Verwaltungsgericht
Urteil vom 19. Januar 2018
Es wirken mit:
Oberrichterin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Kaufmann
In Sachen
1. Einwohnergemeinde Boningen
2. Einwohnergemeinde Gunzgen
3. Einwohnergemeinde Hägendorf
4. Einwohnergemeinde Kappel
5. Gemeinde Rickenbach
6. Einwohnergemeinde Wangen b/O
7. Gemeinde Fulenbach
alle hier vertreten durch Sozialregion Untergäu SRU
Beschwerdeführerinnen
gegen
1. Departement des Innern vertreten durch Rechtsdienst Departement des Innern
2. K.___
Beschwerdegegner
betreffend Sozialhilfe / Wohnkosten
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. K.___ (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) ersuchte am 3. Januar 2017 bei der Sozialregion Untergäu (SRU) um sozialhilferechtliche Unterstützung. Diese wurde ihr mit Verfügung vom 9. Januar 2017 ab anfangs Januar 2017 gewährt. Die SRU verfügte jedoch eine Kürzung des Mietanteils auf die ortsübliche Höhe von CHF 525.00 und legte den Grundbedarf aufgrund der Zweckwohngemeinschaft auf CHF 888.00 fest.
2. Gegen diese Verfügung erhob K.___ beim Departement des Innern (DdI) Beschwerde. Sie beanstandete hauptsächlich die Kürzungen beim Grundbedarf und bei der Miete und beantragte Sozialhilfe bereits ab Dezember 2016. Das DdI hiess die Beschwerde am 27. September 2017 teilweise gut und wies die SRU an, für die Monate Januar bis Juni 2017 den Mietzins vollständig zu übernehmen und der Beschwerdegegnerin die Differenz nachzuzahlen.
3. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2017 erhob die SRU, vertreten durch die Geschäftsleitung, Beschwerde und beantragte, die Weisung des DdI betreffend Mietzins unter Kostenfolge aufzuheben. Gleichzeitig wurde zur Einreichung der Vollmachten der sieben Einwohnergemeinden, die die SRU bilden, und zur Begründung eine Nachfrist verlangt. Mit Schreiben vom 7. November 2017 wurden die Vollmachten und die Begründung nachgereicht. Neu wurde eventualiter verlangt, § 93 Abs. 1 lit. b Sozialverordnung sei zur Präzisierung an den Regierungsrat zu überweisen bzw. das Amt für soziale Sicherheit (ASO) sei zu beauftragen, klare Verwaltungsweisungen zu erlassen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die seit 1. Januar 2015 in Kraft stehende Bestimmung von § 93 Abs. 1 lit. b Sozialverordnung sei unklar und es gebe keine Verwaltungsweisungen dazu. Es müsse in der Kompetenz der Gemeinden liegen, die missbräuchliche Höhe des Mietzinses festzulegen. Mit Regierungsratsbeschluss (RRB) 2014/1623 vom 16. September 2014 sei von den SKOS-Richtlinien abgewichen worden, indem missbräuchlich hohe Mietkosten von Beginn der Unterstützung an auf die ortsübliche Höhe herabgesetzt werden dürften. In den Verwaltungsweisungen des ASO (Handbuch Sozialhilfe Kanton Solothurn) seien zu den Wohnkosten unklare oder missverständliche Erläuterungen enthalten. Deshalb habe die SRU in ihren Richtlinien, welche durch die Sozialbehörde am 23. Juni 2016 genehmigt worden seien, für alle sieben Gemeinden die Mietzinslimiten festgelegt und festgehalten, dass ein Mietzins als missbräuchlich hoch anzusehen sei, wenn die Limite um die Hälfte überschritten sei. Zusätzlich werde festgehalten, dass in begründeten Einzelfällen von den Limiten abgewichen werden könne. Bezüglich der Mietkosten der Beschwerdegegnerin sei festzuhalten, dass dieser zwar im September 2015, als sie sich ein erstes Mal für Sozialhilfe angemeldet habe, Mietkosten von CHF 940.00 angerechnet worden