gefährlichen Situationen führen (Wald-Spielgruppe). Er lasse sich nur sehr ungern auf vorgegebene Inhalte ein, welche sein Interesse nicht weckten. Mit Hilfe von visuellen Ablaufhilfen oder Sanduhren als Zeitangabe gelinge es oft, ihn wieder zur ursprünglichen Aufgabe zurückzuholen. Aufforderungen der Mutter gehe B.___ oft umgehend nach. B.___ nehme vermehrt Blickkontakt auf. Im Spiel beginne er zu triangulieren. Sein Wortschatz in Deutsch und Englisch habe sich vergrössert. Er spreche weniger in seiner Fantasiesprache. B.___ beginne nun häufig Wörter zu wiederholen und singe Lieder mit. Einige Wörter könne er gezielt einsetzen, vor allem in Tigrinja. Sein Wortschatz sei noch relativ klein und ein Logopädie-Block sei angedacht. B.___ bewege sich sehr gerne und viel. Er zeige in diesem Bereich altersentsprechendes Verhalten. Da er immer in Bewegung sei, helfe es ihm, wenn die Stunde strukturiert sei und er «seinen Platz» habe. Im Bereich der Feinmotorik seien erste Erfahrungen mit Schere und Stift gemacht worden. Den Stift halte er mit dem Faustgriff. Er kritzle noch mehrheitlich und habe noch wenig Erfahrung im Umgang mit der Schere. Diese halte er meist noch beidhändig. B.___ beschäftige sich gerne mit dem Spielmesser und den Spielfrüchten. Das Messer halte er altersadäquat in der Hand und mache Sägebewegungen. B.___ esse selbstständig und teile seine Bedürfnisse mit. Er sage, wenn er auf die Toilette müsse und setze dies auch selbstständig um. Beim An- und Ausziehen helfe er mit, wobei ihm hier noch nicht alles selbstständig gelinge. B.___ gehe freundlich und offen auf neue Menschen zu. Durch die verzögerte Sprachentwicklung gestalte sich eine Kontaktaufnahme mit Gleichaltrigen relativ schwierig. B.___ besuche dreimal die Woche die Spielgruppe in [...]. Er leide an Neurodermitis sowie Hypertonie (u.a. im Mundbereich, dadurch starker Speichelfluss) und trage seit November 2018 eine Brille.
Dem «professionellen Kontext» ist zu entnehmen, dass B.___ seit Dezember 2017 einmal pro Woche eine Heilpädagogische Früherziehung (HFE) erhalte. Anmeldegrund dafür sei die stark verzögerte Sprachentwicklung, die Entwicklungsverzögerung und das auffällige Reagieren auf Grenzen und Zurechtweisungen gewesen. B.___ nehme unterdessen sehr gut Blickkontakt auf und trianguliere. Auf Stopp/Warten reagiere er häufig dadurch, dass er die Situation verlasse. Das Zuschlagen habe sich deutlich reduziert, die Spielgruppe habe sich sehr positiv dazu geäussert. Das Sich-Einlassen auf nicht selbstgewählte Tätigkeiten falle B.___ noch schwer. Gemäss Spielgruppe kenne B.___ die Abläufe sehr gut und könne diesen folgen. Wenn die Spielgruppe jedoch in den Wald gehe, brauche er sehr enge Begleitung, da er gerne davonrenne, wenn er etwas Interessantes entdecke.
