Verwaltungsgericht
Urteil vom 20. Mai 2019
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Stöckli
Oberrichter Müller
Gerichtsschreiberin Kaufmann
In Sachen
A.___ AG
Beschwerdeführerin
gegen
Beschwerdekommission der Berufsbildung des Kantons Solothurn
Beschwerdegegnerin
betreffend Bewilligung zur Benützung von Schulräumen
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Mit E-Mail vom 24. August 2018 wandte sich die A.___ AG (in der Folge Beschwerdeführerin) an die Schulleitung des Berufsbildungszentrums (BBZ) Solothurn-Grenchen und bat um ein Angebot für die Benutzung eines Schulzimmers für die Dauer von 13 Tagen zur Durchführung von Kursen für voraussichtlich 8 Teilnehmende. Mit Verfügung vom 20. September 2018 teilte der Direktor des BBZ Solothurn-Grenchen der Gesuchstellerin mit, es werde ihr keine Bewilligung zur Benutzung von Schulräumen erteilt, die Voraussetzungen für eine Erteilung einer Bewilligung nach der Verordnung über die Benützung von Schulräumen und Schulanlagen der Kantons- und Berufsschulen vom 25. März 1977 lägen nicht vor. Gegen diese Verfügung erhob die A.___ AG bei der Beschwerdekommission der Berufsbildung (BKBB) am 29. September 2018 Beschwerde.
2. Die BKBB wies die Beschwerde am 20. November 2018 ab und verpflichtete die A.___ AG die Kosten von CHF 800.00 zu tragen. Zur Begründung führte sie aus, vorab sei darauf hinzuweisen, dass für die Begründung der Gesuchsabweisung nicht der E-Mail-Verkehr zwischen dem Direktor des BBZ Solothurn-Grenchen und der Beschwerdeführerin massgebend sei, sondern die Begründung in der angefochtenen Verfügung. Darin sei – im Unterschied zum E-Mail-Verkehr zwischen den Parteien – nicht vom Auslastungsgrad der Schule die Rede, sondern korrekterweise von den kantonalen Bewilligungsvoraussetzungen gemäss § 2 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung. In dieser sei klar festgehalten, dass allfällige Bewilligungen zur Benützung von Schulräumen für die Durchführung von wissenschaftlichen, künstlerischen und kulturellen Veranstaltungen erteilt werden können. Gegenstand des Gesuches der Beschwerdeführerin bilde ein Lehrgang für Online-Marketing-Management. Aus dem auf der Website der Beschwerdeführerin publizierten Inhalt des Kurses gehe klar hervor, dass es sich ohne Zweifel um eine kommerzielle Veranstaltung im Sinne der erwähnten Verordnung handle. Die Beschwerdeführerin möchte mit der Durchführung des genannten Lehrganges Einnahmen generieren. Das Kursgeld für den Zertifikatslehrgang betrage gemäss Angaben auf der Website CHF 3'850.00, die Kosten für das Zusatzmodul Projektarbeit CHF 1'500.00. Damit stehe fest, dass die von der Beschwerdeführerin organisierte Schulung eine kommerzielle Ausrichtung habe. Schliesslich bestehe kein Anspruch einer Gesuchstellerin oder eines Gesuchstellers auf Erteilung einer Bewilligung, selbst wenn die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt wären. Es handle sich um eine Kann-Vorschrift.
3. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2018 erhob die A.___ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte die Anträge, die Verfügung der Beschwerdekommission der Berufsbildung sei aufzuheben und es sei ihr eine Bewilligung für die Benützung von Schulzimmern am BBZ Solothurn-Grenchen zu erteilen, unter Übernahme der Verfahrenskosten und Ausrichtung einer angemessenen Parteientschädigung durch die Beschwerdegegnerin. Zur Begründung wurde innert ergänzter Frist ausgeführt, in der Ausgangslage sei nicht erwähnt worden, dass der Leiter des BBZ mitgeteilt habe, es könne keine Bewilligung erteilt werden, weil der Eigenbedarf so gross sei. Die Zuordnung ihrer Weiterbildungsangebote und des Lehrgangs Online Marketing zu einer kommerziellen Veranstaltung sei nicht zulässig und aus der Luft gegriffen. Mit der Aussage, dass es sich um keine künstlerische oder kulturelle Veranstaltung handle, stimme die BKBB zu, dass es sich beim Lehrgang um eine wissenschaftliche Veranstaltung handle. Es sei allseits unbestritten, dass ihre Weiterbildungsangebote einer wissenschaftlichen Veranstaltung zuzuordnen seien und einen wissenschaftlichen Zweck – Vermittlung und Erwerb von Wissen und Können – verfolgten. Die A.___ AG sei auch der Überzeugung, dass es in der Natur und im Sinne der Verordnung sei, dass leerstehende Schulräumen des Kantons für schulische Zwecke von Dritten genutzt werden bzw. gemietet werden könnten. Mit dem seinerzeitigen Regierungsratsbeschluss vom 25. Mai 1977 habe man grundsätzlich zum Ausdruck bringen wollen, dass der Kanton seine Schulräume und Schulanlagen an Dritte zur Verfügung stellen solle. Daraus lasse sich ableiten, dass grundsätzlich die Bewilligung erteilt werde, sofern nicht objektive und wichtige Gründe gegen eine Bewilligung sprächen. Die Vermietung leerstehender Schulräume mache auch deshalb Sinn, weil damit die Liegenschaftsrechnung des Kantons positiv beeinflusst werde und dies schlussendlich im Sinne der Steuerzahler sei. Die Bewilligung sei grundsätzlich an zwei Bedingungen geknüpft: erstens, dass der Schulbetrieb eine Benützung zulasse und zweitens, dass der Zweck der Veranstaltung der Verordnung entspreche. Die derzeitige Vermietung der Schulräume am BBZ Solothurn-Grenchen zeige, dass es sich um Mieter und Benützer handle, die ihre Organisation und ihre Angebote auch nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten gestalten und führen würden.
4. Die Beschwerdekommission der Berufsbildung nahm mit Schreiben vom 24. Januar 2019 zur Beschwerde Stellung und beantragte, diese kostenpflichtig abzuweisen. Zur Begründung führte sie aus, gemäss § 5 Abs. 1 Bst. b der Verordnung entscheide über die Bewilligung zur Benützung der Schulanlagen die zuständige Schulleitung (Rektor) und zwar in Form einer Verfügung. Die von der Beschwerdeführerin erwähnte E-Mail-Antwort des Rektors habe deshalb in der Ausgangslage nicht erwähnt zu werden brauchen. Weil bereits nach Sichtung der Beschwerdeakten offensichtlich gewesen sei, dass die Voraussetzungen für eine Vermietung von Schulräumen nicht erfüllt seien, habe man darauf verzichtet eine Vernehmlassung des BBZ und eine allfällige Replik einzuholen. Dabei habe man sich auf § 34 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes gestützt. Die Beschwerdeführerin irre, wenn sie vorbringe, das Argument «kommerzielle Veranstaltung» sei nicht zulässig und aus der Luft gegriffen. Vielmehr ergebe sich dies zweifelsfrei aus der Zweckbestimmung (§ 1) der genannten Verordnung. Sobald eine Veranstalterin wie die Beschwerdeführerin mit ihren Kursen Einnahmen erwirtschafte, liege eine kommerzielle Veranstaltung vor. Eine eigentliche Verkaufsveranstaltung bzw. der Handel von und mit Gütern müsse