seien. Diese seien aber nie ausbezahlt worden und sie könne aus der nicht in Kraft getretenen Verfügung nichts ableiten. Sie sei aber auf die zu hohen Mietkosten aufmerksam gemacht worden. Nun sei die Lage vollkommen anders: die Beschwerdegegnerin habe sämtliche Versicherungsleistungen ausgeschöpft, sei krankgeschrieben und es sei nicht absehbar, wie lange sie Sozialhilfe beziehen werde. Die massgebende Gesetzesbestimmung sei im Rahmen des Massnahmenplanes 2014 eingeführt worden. Das Ziel sei gewesen, Sozialhilfekosten einzusparen. Es müsse daher zulässig sein, Personen, welche aufgrund von nicht vorausschauendem oder unvernünftigem Handeln beim Beginn des Sozialhilfe-Bezugs in stark überteuerten Mietverhältnissen lebten, ab Beginn dafür zu «bestrafen». Generell müsse es in der Kompetenz der Sozialbehörde liegen, Mietzinsgrenzwerte wie auch Grenzwerte zu missbräuchlichen Höhen von Mietzinsen festzulegen. Die missbräuchlich hohen Mietkosten seien nicht nur vom Verhalten der Person abhängig, sondern könnten durchaus auch in der reinen Höhe bzw. der Überschreitung der ortsüblichen Mietzinse liegen. Insbesondere gelte dies, wenn schon längere Zeit absehbar war, dass die Miete die finanziellen Möglichkeiten deutlich sprenge. Eine deutliche Überschreitung von angemessenen Mietzinsen impliziere schon ein missbräuchliches Verhalten. Bei der Beschwerdegegnerin sei aus verschiedenen Gründen schon länger absehbar gewesen, dass sie ab Anfang 2017 Sozialhilfe werde beziehen müssen und trotzdem habe sie sich nicht um eine günstigere Wohnmöglichkeit gekümmert. Durch ihr Verhalten sei sie finanziell bessergestellt gewesen als Personen in bescheidenen finanziellen Verhältnissen, welche auch vorübergehend einen solchen Mietzins nicht finanzieren könnten.
4. Das DdI nahm am 28. November 2017 zur Beschwerde Stellung und beantragte, diese unter Kostenfolge abzuweisen. Zur Begründung führte das Departement aus, es sei unbestritten, dass die Sozialregionen mangels einheitlicher Regelung durch die SKOS-Richtlinien oder den Kanton für ihre Region die ortsüblichen Mietzinsrichtwerte festlegen könnten. Dies beschränke sich aber auf die ortsüblichen Mietzinse, beinhalte jedoch nicht die Festlegung von missbräuchlich hohen Mietkosten. Aus dem Handbuch Regelsozialhilfe des Kantons Solothurn, auf das sich die SRU berufe, gehe nichts Anderes hervor. Wie im angefochtenen Entscheid ausgeführt, gehe es nicht um die missbräuchliche Höhe von Mietkosten, sondern um ein missbräuchliches Verhalten der sozialhilfebeziehenden Personen. Aus dem RRB Nr. 2014/1623, gestützt auf den die fragliche Gesetzesbestimmung eingeführt worden sei, ergebe sich, dass in einigen wenigen Fällen bedürftige Personen in eine Sozialregion ziehen würden, nachdem sie eine überteuerte Wohnung angemietet hätten. Überteuerte Mietkosten seien in einer ersten Phase nach Unterstützungsbeginn unter Umständen zu übernehmen, wovon jedoch künftig in den genannten Fällen abgesehen werden könne. Es handle sich also um diejenigen Fälle, in denen eine Person in eine zu teure Wohnung ziehe, obwohl sie wisse, dass es in der Sozialregion Beschränkungen in der Höhe der Mietkosten gebe und sie davon ausgehen müsse, dass sie sozialhilferechtliche Unterstützung benötige oder bereits unterstützt werde. Nichts Anderes ergebe sich aus den beiden Schreiben des Amtes für soziale Sicherheit vom 18. November und 1. Dezember 2014. Danach werde Missbräuchlichkeit angenommen, wenn eine