Zum «familiären Kontext» wird festgehalten, dass B.___ mit seiner Mutter und den zwei Schwestern (6 Jahre und 1 Jahr alt) in einer Dreizimmerwohnung in C.___ lebe. Der Kindsvater lebe in Italien und besuche die Familie ca. alle drei bis vier Monate, wobei er jeweils nur drei bis vier Tage in der Schweiz bleiben könne, da er sich nicht länger in der Schweiz aufhalten dürfe. Die Verwandtschaft der Familie lebe nicht in unmittelbarer Nähe. Die Kinderbetreuung werde meist alleine durch die Mutter von B.___ gewährleistet. Sie schenke ihren Kindern viel Aufmerksamkeit. Die Familie nehme zudem am «Schrittweisprojekt» teil, wodurch sie Kontakt zu anderen Familien in der Umgebung habe knüpfen können. Die ältere Schwester von B.___ besuche den Kindergarten in [...] und B.___ gehe an drei Tagen in die Spielgruppe. Dadurch seien die Kinder in Kontakt mit anderen Kindern aus C.___. B.___ beschäftige sich sehr gerne mit Spielzeugautos und anderen Fahrzeugen. Er spiele gerne mit seiner jüngeren Schwester und kümmere sich sehr liebevoll um sie. Der Umgang untereinander sei sehr liebevoll.
5.2 Der Schulpsychologe zeigt in seinem Antrag vom 14. Februar 2019 ebenfalls auf, welche bisherigen Fördermassnahmen ergriffen wurden und greift die verschiedenen Titel wie «kategoriale Erfassung» etc. nochmals auf. Unter der Bedarfseinschätzung hält er fest, dass B.___ ein Junge mit Auffälligkeiten in mehreren Entwicklungsbereichen sei. Die grössten Auffälligkeiten seien in den Bereichen Sprache und Verhalten zu verordnen. Sprachlich seien deutliche Defizite zu beobachten. Er verstehe nur sehr wenig und könne kaum, auch nicht in der Muttersprache, kommunizieren. Dies habe grosse Auswirkungen auf das sozial-emotionale Verhalten. Deutliche Auffälligkeiten seien auch in der Konzentration und der Aufmerksamkeit zu beachten. Der SPD empfehle deshalb die Beschulung in der SVK. Der kleine Klassenrahmen sowie die intensive Unterstützung im Bereich Sprache (Logopädie) seien aus fachlicher Sicht das bestmögliche Setting, damit B.___ in den auffälligen Entwicklungsbereichen die notwendigen Fortschritte machen könne. Auf lange Sicht könnte bei guten Fortschritten eine Beschulung im Regelklassensetting ohne Sonderschulmassnahme in Betracht gezogen werden. Da die Mutter mit der Empfehlung nicht einverstanden sei, sie sich jedoch mit einer integrativen Sonderschulmassnahme einverstanden erkläre, werde eine solche per 1. August 2019 beantragt. Prognostisch müsse jedoch davon ausgegangen werden, dass der Einstieg in den Kindergarten erschwert sei, und dass nicht die gleichen Fortschritte erzielt werden könnten wie im kleinen Rahmen der SVK.
5.3 Die Durchführungsstelle beantragte mit Bericht vom 20. September 2019 für B.___ die SVK per 1. Oktober 2019. Es habe sich gezeigt, dass B.___ von der grossen Gruppe (23 Kinder) überfordert sei und sehr viel Einzelbetreuung benötige. Er könne im Rahmen des Kindergartens nicht profitieren. Der Stundenplan sei reduziert worden. Die Förderlehrperson und die DAZ (Deutsch als Zweitsprache)-Lehrerin würden sich um B.___ kümmern, so dass er praktisch nie ohne Begleitung sei. In der Situation, wo die Kindergärtnerin alleine sei, sei es äusserst herausfordernd für alle. Die fünf ISM Stunden würden nicht ausreichen. B.___ brauche im Kindergarten Einzelbetreuung. Er könne den Abläufen nicht selbständig folgen, habe Mühe, sich auf vorgegebene Strukturen einzulassen und möchte lieber selber bestimmen. Die Kreissituation scheine B.