Verwaltungsgericht
Urteil vom 8. Mai 2018
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiberin Droeser
In Sachen
Staat Solothurn, vertreten durch Hochbauamt,
Beschwerdeführer
gegen
Stadt Grenchen,
Beschwerdegegnerin
betreffend Grundeigentümerbeiträge Freytagstrasse
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
1. Die Stadt Grenchen legte vom 21. August bis 19. September 2014 die Beitragspläne Freytagstrasse für Strassenbau, Abwasserleitung und Wasserleitung öffentlich auf und orientierte die betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer. Der Kanton Solothurn sollte nach den Beitragsberechnungen für eine Teilfläche seiner Grundstücke GB Nrn. 9152 und 9205 Beiträge von voraussichtlich CHF 77'139.25 und CHF 151'747.30 an die neue Strasse bezahlen. Eine Einsprache des Grundeigentümers lehnte die Stadt mit Entscheid vom 15. November 2016 ab.
2. Auf Beschwerde hin bestätigte die Kantonale Schätzungskommission mit Urteil vom 27. April 2017 die voraussichtlichen Beiträge an die Strasse.
3. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 19. Mai 2017 verlangte der Staat Solothurn sinngemäss die Aufhebung der Beitragspflicht an die Strasse, eventualiter die Festlegung eines höheren Beitragsfaktors für das Grundstück GB Grenchen Nr. [...] unter gleichzeitiger Reduktion des entsprechenden Beitrags für die beiden eigenen Grundstücke, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Stadt Grenchen stellte in ihrer Vernehmlassung vom 11. Juli 2017 die Anträge, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen und die Entscheide der Vorinstanzen seien zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die Parteien liessen sich mit Bemerkungen vom 22. August und Duplik vom 11. September 2017 nochmals vernehmen. Auf Ersuchen des Gerichts reichte die Stadt am 20. November 2017 weitere Unterlagen ein, die dem Beschwerdeführer zugestellt wurden. Nach Durchführung einer Instruktionsverhandlung mit Parteibefragung am 20. Februar 2018 reichten die Parteien weitere Unterlagen ein, welche der jeweiligen Gegenpartei zugestellt wurden.
In ihren abschliessenden Stellungnahmen vom 11. April (Stadt Grenchen) und vom 13. April 2018 (Kanton Solothurn), die der Gegenpartei zugestellt wurden, hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Am 30. April 2018 reichte der Kanton die verlangte Vollmacht nach.
II.
1.1 Die Beschwerde ist frist- und formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zur Beurteilung zuständig (§ 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12; § 36 Grundeigentümerbeitragsverordnung, GBV, BGS 711.41). Der Beschwerdeführer ist als betroffener Grundeigentümer, welcher zu Beiträgen verpflichtet wird, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung; er ist deshalb zur Beschwerde legitimiert (§ 12 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11).
1.2 Zur Vertretung von Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere zur Beschwerdeerhebung, ist das leitende Organ befugt, beim Kanton (als Grundeigentümer) also der Regierungsrat (§ 12 Abs. 3 VRG). Dieser hat mit Beschluss vom 30. April 2018 nachträglich das Hochbauamt formell zur Beschwerdeführung ermächtigt. Die Auffassung des Hochbauamtes, es sei in Bau- und Planungssachen leitendes Organ des Kantons und könne diesen in jeder Hinsicht vertreten, entbehrt, was die Vertretung in einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde oder Klage betrifft, einer rechtlichen Grundlage im kantonalen Recht, und dasselbe gilt für das Bau- und Justizdepartement als Departement.
1.3 Auf die Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.
2.1 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann nach § 67bis Abs. 1 VRG die Verletzung von kantonalem oder Bundesrecht geltend gemacht werden, ebenso unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhaltes.
2.2 Der Kanton stellt die Anträge, das vorinstanzliche Urteil und die Verfügung der Baudirektion der Stadt Grenchen seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass für die beiden in den Beitragsplan einbezogenen Grundstücke GB Grenchen Nrn. 9152 und 9205 keine Beitragspflicht bestehe. Eventualiter sei der Beitrag beim Grundstück GB Grenchen Nr. [...] um den Faktor 1.2 hinauf zu korrigieren, unter gleichzeitiger Reduktion des Beitrags für die beiden eigenen Grundstücke um den korrigierten Beitrag.