demnach nicht betrieben werden. Wäre die angebotene Weiterbildungsveranstaltung nicht kommerziell, müsste sie kostenlos angeboten werden. Dem sei aber nicht so. Der Begriff kommerziell sei vor allem auch abzugrenzen von den nicht-kommerziellen Tätigkeiten, nämlich jenen, die aus ideellen, gemeinnützigen oder sozialen Gründen erfolgten. Es sei klar, dass die Beschwerdeführerin ihre Kurse nicht aus ideellen Gründen anbiete, keine gemeinnützige Unternehmung sei und auch keine sozialen Zwecke verfolge. Das Anbieten von Kursen, wie dies die Beschwerdeführerin tue, könne also nur aus geschäftlichen, gewinnorientierten oder eben kommerziellen Zwecken erfolgen. Klar sei auch, dass die Beschwerdeführerin keine wissenschaftliche Veranstaltung durchführe. Diese dienten nämlich vor allem dazu, die wissenschaftlichen Arbeiten einem breiten Publikum zugänglich zu machen und zu ermöglichen. Übliche Beispiele dafür seien Veranstaltungen wie Kongresse, Tagungen, Konferenzen und Seminare. Aber auch lokale Veranstaltungen wie wissenschaftliche Vorträge über historische oder naturwissenschaftliche Themen würden darunterfallen. Im Gegensatz dazu richte sich der Lehrgang der Beschwerdeführerin an einen kleinen Personenkreis und nicht an ein breites Publikum. In erster Linie dienten die Schulanlagen dem Schulbetrieb. Nur ausnahmsweise, und wenn es der Schulbetrieb zulasse, könnten die Schulräume auf Gesuch hin Körperschaften und Organisationen nach Massgabe der Verordnung zur Verfügung gestellt werden. Im vorliegenden Fall erfülle die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen zur Erteilung einer Bewilligung zur Benützung der Schulanlagen aber nicht. § 2 der Verordnung sei eine klare Kann-Vorschrift. Die Bewilligungsbehörde müsse die Bewilligung nicht erteilen, selbst dann nicht, wenn die Voraussetzungen erfüllt wären. Es bestehe kein Rechtsanspruch auf eine Bewilligung. Zur heutigen Vermietungs-Praxis sei zu sagen, dass das BBZ Solothurn-Grenchen die Schulräume bisher einerseits an Behörden, andererseits an Non-Profit-Organisationen, insbesondere für Weiterbildung, überbetriebliche Kurse, Durchführung von Lehrabschlussprüfungen und Stützunterricht vermietete. Dabei handle es sich um Partner im Berufslernverbund, ausgenommen davon seien die kantonale Pensionskasse und die Gebäudeversicherung. Im Unterschied zu diesen Non-Profit-Organisationen sei die A.___ AG eine profitorientierte Aktiengesellschaft im Bereich der Unternehmensberatung. Eine diskriminierende, respektive rechtsungleiche Behandlung der Beschwerdeführerin liege demnach nicht vor.
II.
1. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12 und § 20 Abs. 2 der Verordnung über die Benützung von Schulräumen und Schulanlagen der Kantons- und Berufsschulen, BGS 414.71 [in der Folge: Verordnung]). Die A.___ AG ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Nach § 1 Abs. 1 der Verordnung dienen die Schulräume und Schulanlagen, die im Eigentum des Kantons stehen oder von ihm gemietet sind, primär dem Schulbetrieb. Ihre Benützung kann, soweit es der Schulbetrieb zulässt, auf Gesuch hin Körperschaften und Organisationen nach Massgabe der Verordnung bewilligt werden (Abs. 2). Bewilligungen zur Benützung von Schulräumen können erteilt werden für die Durchführung von wissenschaftlichen, künstlerischen und kulturellen Veranstaltungen (§ 2 Abs. 1 lit. a).
3. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin keine künstlerische oder kulturelle Veranstaltung durchführen möchte. Sie behauptet hingegen, sie führe mit ihrem Marketing-Kurs eine wissenschaftliche Veranstaltung durch und der Schulbetrieb lasse es ohne weiteres zu, da das Schulhaus, wie der Rektor per E-Mail bestätigt habe, am Samstag nicht ausgelastet sei.