___ zu überfordern. Sobald er im Kreis sei, mache er laute Geräusche, wackle unaufhörlich mit dem Stuhl und wolle dauernd aufstehen. Am Anfang des Morgens könne er sich mit Hilfe der Lehrperson für kurze Zeit an einem Spielort vertiefen. Gegen Mitte des Morgens sei er auch mit Begleitung nicht mehr in der Lage, sich auf ein Spiel einzulassen oder den Abläufen zu folgen. Er scheine dann am Ende seiner Kräfte zu sein und reagiere oft mit starkem Atmen (Asthma), lautem Weinen oder Verhalten wie auf den Boden spuken, Schlagen oder Wegrennen. B.___ könne sich wieder beruhigen, wenn er mit der Begleitperson in einen separaten Raum gehe. In der Eins-zu-Eins-Situation sei er meistens gut ansprechbar. Es gebe jedoch auch Situationen, wo er sich wehre und unbedingt wieder zurück in den Kindergartenraum wolle. B.___ sei nicht in der Lage, sein Verhalten selber zu strukturieren. Wenn er für kurze Zeit ohne Begleitung sei, ufere sein Verhalten sehr schnell aus. Er renne im Raum umher, nehme sich irgendwelche Gegenstände (auch solche, die der Lehrperson gehörten) und renne mit diesen im Raum umher. B.___ wechsle andauernd die Spielorte. Auch mit Begleitung sei er nicht in der Lage, seinen Spielort zuerst an der Magnetwand zu kennzeichnen und dann dort zu spielen. Wegen seiner verzögerten Sprachentwicklung sei es für ihn schwierig, mit Kindern zu kommunizieren. Im Kreis wolle er immer sein Nachbarkind anfassen, um Kontakt zu knüpfen, was oft nicht gut ankomme. B.___ spuke manchmal auch Kinder an. Er sei nicht in der Lage, Konflikte zu lösen oder sich selbstständig Hilfe zu holen und werde schnell handgreiflich.
5.4 Die Beschwerdeführerin macht in der Beschwerde zusammenfassend geltend, anlässlich ihrer Besuche in der SVK habe sie feststellen müssen, dass die Schüler dort in ihrer Entwicklung weit hinter derjenigen von B.___ seien. B.___ wäre in der SVK völlig unterfordert, was für seine Entwicklung kontraproduktiv wäre. Seit Beginn des Regelkindergartens habe B.___ sprachlich erhebliche Fortschritte gemacht, auch wenn er in der Gruppe noch wenige Defizite diesbezüglich habe. Der Umgang mit B.___ stelle für die Schulleiterin möglicherweise eine grössere Herausforderung dar als der mit anderen Kindern, jedoch könne nicht sein, dass er deswegen, oder weil er gemäss der ausserordentlichen Berichterstattung mit der grossen Gruppe eines Regelkindergartens überfordert sei, in eine SVK «entsorgt» werde. Dies sei auch deshalb stossend, weil das disziplinierte Erlernen von Schulstoff im Kindergarten noch nicht im Vordergrund stehe, sondern das spielerische Lernen. Dem Bericht des ZKSK sei zu entnehmen, dass B.___ sprachlich noch Defizite habe, jedoch sein Wortschatz sich stets vergrössere. Was den Umgang mit den Menschen bzw. in einer Gruppe betreffe, so sei B.___ ein sehr freundlicher und fröhlicher Junge, welcher sehr offen auf neue Menschen zugehe, was in Widerspruch zum Bericht stehe, auf welchen sich die Vorinstanz stütze. Das Teilen und Rücksichtnehmen falle ihm noch schwer, weshalb Konflikte entstünden. Dies sei nichts Ungewöhnliches in diesem Alter. Kinder könnten frühestens mit vier Jahren Empathie entwickeln, manche früher, manche später. B.___ sei gemäss Therapeutin auch nicht nachtragend und gegenüber seinen Spielkameraden schnell wieder freundlich gestimmt. Was die Mobilität/Motorik, das Für-Sich-Selber-Sorgen, das häusliche Leben, die Gemeinschaft sowie das Lernen und die Wissensanwendung angehe, beurteile ihn die Therapeutin als durchaus altersgerecht. Der Bericht vom 19. November 2019 spreche sich dafür aus, dass B.___ im Kindergarten verbleiben und begleitend die Frühförderung fortgesetzt werden solle. B.___ leide unter dem Umstand, dass er aktuell den Kindergarten nur eingeschränkt besuchen dürfe, wobei sich die entsprechenden Zeiten gegenüber Anfangs des Schuljahres reduziert hätten. B.___ sei motiviert, in den Kindergarten zu gehen, sehe jedoch, wie seine «Gspänli» in den Kindergarten gingen, er aber nicht dürfe.