Ein selbständiges Feststellunginteresse daran, dass die im Plan einbezogenen Grundstücke des Beschwerdeführers nicht beitragspflichtig seien, besteht nicht. Wenn das angefochtene Urteil der Vorinstanz aufgehoben oder geändert wird mit der Begründung, die Beitragspflicht sei zu Unrecht angenommen oder in der Höhe falsch festgesetzt worden, geht das entsprechende Gestaltungsurteil einer (zusätzlichen) Feststellung vor und macht diese überflüssig. Auf das Begehren um Feststellung der fehlenden Beitragspflicht ist deshalb nicht einzutreten.
2.3 Zur Begründung seiner Anträge bringt der Beschwerdeführer vor, die Vorinstanz habe das kantonale Recht nicht richtig angewendet, insbesondere § 108 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz (PBG, BGS 711.1) und § 6 Abs. 1GBV, weil die Grundstücke des Beschwerdeführers bereits hinreichend erschlossen und deshalb von der Beitragspflicht auszunehmen seien. Im Eventualstandpunkt wird behauptet, dass zur Bemessung der Beitragspflicht ein zu hoher Ausnützungsfaktor verwendet worden sei, insbesondere im Vergleich zum Grundstück GB Nr. [...], weshalb eine Verletzung des Äquivalenzprinzips vorliege und das Gleichbehandlungsgebot verletzt sei. Diese Rügen sind zulässig und im Folgenden zu prüfen, und zwar für die beiden in den Beitragsplan einbezogenen Grundstücke des Beschwerdeführers getrennt, da sie in verschiedenen Zonen liegen und die Erschliessung unterschiedlich geregelt ist.
3.1 Das Grundstück GB Nr. 9152 im Halte von 14'679 m2 liegt im Nordosten Grenchens. Es ist etwa 100 – 110 m breit und 140 m lang und mit dem (ehemaligen) Spital überbaut. Es grenzt im Süden an die Bettlachstrasse, im Westen an die Wissbächlistrasse und auf der Ostseite an die Freytagstrasse. Im Norden schliessen zwei weitere Grundstücke des Spitalareals an (vgl. unten Erw. 3.2). Die Spitalzufahrt für Patienten, Angestellte und Besucher lag an der Wissbächlistrasse, während die Zufahrt für die Ver- und Entsorgung des Spitals entsprechend dem alten Bebauungsplan «Stadtspital Grenchen» und den dazu erlassenen speziellen Bauvorschriften (genehmigt mit RRB Nr. 4401 vom 18. Juli 1975) ab der Freytagstrasse erfolgte.
Das Grundstück wird heute als Pflege-, Gesundheits- und Weiterbildungszentrum genutzt. Die Zufahrt für Motorfahrzeuge erfolgt seit der Nutzungsänderung praktisch ausschliesslich über die Wissbächlistrasse, insbesondere auch für die Ver- und Entsorgung. Die Freytagstrasse soll dem Areal nur noch als Notzufahrt und als Zugang für Fussgänger und Velofahrer dienen. Der bisherige asphaltierte Platz vor den ehemaligen Garagen soll zu einem Demenzgarten werden, was eines neuen bzw. geänderten Gestaltungsplanes für den Südteil des ganzen Geländes bedarf. Bedingung für eine Bewilligung ist, wie sich den Akten entnehmen lässt, dass die Feuerwehr Notzugänge – Tore in den Zäunen, die von der Feuerwehr geöffnet werden können - von der Freytagstrasse her erhält (Aktennotiz vom 22. Juni 2015, Urk. 16 in den Beilagen der Stadt Grenchen zur Eingabe vom 9. März 2018).
Einbezogen in den Beitragsplan ist vom gesamten Grundstück GB Nr. 9152 eine Teilfläche im Nordosten, die über eine Länge von ca. 15 m an die Freytagsstrasse angrenzt. In der ersten Bautiefe (von 30 m) umfasst die Beitragsfläche 1'400 m2, in der 2. Bautiefe noch 979 m2, die zu 50% eingerechnet werden.