bereits vorher unterstützte Person eine zu teure Wohnung miete, ohne sich vorher mit dem zuständigen Sozialdienst abzusprechen oder wenn ein Mietverhältnis mit überhöhten Mietkosten zustande komme, bei dem beide Vertragsparteien davon ausgehen müssten, dass der Mietzins nicht aus eigener Kraft finanziert werden könnte. Wenn keine derartige Missbräuchlichkeit vorliege, müsse mittels Auflagen der möglichst rasche Umzug in eine günstigere Wohnung erwirkt werden. Die Beschwerdegegnerin habe die fragliche Wohnung über zwei Jahre vor ihrem Gesuch um Sozialhilfeunterstützung angemietet und es sei zu diesem Zeitpunkt keinesfalls klar gewesen, dass sie je einmal Sozialhilfe werde beantragen müssen. Ebenso wenig mussten sie und ihr Vermieter davon ausgehen, dass sie die Mietkosten keinesfalls aus eigener Kraft würde bezahlen können. Es sei deshalb im vorliegenden Fall nicht von einem missbräuchlichen Verhalten auszugehen und demzufolge auch nicht zulässig, die Mietkosten bereits zu Beginn der Unterstützung auf die ortsübliche Höhe herabzusetzen.
5. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2017 erfolgten Bemerkungen der SRU zur Stellungnahme des Departements.
6. Mit Schreiben vom 14. Dezember 2017 liess sich die Beschwerdegegnerin vernehmen, ohne konkrete Anträge zu stellen. Sie brachte vor, nach ihrem Arbeitsunfall habe die Unfallversicherung zugesichert, sämtliche Kosten zu übernehmen. Diese habe ihr Versprechen nicht gehalten. Von daher habe sie nicht davon ausgehen müssen, durch den Unfall in das Sozialsystem abzustürzen. Die Begründung der SRU beruhe grösstenteils auf Vermutungen und Annahmen.
7. Für die genauen Ausführungen und Standpunkte der Parteien wird auf die Akten verwiesen. Soweit nötig ist nachfolgend darauf einzugehen.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (vgl. § 159 Abs. 3 Sozialgesetz, SG, BGS 831.1 und § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12).
1.2 Das Verwaltungsgericht hat der SRU im Entscheid vom 22. Februar 2017 betreffend Sozialhilfe (VWBES.2016.271) die Parteifähigkeit abgesprochen. Offengelassen wurde, ob die sieben hinter der SRU stehenden Einwohnergemeinden überhaupt im Sinne der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts im Bereich der Sozialhilfe im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) zur Beschwerde berechtigt wären, weil sie im Bereich der Sozialhilfe in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen seien und sich daher gegen Entscheide, die ihr Verwaltungshandeln in diesem Bereich einschränkten, zur Wehr sollten setzen können (Urteil des Bundesgerichts 8C_764/2015 vom 11. April 2016, EG Stadt Solothurn gegen A. und BGE 140 V 328). Das Verwaltungsgericht sprach der SRU, respektive ihrer Sozialkommission mangels Vertretungsbefugnis die Beschwerdelegitimation ab und hielt fest, zur Vertretung einer Gemeinde wäre nach § 13 Abs. 2 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11) der Gemeinderat befugt, der diese Befugnis generell oder im Einzelfall an ein anderes Gemeindeorgan, resp. die Sozialregion delegieren könne.
1.3 Gestützt auf diesen Entscheid hat die SRU mit der Beschwerde vom 5. Oktober 2017 eine Nachfrist zur Einreichung der Vollmachten und einer einlässlichen Begründung verlangt. Innert Frist wurden die Vollmachten der sieben Einwohnergemeinden eingereicht, so dass unter Vorbehalt des oben Gesagten (II. Ziff. 1.2) im Grundsatz auf die Beschwerde eingetreten werden kann.