6.1 Die Ausführungen des Heilpädagogischen Dienstes und des Schulpsychologen als Fachpersonen zeigen, dass sie schon Ende 2018 B.___ Probleme im Schulalltag gleich einschätzten wie die Schulpersonen respektive die Kindergärtnerin, die B.___ seit dem 1. August 2019 im täglichen Umgang 1:1 erleben. Weil sich die Kindsmutter damals mit der vorgeschlagenen Einschulung von B.___ in die SVK nicht einverstanden erklärte, wurde eine heilpädagogisch gestützte Integration im Regelkindergarten [...] verfügt. Plausibel ist, dass die Beschwerdeführerin ihren Sohn daheim im gewohnten Umfeld ganz anders wahrnimmt, was oft damit zu tun hat, dass sich Kinder mit Entwicklungsstörungen zuhause meist sicherer fühlen und sich dementsprechend weniger auffällig verhalten. Der Bericht der involvierten Lehrpersonen zeigt jedoch klar auf, dass B.___ mit dem Besuch des Regelkindergartens überfordert ist. Durch die integrative Unterstützung in der Regelschule konnte eine erfolgreiche Beschulung nicht wie gewünscht umgesetzt werden. B.___ benötigt viel Einzelbetreuung, aufgrund dessen die Ressourcen der Kindergartenklasse in einem nicht verantwortbaren Masse gefordert werden. Die unabhängig voneinander gemachten Überlegungen der involvierten Lehr- und Fachpersonen überzeugen, wonach B.___ in der SVK die Möglichkeit geboten werden soll, die schulischen Grundvoraussetzungen aufzubauen, die ihm die Chance auf eine «normale» Schullaufbahn erlauben. Denn eine solche ist momentan nicht ausgeschlossen.
Auch wenn verständlich ist, dass die Beschwerdeführerin eine Beschulung in der Regelschule vorziehen würde, haben die Erfahrungen in der grossen Kindergartenklasse (23 Kinder) gezeigt, dass die momentanen Defizite B.___ nicht im Schulalltag aufgefangen werden können, ohne den Restunterricht erheblich zu stören. Damit wäre B.___ nicht gedient, die Stresssituation wäre nur noch grösser. Die jetzt verfügten Massnahmen wurden vorerst bis zum 31. Juli 2021 angeordnet. In der SVK kann auf B.___ individuelle Bedürfnisse eingegangen werden, können seine Stärken gefördert und seine Schwächen angegangen werden. Dafür bleibt in der Regelschule gar nicht die Zeit.
Daran vermag auch der von der Beschwerdeführerin eingereichte Bericht des ZKSK vom 19. November 2019 nichts zu ändern. Zwar ist ersichtlich, dass B.___ seit der letzten Sprechstunde im Juni 2019 erfreulicherweise Fortschritte zuhause, in der Neuromotorik und Sprache sowie im Verhalten während der Untersuchung gemacht hat. Jedoch können diese Fortschritte nicht ohne weiteres auf den Schulalltag übernommen werden, da sich die Beurteilung der Fachärztin des ZKSK auf die Entwicklung/Fortschritte zuhause und im Einzelsetting seit dem letzten Gespräch im Juni 2019 beziehen und nicht auf das Verhalten respektive den Umgang von B.___ im Regelkindergarten. Anzumerken bleibt zudem, dass zwischen der Berichterstattung der Schulpersonen vom 20. September 2019 und dem Entscheid der Vorinstanz am 12. November 2019 keine acht Wochen dazwischenliegen, weshalb sich die Vorinstanz, entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin, nicht auf veraltete Beurteilungen stützte, zumal am 18. Oktober 2019 auch noch ein «runder Tisch» zum weiteren Vorgehen betreffend B.___ mit der Beschwerdeführerin stattfand.