3.2 Nördlich an GB Nr. 9152 schliessen die Grundstücke GB Nr. 4270 (Ecke Wissbächlistrasse/Jurastrasse, ehemals Kinderkrippe Teddybär und vorher altes Spital, nicht im Beitragsplan) und (auf der Ostseite) GB Nr. 9205 im Halte von 3'717 m2 an (vgl. Beitragsplan Situation 1:1000). Das Grundstück GB Nr. 9205 war Teil des (ehemaligen) Spitalgartens und Parks und grenzt strassenmässig einzig an die Freytagstrasse. Es ist, von der Freytagstrasse aus gemessen, im mittleren Bereich ca. 55 m tief und erstreckt sich von dieser in einer maximalen Länge von ca. 105 m nordwärts.
Im Grundbuch eingetragen ist eine Wegdienstbarkeit (Geh- und Fahrwegrecht) zu Lasten des Nachbargrundstücks GB Nr. 4270 von der Jurastrasse her entlang der ganzen westlichen Grundstücksgrenze von GB Nr. 9205 (vgl. Grundbuchauszüge und Dienstbarkeitsvertrag D21 vom 25. Juli 2007 mit Plan Nr. 98). Vom alten Spital und der Kinderkrippe führt ein Fussweg durch das Grundstück auf die Freytagstrasse.
Die beiden Grundstücke GB Nrn. 4270 und 9205 im nördlichen Teil des ehemaligen Spitalareals sollen gemäss dem Teilzonen- und Gestaltungsplan Sunnepark vom 5. April 2016, genehmigt mit RRB Nr. 1872 vom 31. Oktober 2016, neu einer dichten Wohnüberbauung für Senioren mit Betreuungs- und Pflegebedarf, aber auch für Familien dienen. Erlaubt sind auch nichtstörende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe. Zudem muss eine Kindertagesstätte realisiert werden. Das zulässige Ausmass der Nutzung wird in § 5 der zugehörigen Sonderbauvorschriften (SBV) definiert. Die Erschliessung der Einstellhallen erfolgt nach dem Gestaltungsplan zwingend ab der Wissbächlistrasse; für den Langsamverkehr und die Notzufahrt ist das Areal von der Jurastrasse zu erschliessen, für Fussgänger zusätzlich parallel zum Hang (§ 14 SBV). Oberirdische Abstellplätze sind nur an der Jurastrasse und nur für Besucher erlaubt. Über die vorhandene Passerelle und die geplante unterirdische Einstellhalle sollen nach dem aktuellen Bauprojekt alle Wohnbauten direkt mit dem Alters- und Gesundheitszentrum verbunden werden, sodass die dort angebotenen Dienstleistungen problemlos aus allen Gebäuden in Anspruch genommen werden können.
Das Grundstück GB Nr. 9205 ist mit seiner gesamten Fläche zu 100 % in den Beitragsplan Freytagstrasse aufgenommen.
3.3 Gebaut wurde die Freytagstrasse entsprechend dem Erschliessungsplan Freytagstrasse vom 25. Februar 2014, genehmigt mit RRB Nr. 2014/1124 vom 1. Juli 2014. Sie ist die Verlängerung der bisherigen Stichstrasse (früher Ankerstrasse) ab der Bettlachstrasse in nördlicher Richtung, zunächst entlang der Ostseite des Grundstücks GB Nr. 9152 in einer Breite von 5 m mit angrenzendem ca. 1,4 m breitem Fussweg. Danach folgt die Strasse mit einem rechtwinkligen Versatz der süd- und ostseitigen Grundstücksgrenze von GB Nr. 9205 in nördlicher Richtung bis zur neuen Überbauung Langhag und zur Südgrenze der Grundstücke GB Nrn. 5841 und 6086. Mit dem Bau der (Verlängerung der) Freytagstrasse ist das Gebiet nun entsprechend der gültigen Planung fertig erschlossen.
4.1 Land ist nach Art. 19 Abs. 1 Raumplanungsgesetz (RPG, SR 700) erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energiesowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Art. 19 Abs. 2 RPG verpflichtet die Kantone zur Erschliessung der Bauzonen nach dem Erschliessungsprogramm und hält sie an, die Beiträge der Grundeigentümer zu regeln. Das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG, SR 843) verlangt in Art. 6, dass die Kosten der Feinerschliessung für Bauland zu Wohnzwecken ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden sind. Art. 1 Abs. 1 der entsprechenden Verordnung (VWEG, SR 843.1) bestimmt den Mindestanteil, den die Gesamtheit der Grundeigentümer für Anlagen der Feinerschliessung zu bezahlen hat, auf 70 Prozent.
