Verwaltungsgericht
Urteil vom 27. Juni 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Kofmel
In Sachen
A.___,
Beschwerdeführer
gegen
Bau- und Justizdepartement, vertreten durch Motorfahrzeugkontrolle,
Beschwerdegegner
betreffend Anordnung von Auflagen
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. A.___, geb. [...] 1946, ist an Diabetes mellitus Typ 2 erkrankt. Er besitzt den Führerausweis für Fahrzeuge der 1. (A, A1, B, BE, B1, F, G und M) sowie der 2. medizinischen Gruppe (D1, D1E) gemäss Anhang I der Verkehrszulassungsverordnung (VZV, SR 741.51).
2. Gestützt auf das Resultat einer ärztlichen Fahreignungsuntersuchung und nach Gewährung des rechtlichen Gehörs, bejahte die Motorfahrzeugkontrolle des Kantons Solothurn (nachfolgend: MFK) die Fahreignung von A.___ mit Verfügung vom 18. April 2019 mit folgenden Auflagen:
1.1 Im Auto haben sie immer rasch verfügbare Kohlenhydrate (z.B. Traubenzucker) mitzuführen.
1.2 Das Blutzuckermessgerät und der Diabetikerausweis sind immer mitzuführen.
1.3 Die Essenszeiten sind stets einzuhalten.
1.4 Bei Alkoholkonsum ist auf das Führen von Motorfahrzeugen zu verzichten.
1.5 Vor jeder Fahrt ist der Blutzucker zu messen.
1.6 Bei tiefen Blutzuckerwerten muss erst der Anstieg des Blutzuckers abgewartet werden, bevor die Fahrt angetreten werden kann.
1.7 Sie haben jährlich, erstmals per 30. September 2019, einen ärztlichen Verlaufsbericht einzureichen, welcher Aufschluss über den Diabetes gibt und Ihnen Fahreignung attestiert. Dazu werden sie von der Dienststelle Führerausweise der Motorfahrzeugkontrolle jeweils ein Aufgebot erhalten.
Ferner wurde verfügt, A.___ habe die Kosten für die ärztliche Untersuchung sowie für die Erstellung der Arztberichte selbst zu bezahlen.
3.1 Dagegen erhob A.___ (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 29. April 2019 (Postaufgabe) Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben. Seinen Antrag begründete er mit der fehlenden gesetzlichen Grundlage für die Auflage und deren Unverhältnismässigkeit. Seit mehreren Jahren verabreiche er sich Insulin. Er kenne alle Symptome seiner Erkrankung.
3.2 Mit Vernehmlassung vom 17. Mai 2019 schloss die MFK auf Beschwerdeabweisung.
3.3 Das von A.___ eingereichte Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wurde mit Präsidialverfügung vom 21. Mai 2019 abgewiesen.
4. Für die Parteistandpunkte und die Erwägungen der Vorinstanz wird grundsätzlich auf die Akten verwiesen. Soweit erforderlich, ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12). Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1 Strittig und zu klären ist, ob die von der MFK verfügten Auflagen rechtens sind.
2.2 Die Auflage ist eine Nebenbestimmung einer Verfügung. Nebenbestimmungen einer Bewilligung ermöglichen es, die verwaltungsrechtlichen Pflichten und Rechte entsprechend den konkreten Umständen auszugestalten. Mit der Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verbundene Auflagen sind selbständig erzwingbar. Wird der Auflage nicht nachgelebt, so berührt das zunächst zwar nicht die Gültigkeit der Bewilligung; das Gemeinwesen kann aber die Auflage mit hoheitlichem Zwang durchsetzen. In diesem Rahmen kann die Nichterfüllung einer Auflage auch einen Grund für den Widerruf einer Verfügung bzw. den Entzug der Bewilligung darstellen (Ulrich Häfelin et al. in: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich 2016, Rz 906 f.).
2.3 Unzulässig sind alle Nebenbestimmungen, die sachfremd sind. Eine Bewilligung kann insbesondere dann mit einer Nebenbestimmung verbunden werden, wenn sie auf Grund der gesetzlichen Bestimmung überhaupt verweigert werden könnte. Den Bewilligungsbehörden steht somit ein weiter Entscheidungsspielraum zu. Nebenbestimmungen müssen dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen, d.h. geeignet und erforderlich sein und dem Gebot der Angemessenheit zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung entsprechen (Ulrich Häfelin, a.a.O., Rz. 926 und 929). Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung bedürfen auch die einem Verwaltungsakt beigefügten Bedingungen und Auflagen (Nebenbestimmungen) einer gesetzlichen Grundlage (BGE 121 II 88 E. 3.a). Indessen ist nicht in allen Fällen erforderlich, dass die Nebenbestimmungen ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen sind. Die Zulässigkeit der Nebenbestimmungen kann sich vielmehr auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck ergeben und damit aus einem mit der Hauptanordnung in einem engen Sachzusammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Eine Bewilligung kann insbesondere dann ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie im Lichte der gesetzlichen Bestimmungen verweigert werden könnte (vgl. BGE 140 II 233 E. 3.1.3 und 121 II 88 E. 3.a mit Hinweisen).