6.2 Das bisherige Vorgehen entspricht denn auch den Vorgaben des Leitfadens. Gemäss dem Leitfaden sind massgebend für die Verfügung einer sonderpädagogischen Massnahme, der nach fachlichen und objektiven Kriterien erhobene Bedarf und die institutionellen Möglichkeiten, diesen zu decken. Dabei wird vorrangig geprüft, ob eine integrative Förderung mit verhältnismässigem Mitteleinsatz möglich ist (vgl. Rahmenbedingungen, S. 7 des Leitfadens). Vorliegend wurde für B.___ auf Wunsch der Mutter am 8. Mai 2019 eine heilpädagogisch gestützte Integration im Regelkindergarten [...] verfügt. Schon nach sieben Wochen seit Kindergartenbeginn hat sich herausgestellt, dass diese Massnahme nicht die gewünschte Wirkung gezeigt hat, sondern diese B.___, wie auch die ganze Kindergartenklasse, überfordert.
Dagegen ermöglicht das Angebot der sonderpädagogischen Vorbereitungsklasse denjenigen Kindern in der Altersgruppe der 4- bis 8-Jährigen einen individualisierten Schuleintritt, die grundsätzlich ein Potenzial ausweisen, das den Besuch der Regelschule ab der zweiten Primarschulklasse erlauben sollte. Sie benötigen davor eine interprofessionelle und diversifizierte Angebotsstruktur, um eine Verbesserung in den Bereichen Verhalten und Kommunikation und/oder Sprache erreichen zu können. Das Angebot der SVK schliesst die Möglichkeit einer Verlangsamung (gemäss Laufbahnreglement) im ersten Zyklus ein. Meistens findet ein altersdurchmischter Unterricht mit interprofessioneller Förderung in kleinen Klassen (bis maximal 12 Schülerinnen und Schüler) mit stark individualisierten Zielsetzungen, Methoden und Arbeitsweisen (Kleingruppen, Einzelförderung und Therapie) statt (Leitfaden S. 27).
6.3 Insgesamt ist das Vorgehen der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Das Verfahren und die verfügten Massnahmen entsprechen den gesetzlichen Vorgaben und sind verhältnismässig.
7. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen.
7.1 Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 600.00 festzusetzen sind. Zufolge unentgeltlicher Rechtspflege trägt vorläufig der Staat Solothurn die Prozesskosten. Vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren, sobald die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung in der Lage ist (§ 58 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 123 Schweizerische Zivilprozessordnung, ZPO, SR 727).
7.2 Rechtsanwalt Viktor Müller macht einen Aufwand von total CHF 1’128.60 geltend (5.45 Stunden à CHF 180.00, Auslagen CHF 72.05, MWST CHF 75.55), was angemessen erscheint und durch den Staat Solothurn zu bezahlen ist. Vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch von Rechtsanwalt Viktor Müller im Umfang von CHF 410.00 (inkl. MWST), sobald die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung in der Lage ist (§ 58 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 123 ZPO).
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 600.00 zu tragen. Zufolge unentgeltlicher Rechtspflege trägt sie der Staat Solothurn; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren, sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist (§ 58 VRG i.V.m. Art. 123 ZPO).
3. Der Kanton Solothurn hat Rechtsanwalt Viktor Müller zufolge unentgeltlicher Rechtspflege eine Entschädigung von CHF 1’128.60 (inkl. Auslagen und MWST) zu bezahlen; vorbehalten bleibt der Rückforderungsanspruch des Staates während zehn Jahren sowie der Nachzahlungsanspruch von Rechtsanwalt Viktor Müller im Umfang von CHF 410.00 (inkl. MWST), sobald A.___ zur Nachzahlung in der Lage ist (§ 58 Abs. 1 VRG i.V.m. Art. 123 ZPO).
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Droeser