Das Bundesrecht bestimmt also den Begriff der Erschliessung, ohne diese im Einzelnen zu regeln (Eloi Jeannerat, in: Aemisegger / Moor / Ruch / Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 19 Rz 1). Die anwendbaren gesetzlichen Grundlagen sind im kantonalen Recht zu schaffen. Dieses bestimmt im Rahmen der Vorgaben des Bundesrechts die Modalitäten, das Ausmass der Beitragspflicht und die Art der Abgaben der Grundeigentümer (Jeannerat, a.a.O., Rz 66 ff.; Walter Haller / Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Zürich 1999, S. 165).
4.2 Das kantonale Erschliessungsrecht bestimmt in § 108 PBG, dass die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene Beiträge an die Kosten von öffentlichen Erschliessungsanlagen zu verlangen haben, wenn die Anlagen für die Grundstücke Mehrwerte oder Sondervorteile schaffen (Abs. 1). Für Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung werden Erschliessungsbeiträge nur in Baugebieten erhoben, die neu erschlossen werden (Abs. 2). Ausführungsbestimmungen erlässt der Kantonsrat (§ 117 PBG).
Die kantonale Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und –gebühren vollzieht die Vorschriften des PBG und des Bundesrechts. Sie erlaubt den Gemeinden, in ihren Reglementen in gewissen Fällen vom kantonalen Recht abweichende Bestimmungen zu erlassen, insbesondere die Mindestansätze für die Beiträge anzuheben (§ 2 GBV). § 6 GBV bestimmt, dass die Eigentümer von Grundstücken, die durch den Neubau – bei Verkehrsanlagen auch durch Ausbau und Korrektion – einer öffentlichen Erschliessungsanlage Mehrwerte oder Sondervorteile erhalten, der Gemeinde dafür Beiträge zu leisten haben. Unter Strassenausbau ist die wesentliche Verbesserung oder Verbreiterung einer bestehenden Strasse zu verstehen, unter Korrektion die Veränderung der Linienführung oder die Umgestaltung des Strassenraumes (§ 7 GBV).
Die Beitragspflicht und die voraussichtliche Höhe der einzelnen Beiträge sind in einem Beitragsplan festzulegen (§ 9 GBV). Der gesamthaft von den Grundeigentümern zu übernehmende Anteil an die Erschliessungskosten ist nach der massgebenden Fläche zu verteilen, wobei diese mit den Ausnützungziffern bzw. den Ausnützungsfaktoren zu multiplizieren ist (§ 10 GBV). Die einbezogene Fläche ist bis zu einer vom Gemeinderat zu bestimmenden, dem Grundstück nach den Zonenplan üblicherweise entsprechenden Bautiefe voll und darüber hinaus mindestens mit der Hälfte der erschlossenen Fläche zu berechnen (§ 11 GBV). Beitragspflichtige Verkehrsanlagen sind Strassen, Fusswege und Trottoirs (§ 38 GBV). Für Erschliessungsstrassen und Fusswege sind mindestens 80 % der Kosten den Grundeigentümern zu belasten (§ 42 GBV).
Beiträge sind zu erheben für Anlagen, die den Grundeigentümern einen geldwerten Vorteil verschaffen, der über das hinausgeht, was ein Werk der Allgemeinheit bringt. Erschliessungsbeiträge unterliegen als Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. Entstehen Mehrwerte oder Sondervorteile, sind diese grundsätzlich vom Eigentümer abzugelten und nicht von der Allgemeinheit zu tragen (SOG 2013 Nr. 33 E. 5.2).
4.3 Die Stadt Grenchen hat in ihrem Reglement über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren vom 29. September 1993, genehmigt mit RRB Nr. 3518 vom 25. Oktober 1993, festgelegt, dass die Beitragsansätze beim Neubau einer Verkehrsanlage für Fusswege und Erschliessungsstrassen 100 % betragen (§ 4 Abs. 1). Beim Ausbau und der Korrektion bestehender Strassen ermässigen sich die Ansätze um 20 %, sofern bereits an den Neubau Beiträge geleistet wurden, um 40 % (§ 4 Abs. 2). Die Zuständigkeit zum Erlass der Beitragspläne hat sie zudem der Baudirektion delegiert (§ 11 Abs. 1).