1.4 Nicht eingetreten werden kann auf das (eh zu spät gestellte) Eventualbegehren. Das Verwaltungsgericht befasst sich mit der Kontrolle der Rechtsanwendung und ist nicht befugt, dem Regierungsrat einzelne Rechtsnormen zur Präzisierung zu überweisen oder dem Amt für soziale Sicherheit (ASO) Aufträge zu erteilen.
2.1 Zunächst ist festzuhalten, dass es im vorliegenden Fall nur noch um die Wohnkosten der Beschwerdegegnerin für die Monate Januar bis Juni 2017 und die entsprechende durch die Vorinstanz verfügte (und unterdessen erfolgte) Nachzahlung (von CHF 2'670.00) an die Beschwerdegegnerin geht. Grundbedarf, Unterstützungsbeginn und die Festlegung des ortsüblichen Mietzinses sind nicht (mehr) umstritten. Ebenso erübrigen sich Ausführungen zu den zum Teil sehr ausführlichen allgemeinen Bemerkungen zur Sozialhilfe, den Wohnkosten, den Verwaltungsanweisungen und Kompetenzen, etc.
2.2 Art. 93 Abs. 1 lit. b Sozialverordnung (SV, BGS 831.2) lautet unter der Überschrift «Abweichungen von den SKOS-Richtlinien, § 152 SG» wie folgt:
1Von den von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe erlassenen Richtlinien (SKOS-Richtlinien) gelten folgende Abweichungen:
b) Wohnkosten: Diese werden maximal bis zur ortsüblichen Höhe vergütet. Kosten für Mietkautionen werden nicht übernommen. Missbräuchlich hohe Mietkosten dürfen von Beginn der Unterstützung an auf die ortsüblichen (recte: ortsübliche) Höhe herabgesetzt werden.
Diese Bestimmung wurde gestützt auf einen Auftrag des Kantonsrates (A 101/2013; Weg mit der Anbindung der Sozialhilfeleistungen an die SKOS-Richtlinien) durch den Regierungsratsbeschluss Nr. 2014/1623 nachträglich in die Sozialverordnung aufgenommen und ist seit 1. Januar 2015 in Kraft. Der Regierungsrat hat dazu unter Ziffer 2.1.2 seines Beschlusses ausgeführt:
Wohnkosten
Gemäss den SKOS-Richtlinien sollen unterstützten Personen im Regelfalle Mietkosten in der ortsüblichen Höhe vergütet werden. Diese Begrifflichkeit führt teilweise zu der Auffassung, dass Sozialhilfebeziehenden generell Wohnkosten für Räumlichkeiten im mittleren Preissegment der jeweiligen Wohngegend über die Sozialhilfe zu vergüten sind. In der Praxis hat sich diese Auffassung nicht durchgesetzt; vielmehr werden unterstützte Personen aufgefordert, möglichst günstig zu wohnen. Um Praxis und Rechtsordnung in Übereinstimmung zu bringen und Unklarheiten zu beseitigen, wird in § 93 Abs. 1 Buchstabe b SV nun geregelt, dass die ortsüblichen Wohnkosten und damit Ausgaben für Räumlichkeiten im mittleren Preissegment die Höchstgrenze darstellen.
Darüber hinaus dürfen künftig Mietzinskautionen nicht mehr via Sozialhilfe übernommen werden. Dieser Schritt erfolgt nicht nur, weil Sozialhilfebeziehende nicht besser als nicht unterstützte Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen gestellt werden sollen, sondern auch, um allfällige Abschiebungstendenzen zwischen den Sozialregionen zu unterbinden.
Weiter soll die Regelung eingeführt werden, dass missbräuchlich hohe Mieten nicht über die Sozialhilfe getragen werden müssen. In einigen wenigen Fällen ziehen bedürftige Personen in eine Sozialregion, nachdem sie eine überteuerte Wohnung angemietet haben. Der überteuerte Mietzins ist nach geltender Regelung in einer ersten Phase nach Unterstützungsbeginn unter Umständen zu übernehmen. Davon darf künftig in den genannten Fällen abgesehen werden.