3.1 Zunächst ist festzuhalten, dass es sich beim fraglichen Paragraphen 2 der Verordnung um eine sogenannte Kann-Vorschrift handelt. Dabei räumt ein Rechtssatz den Verwaltungsbehörden beim Entscheid, ob eine Massnahme zu treffen sei oder nicht, einen Spielraum ein. Man spricht von sogenanntem Entschliessungsermessen. Die Verwaltungsbehörden können von der Anordnung einer Massnahme absehen, da das Gesetz den Eintritt der Rechtsfolge beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen nicht zwingend vorschreibt. Dieses Entschliessungsermessen liegt vor allem bei solchen Kann-Vorschriften vor (vgl. dazu Häfelin / Müller / Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 2016 Rz. 398). Auf den vorliegenden Fall bezogen heisst das, dass die Beschwerdeführerin – wie die Beschwerdegegnerin richtig bemerkt – keinen Anspruch auf die Erteilung der Bewilligung hat. Selbst wenn die Voraussetzungen nach § 2 der Verordnung vorliegen würden, wären die Behörden nicht verpflichtet, die verlangte Bewilligung zu erteilen.
3.2 Auch wenn es im vorliegenden Fall der Schulbetrieb zulassen würde, könnte man sich fragen, ob die Aktiengesellschaft unter den Begriff Körperschaften und Organisationen nach Sinn und Zweck der Verordnung fällt. Dies kann jedoch offenbleiben, da die Bewilligungsvoraussetzungen nach § 2 der Verordnung offensichtlich nicht vorliegen.
3.3 Wie aus den Akten und dem Internetauftritt der Beschwerdeführerin (www.[...].ch, abgerufen am 20. Mai 2019) hervorgeht, handelt es sich beim Kurs «Online-Marketing-Manager» um eine Ausbildung, die es den Teilnehmerinnen und Teilnehmern ermöglichen soll, in Firmen selbst erarbeitete Online-Marketing-Konzepte umzusetzen und damit letztendlich den Verkauf zu fördern und die eigene wirtschaftliche Leistungsfähigkeit oder die der Unternehmung zu steigern. In der Version 2 (Samstagskurse), für die das Gesuch gestellt wurde, werden dabei an ca. 12 Samstagen während rund 4 Monaten die entsprechenden Fähigkeiten und Kenntnisse vermittelt. Für den Zertifikatslehrgang bezahlen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer den Betrag von CHF 3'850.00. Dies würden sie nicht tun, wenn nicht die Hoffnung und Erwartung bestünde, mit den erworbenen Kenntnissen die persönliche Qualifikation und Leistungsfähigkeit zu steigern und einen wirtschaftlichen Mehrwert zu schaffen. Oftmals beteiligen sich ja auch Arbeitgeber an derartigen Weiterbildungs- und Kurskosten und vereinbaren im Gegenzug mit den Arbeitnehmern, sich für eine bestimmte Zeit zu verpflichten und während dieser Zeit nicht zu kündigen. Es ist offensichtlich, dass es sich bei diesem Kurs der Beschwerdeführerin um eine wirtschaftliche oder kommerzielle Tätigkeit handelt. Die (leicht semantische) Unterscheidung der Beschwerdeführerin ändert daran nichts. Mit Sicherheit ist der von der Beschwerdeführerin angebotene Kurs «Online-Marketing-Manager» keine wissenschaftliche Tätigkeit im Sinn von § 2 der Verordnung und die Beschwerdegegnerin hat die Erteilung der Bewilligung zurecht verweigert.
3.4 Wie erwähnt, besteht kein Anspruch auf Erteilung einer Bewilligung; es liegt im Ermessen der Behörden, eine solche zu erteilen. Dass die Schulleitung des BBZ Solothurn-Grenchen dieses Ermessen missbrauchen würde und die Beschwerdeführerin bei der Vermietung quasi diskriminiert würde, wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Wie aus der E-Mail des Rektors vom 14. Januar 2019 an den Leiter Rechtsdienst des Departements für Bildung und Kultur (DBK) hervorgeht, wurden die Räumlichkeiten in der Vergangenheit in erster Linie an Non-Profit-Organisationen aus dem Bereich Berufslernverbund vermietet.
4. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die A.___ AG die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf CHF 1'000.00 festzusetzen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen sind.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die A.___ AG hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'000.00 zu bezahlen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Kaufmann