5.1 Das ehemalige Spital auf GB Nr. 9152 war ganz offensichtlich zur Erschliessung auf die Freytagstrasse angewiesen. Im entsprechenden speziellen Bebauungsplan war die Erschliessung über die Freytagstrasse (damals Ankerstrasse) sogar explizit für die ganze Ver- und Entsorgung vorgeschrieben. Zudem war die Garage für die Ambulanzen (einzig) über die Freytagstrasse erschlossen. Die damalige Ankerstrasse wurde im Zusammenhang mit dem Spitalbau allerdings nur bis etwa zur Einfahrt in das Spitalareal gebaut. Das anschliessende nördliche Teilstück wurde als Strasse (noch) nicht benötigt und deshalb nur soweit teilweise mit etwas Belag versehen, dass es den Fussweg ins Spitalareal (auf GB Nr. 9205) und später die Liegenschaft auf GB Nr. 6459 bequem zugänglich machte.
Das heute als Gesundheits-, Pflege- und Weiterbildungszentrum betriebene ehemalige Spital wird zwar nicht mehr in genau derselben Art genutzt, wie das frühere Spital. Ver- und Entsorgung erfolgen heute über die Hauptzufahrt ab der Wissbächlistrasse, und die Zufahrt über die Freytagstrasse soll geschlossen und mit einem Zaun versehen werden, weil dort ein Demenzgarten errichtet werden soll (Anfrage [...] vom 16. Dezember 2014 mit Antwort [...] vom 16. Januar 2015, Urk. 10 bzw. 11 in den Beilagen der Stadt Grenchen zur Eingabe vom 9. März 2018). Die Zufahrt ist aber immer noch genau gleich möglich, sowohl rechtlich wie auch tatsächlich. Aus den Luftbildern im geografischen Informationssystem Sogis ist ersichtlich, dass jedenfalls bis im Jahr 2016 noch Motorfahrzeugverkehr über diese Zufahrt stattfand und Autos auf dem grossen befestigten Platz (früher bezeichnet als Wirtschaftshof) abgestellt waren. Ein Baugesuch für den Demenzgarten ist offenbar bisher nicht eingereicht worden. Bedingung für eine Bewilligung der Umgestaltung ist, wie sich den Akten entnehmen lässt, dass die Feuerwehr Notzugänge – Tore in den Zäunen, die von der Feuerwehr geöffnet werden können - von der Freytagstrasse her erhält (Aktennotiz […] vom 22. Juni 2015, Urk. 16 in den Beilagen der Stadt Grenchen zur Eingabe vom 9. März 2018). Und auch die Bestimmung des alten Bebauungsplans hinsichtlich der Ver- und Entsorgung gilt nach wie vor, wie sich der Übergangsbestimmung in den Sonderbauvorschriften im neuen Teilzonen- und Gestaltungsplan (§ 22) entnehmen lässt, wo der alte Bebauungsplan nur innerhalb des Wirkungsbereichs des neuen Gestaltungsplan – also für die Grundstücke GB Nrn. 4270 und 9205 – aufgehoben wird. Auch die vorgesehene Anpassung des Gestaltungsplans über den Südteil des Spitalareals ist bisher nicht erfolgt.
Auch wenn die bisherige Zufahrt von der Freytagstrasse her geschlossen werden sollte, ist das Grundstück nach wie vor über die Freytagstrasse erschliessbar, auch über den nördlich der bestehenden Zufahrt existierenden Grundstücksanstoss ab dem neu gebauten Teilstück der Freytagstrasse. Rechtlich ist die Zufahrt möglich und erlaubt und tatsächlich – entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers – ohne topografische Probleme nutzbar, wie sich aus den Höhenangaben im geografischen Informationssystem entnehmen lässt: es bestehen keine wesentlichen Niveauunterschiede zwischen den Koten des neuen Strassenteilstücks und des angrenzenden Grundstücksteils von GB Nr. 9152.