2.3 Aus diesem letzten Abschnitt ergibt sich klar, dass von Missbräuchlichkeit im Sinne von § 93 SV nur gesprochen werden kann, wenn bereits Sozialhilfe beziehende Personen in eine neue, teurere Wohnung, welche in einer anderen Sozialregion liegt, umziehen. Nur in diesen Fällen kann vom üblichen Prozedere, nämlich, dass die Sozialbehörde die überteuerten Wohnkosten feststellt, sie für die Dauer bis zur nächsten ordentlichen Kündigung übernimmt und die unterstützte Person auffordert, umzuziehen, unter Androhung der Nichtübernahme der überteuerten Wohnkosten im Unterlassungsfall, abgewichen werden. Offenbar gab es vor Inkrafttreten der neuen Bestimmung betreffend Wohnkosten einige wenige Fälle, bei denen sich Sozialhilfeempfänger durch Umzug dem Prinzip des möglichst günstigen Wohnens entziehen wollten. Dies soll mit der Regelung betr. Missbräuchlichkeit verhindert werden, indem nicht, wie oben beschrieben, das übliche Prozedere angewandt werden muss, sondern die ortsüblichen Mietzinse von Beginn der Unterstützung durch die neu zuständige Sozialregion angewandt werden können. Es wäre beispielsweise auch denkbar, dass nicht eine übliche 3-monatige Kündigungsfrist, sondern sechs oder zwölf Monate festgelegt werden. Keinesfalls lässt sich, wie dies die SRU tut, aus dem Gesetzestext ableiten, sie sei berechtigt, generell und für alle die Grenze der Missbräuchlichkeit beim Eineinhalbfachen der ortsüblichen Wohnkosten festzulegen. Dies widerspricht dem Grundsatz von § 11 Sozialgesetz (SG, BGS 831.1), dass sich die Bedarfsleistungen am individuellen Bedarf orientieren und jeweils für den konkreten Einzelfall festgelegt werden müssen. Nichts Anderes ergibt sich aus dem Handbuch Sozialhilfe Kanton Solothurn und den beiden Schreiben des ASO vom 18. November, resp. 1. Dezember 2014.
2.4 Als die Beschwerdegegnerin am 3. Januar 2017 die SRU um Bedarfsleistungen ersuchte, hatte sie zusammen mit einer weiteren Person einen Mietzins von CHF 1'980.00 inkl. Nebenkosten zu bezahlen. Dieser Betrag lag unbestrittenermassen über den ortsüblichen Wohnkosten, die gemäss Richtlinien der SRU für einen 2-Personenhaushalt einen maximalen Mietzins von CHF 1'050.00 inkl. Nebenkosten vorsehen. Entscheidend ist aber, dass die Beschwerdegegnerin bereits über zwei Jahre in dieser Wohnung wohnte und zum Zeitpunkt, als sie den Mietvertrag abschloss, erwerbstätig war und in keiner Art und Weise damit rechnen musste, je Sozialhilfe beziehen zu müssen. Dies gilt uneingeschränkt für die ganze Zeit bis zum Gesuch um Sozialhilfe, denn – wie die Vorinstanz richtig bemerkt – die Beschwerdegegnerin konnte darauf vertrauen, eine neue Stelle zu finden. Von missbräuchlichem Verhalten im Sinne von § 93 SV kann keine Rede sein. Die Behauptung der SRU, es sei schon lange absehbar gewesen, dass die Beschwerdegegnerin ab Januar 2017 werde Sozialhilfe beziehen müssen, ist reine Spekulation.
3. Die Beschwerde erweist sich somit, soweit auf sie eingetreten werden kann, als unbegründet. Sie ist abzuweisen. Nach § 77 VRG werden den am verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beteiligten Behörden in der Regel keine Verfahrenskosten auferlegt. Zudem wird praxisgemäss in Sozialhilfefällen auf die Erhebung von Kosten verzichtet.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.
2. Auf das Erheben von Verfahrenskosten wird verzichtet.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Kaufmann