3.1 Nach Art. 14 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes (SVG, SR 741.01) müssen Motorfahrzeugführer über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen. Die Fahreignung umschreibt die körperlichen und geistigen Voraussetzungen, um ein Fahrzeug im Strassenverkehr sicher lenken zu können. Die Fahreignung muss grundsätzlich dauernd vorliegen (BGE 133 II 384 E. 3.1). Nach Art. 14 Abs. 2 SVG verfügt über Fahreignung, wer das Mindestalter erreicht hat, die erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen hat, frei von einer Sucht ist, die das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt, und nach seinem bisherigen Verhalten Gewähr bietet, als Motorfahrzeugführer die Vorschriften zu beachten und auf die Mitmenschen Rücksicht zu nehmen. Nach Art. 7 Abs. 1 VZV müssen die medizinischen Mindestanforderungen nach Anhang 1 der VZV (Nervensystem, Sehschärfe und Gesichtsfeld, Gehör, Brustkorb und Wirbelsäule, Atmungsorgane, Herz und Gefässe, Bauch- und Stoffwechselorgane sowie Gliedmassen) erfüllt sein.
3.2 Im Anhang 1 zur VZV werden die medizinischen Mindestanforderungen beim Vorliegen einer Zuckerkrankheit aufgelistet: Für die 1. medizinische Gruppe (Führerausweis-Kategorien A und B, Führerausweis-Unterkategorien A1 und B1, Führerausweis-Spezialkategorien F, G und M) wird eine stabile Blutzuckereinstellung ohne verkehrsrelevante Unteroder Überzuckerungen vorausgesetzt. Für die 2. medizinische Gruppe gilt Folgendes: Beim Vorliegen einer Zuckerkrankheit, bei der als Therapie-Nebenwirkung eine Unterzuckerung auftreten oder bei der Allgemeinsymptome einer Überzuckerung vorkommen können, ist die Fahreignung für die Kategorie D oder die Unterkategorie D1 ausgeschlossen.
3.3 Führerausweise können aus besonderen Gründen mit Auflagen verbunden werden. Dies ist nicht nur bei der Ausweiserteilung, sondern auch in einem späteren Zeitpunkt möglich, um Schwächen hinsichtlich der Fahrtauglichkeit zu kompensieren. Solche Auflagen zur Fahrberechtigung sind somit im Rahmen der Verhältnismässigkeit stets zulässig, wenn sie der Verkehrssicherheit dienen und mit dem Wesen der Fahrerlaubnis im Einklang stehen. Erforderlich ist, dass sich die Fahreignung nur mit dieser Massnahme aufrechterhalten lässt (BGE 130 II 25 E. 4). Zudem müssen die Auflagen erfüll- und kontrollierbar sein (BGE 131 II 248 E. 6.2 mit Hinweisen).
4.1 Der Beschwerdeführer leidet unbestritten an Diabetes mellitus Typ 2. Eine derartige Erkrankung ist ein medizinischer Grund, welcher die Fahreignung beeinträchtigen oder ausschliessen kann: Bei behandelten Diabetikern bilden Unterzuckerungszustände (Hypoglykämien) eine der Hauptursachen für anfallartig auftretende Bewusstseinsstörungen am Steuer. Bei einer Unterzuckerung wird die Fahrfähigkeit aufgrund einer plötzlich und oft unvorhersehbaren Bewusstseinsbeeinträchtigung innert sehr kurzer Zeit massiv gestört oder gänzlich aufgehoben, sodass sich bei einem solchen Ereignis eine erhebliche Verkehrsgefährdung ergibt (vgl. Rolf Seeger, Diabetes Mellitus und Fahreignung, in: Handbuch der verkehrsmedizinischen Begutachtung, Bern 2005, S. 67 f. und S. 148).
4.2 Vor diesem Hintergrund erscheint es gerechtfertigt, jährliche Untersuchungen anzuordnen, zumal der Beschwerdeführer ja ohnehin regelmässig zur Kontrolle des Blutzuckerspiegels geht. Die übrigen angeordneten Auflagen entsprechen vollumfänglich den im Merkblatt für Fahrzeuglenker mit Diabetes mellitus vorgesehenen Auflagen (Seeger, a.a.O., S. 148). Die Auflagen stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Verkehrssicherheit.
4.3 Eine ärztliche Kontrolle sowie die weiteren verfügten Auflagen sind notwendig, um die vom Beschwerdeführer ausgehende Gefahr im Strassenverkehr zu minimieren. Der damit verbundene Eingriff in die Persönlichkeitsrechte erscheint gering und im Interesse der Verkehrssicherheit gerechtfertigt. Die von der MFK verfügten Auflagen sind zur Überwachung der Fahreignung des Beschwerdeführers geeignet, sind im Interesse der Verkehrssicherheit erforderlich und gehen nicht über das Notwendige hinaus; sie sind damit verhältnismässig. Die in der streitigen Verfügung der Vorinstanz vorgesehenen Auflagen sind deshalb rechtens und widersprechen weder der Bundesverfassung, dem Grundsatz «keine Strafe ohne Gesetz» noch der Beweislastregel.
5. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 800.00 festzusetzen sind. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. A.___ hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 800.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Kofmel
Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mit Urteil 1C_391/2019 vom 16. Juli 2020 bestätigt.