Ob der Eigentümer bzw. die Baurechtsnehmerin die Erschliessungsmöglichkeit aktuell und für das jetzige Projekt in Anspruch nimmt oder nicht, spielt für die Beitragspflicht keine Rolle; es genügt die tatsächliche und rechtliche Möglichkeit, diesen Vorteil zu nutzen. Entscheidend ist, wie die Beschwerdegegnerin zu Recht schreibt, ob dem Eigentümer nach objektiven sachlichen Gesichtspunkten ein Sondervorteil entsteht. Und das ist bei einer (zweiten) Erschliessungsmöglichkeit bei einem derart grossen Grundstück (von knapp 1.5 ha Fläche), dessen Gebäude(teile) teilweise einzig über die Freytagstrasse direkt erschlossen sind, zweifellos der Fall. Wie die Nutzung des Grundstücks in 20 Jahren sein wird, kann heute niemand vorhersagen, so wie vor 20 Jahren niemand hätte sagen können, dass das damalige Spital heute nicht mehr als Spital betrieben würde.
Dass das Grundstück bereits zweifach anderweitig erschlossen sei, trifft im Übrigen nicht zu. GB Nr. 9152 ist öffentlich und für den Motorfahrzeugverkehr neben der Zufahrt über die Freytagstrasse einzig über die Wissbächlistrasse erschlossen, entsprechend dem gültigen Bebauungsplan. Ein privat errichtetes Wegrecht zwischen den Grundstücken GB Nrn. 9152 und 4270 für Fusswege und einen unterirdischen Verbindungsgang oder eine Passerelle vermag daran beitragsrechtlich nichts zu ändern. Und von der Bettlachstrasse her ist eine Erschliessung für den Verkehr nach dem gültigen Bebauungsplan nicht erlaubt.
Schliesslich ist festzuhalten, dass die neue Strasse nicht nur für das Grundstück GB Nr. 9152, sondern auch für die rundum gelegenen Grundstücke GB Nrn. 9205, 5841, 6086, 6199, 4385 und 6459 zusätzliche Erschliessungsmöglichkeiten bietet und für eines der dadurch erschlossenen Grundstücke, nämlich das Grundstück GB Nr. 5987, sogar die einzige öffentliche Erschliessung für Motorfahrzeuge darstellt. Und nach Gesetz wie nach ständiger Praxis ist für den grundsätzlichen Einbezug in den Beitragsplan nicht entscheidend, wie hoch der durch die neue Erschliessung entstehende Sondervorteil ist, sondern nur, dass tatsächlich ein nutzbarer Vorteil entsteht. Wie hoch dieser ist und wie er auf die profitierenden Grundstücke aufzuteilen ist, ist anschliessend zu prüfen, wobei nach jahrzehntealter Praxis auch des Bundesgerichts dabei ein gewisser Schematismus zulässig ist und zur Bemessung keine individuellen Verkehrswertschätzungen der einzelnen Grundstücke vorzunehmen sind. Kein Argument ist dabei nach der Praxis auch, dass ein Grundeigentümer auf einen bestimmten Teil der neuen Anlage nicht angewiesen sei, bei einer Stichstrasse beispielsweise der erste Anstösser nur vom ersten Teil der neuen Strasse profitiere, nicht aber vom Rest.
Letztlich ist unbestritten geblieben, dass der Beschwerdeführer für das betroffene Grundstück noch nie einen Grundeigentümerbeitrag an die strassenmässige Erschliessung bezahlt hat.
Der Hauptantrag des Beschwerdeführers, das Grundstück GB Nr. 9152 sei von der Beitragspflicht mangels eines Vorteils auszunehmen, erweist sich damit als unbegründet.
5.2 Bestritten wird vom Grundeigentümer weiter der im Beitragsplan verwendete Ausnützungsfaktor. Der zu leistende Beitrag werde übermässig hoch und sei nicht mehr dem (bestrittenen) Vorteil angemessen, insbesondere auch verglichen mit dem Grundstück GB Nr. [...], für welches die Erschliessung erstellt worden sei.
5.2.1 Einbezogen in die angefochtene Beitragsberechnung ist einzig das nun neu erstellte Teilstück der Freytagstrasse, das an das beim Spitalbau erstellte nordseits anschliesst (Beitragsplan Neue Strasse Situation 1:1000). Die Beitragsfläche ist erst ab dem Anstoss des Grundstücks GB Nr. 9152 an das neu erstellte Teilstück bemessen. Die einbezogene Grundstücksfläche von total 2'379 m2 macht gerade einmal 16% der gesamten Grundstücksfläche von 14'679 m2 aus. Anstelle einer Mittellinie, welche der Erschliessung gemäss altem Bebauungsplan – keine Zufahrt ab der Bettlachstrasse – entspräche, wurden zu Gunsten des Beschwerdeführers noch Winkelhalbierende gezogen und damit die einbezogene Grundstücksfläche verkleinert.
Die Fläche hinter der ersten Bautiefe von 30 m (von der neuen Strasse aus gesehen) wurde nur zu 50 % in die Berechnung einbezogen, was der Regel von § 11 Abs. 1 GBV entspricht. Die Bemessung des Beitragsgebiets bzw. der massgebenden Grundstücksfläche ist somit nicht zu beanstanden.
5.2.2 Wie oben (Erw. 4.2) dargelegt, ist Ausgangspunkt für die Berechnung der einzelnen Beiträge der von der Gesamtheit der Grundeigentümer zu übernehmende Anteil an die Erschliessungskosten (§ 10 Abs. 1 GBV), welcher hier nach den anwendbaren Regeln der Gemeinde unbestrittenermassen 100 % der Kosten beträgt, da es um einen Neubau (eine Fortsetzung) der Strasse und nicht um einen Ausbau (einer bereits gebauten Strasse) geht. Die Berechnung richtet sich nach den in den Beitragsplan einbezogenen Flächen und diese sind bei verschiedenen Ausnützungsmöglichkeiten entsprechend der Nutzbarkeit zu gewichten. Die KBV sieht vor, dass die Flächen mit den Ausnützungsziffern zu multiplizieren sind, sofern Ausnützungsziffern bestehen (§ 10 Abs. 2 GBV); ansonsten sind im Beitragsplan Ausnützungsfaktoren festzulegen, die sich aus dem Zonenplan ergeben und in der Regel von der Geschosszahl abgeleitet werden (§ 11 Abs. 2 GBV).
Nach diesen Regeln ist die Stadt vorgegangen. Sie hat die in den Beitragsplan einbezogenen Grundstücke bzw. deren massgebende Flächen mit den Ausnützungsziffern multipliziert, nämlich bei den Grundstücken GB Nrn. 4385 und 6459, die in der Bauklasse 2 Hang liegen, mit der dort zulässigen Ausnützungsziffer (AZ) von 0.6 und bei den Grundstücken Nrn. 6199, 5841, 6086 und 5987 in der Bauklasse 2 mit der AZ 0.5.
5.2.3 Der Beschwerdeführer kritisiert die angewendeten Ausnützungsfaktoren.
5.2.3.1 Beim Grundstück GB Nr. 9152 des Beschwerdeführers hat die Stadt mangels einer im Zonenplan festgelegten AZ einen Ausnützungsfaktor von 1.2 festgelegt, welcher der Bauklasse 5 entspricht. In der Bauklasse 5 sind nach dem entsprechenden Anhang zum Zonenreglement der Stadt in der Wohnzone maximal 16.5 m hohe Gebäude mit maximal 5 Geschossen zulässig, ebenso in der Zentrumszone. In der Arbeitszone sind in der Bauklasse 5 20 m hohe Gebäude zulässig; eine AZ ist dort nicht festgelegt. Für die Bauklassen 6 (maximal 6 Geschosse in der Zentrumszone) und H (Bauten mit mehr als 19.5 m Höhe mit Gestaltungsplan) sind ebenfalls keine Ausnützungsziffern festgelegt. In der Bauklasse 0, zu welcher die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, die Freihaltezone, die Sportstättenzone und der Flughafen gehören, fehlen Bestimmungen über Gebäudehöhe und Ausnützungsziffern. Für die Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, zu welcher das Grundstück GB Nr. 9152 nach wie vor gehört, steht im Zonenreglement (§ 16 Abs. 2), dass dort mangels anderer Regelung ein- bis dreigeschossig gebaut werden darf. Im speziellen Bebauungsplan für das Spital, welcher für das Grundstück GB Nr. 9152 als spezielle Regelung massgebend ist, sind im südlichen Teil ein Gebäude (Bettenhaus) mit 9 oberirdischen (nebst 2 unterirdischen) Geschossen zulässig, daneben weitere maximal viergeschossige (oberirdisch) Gebäude mit zwei Untergeschossen.
Im Bebauungsplan von 1975 ist die Ausnützungsziffer für das gesamte Spitalareal (umfassend die [heutigen] Grundstücke GB Nr. 9152 im südlichen Teil und GB Nrn. 4270 und 9205 im nördlichen Teil) mit einer AZ von 0.682 berechnet. Auf das Grundstück Nr. 9152 mit einer Gesamtfläche von 14'679 m2 entfallen nach dem Bebauungsplan 1975 der Behandlungstrakt (mit Wirtschaftstrakt) mit einer Fläche von 5'927 m2 und das Bettenhaus mit einer Fläche von 8'269 m2, was eine totale Bruttogeschossfläche von 14’196 m2 ergibt. Die Ausnützungsziffer für den südlichen Teil des ehemaligen Spitalareals, der dem heutigen Grundstück GB Nr. 9152 entspricht, liegt also nach damaliger Berechnung bei 0.97.
Da für die Bestimmung des Ausnützungsfaktors auf die mögliche Ausnützung des Grundstücks oder Grundstückteils nach dem Zonenplan abzustellen und diese im nach wie vor gültigen Bebauungsplan von 1975 festgelegt ist und einer Ausnützungsziffer von 0.97 entspricht, ist der von der Stadt festgelegte Ausnützungsfaktor für GB Nr. 9152 auf 1.0 zu reduzieren. Das entspricht nach heutigem Zonenreglement der Bauklasse 4, in welcher in der Wohnzone 3- oder viergeschossige Bauten und eine AZ von 1.0 zulässig sind.
5.2.3.2 Beim Grundstück GB Nr. [...] hat die Stadt eine AZ von 0.5 in die Beitragsberechnung eingesetzt. Dies entspricht dem erwähnten Anhang zum Zonenreglement, nach welchem Grundstücke in der Bauklasse 2, in welche das Grundstück nach dem Zonenplan eingeteilt ist, maximal zweigeschossig (allenfalls zusätzlich mit einem Attikageschoss) und mit einer AZ von 0.5 überbaut werden dürfen. Daran etwas zu ändern, besteht kein Grund, dies umso weniger, als die Stadt das ganze Grundstück unbesehen der Bautiefe mit der gesamten Fläche zu 100% in die Beitragsberechnung einbezogen hat.
5.3 Die vom kantonalen Recht, ergänzt durch zulässiges kommunales Recht, im Rahmen der Vorgaben des Bundesrechts bestimmten Regeln zur Bemessung des Erschliessungsbeitrages – Berechnung der massgebenden Grundstücksfläche, Berücksichtigung der möglichen Ausnützung sind also mit der Korrektur gemäss Erw. 5.2.3.1 eingehalten. Diese Regeln sollen dem von Bundesrechts wegen vorgegebenen Äquivalenzprinzip zum Durchbruch verhelfen. Und im konkreten Fall tun sie dies auch, wie der vorliegende Anwendungsfall gut zeigt. Der Beschwerdeführer bezahlt für sein doppelt so intensiv nutzbares Grundstück GB Nr. 9152 pro Quadratmeter effektiver Grundstücksfläche nach der Korrektur des Ausnützungsfaktors von 1.2 auf 1.0 einen Preis von ca. CHF 4.35 (CHF 77'129/1.2/14’679m2) bzw. von ca. CHF 8.70, wenn nur die halbe Grundstücksfläche einbezogen wird, während für das von ihm als Vergleichsobjekt genannte Grundstück GB Nr. [...] mit der halben möglichen Ausnützung ein Beitrag von CHF 17.00 pro Quadratmeter effektiver Grundstücksfläche anfällt. Sogar bei einem Vergleich einzig der einbezogenen Grundstücksflächen ergibt sich, dass für das Grundstück des Beschwerdeführers proportional zur möglichen Ausnützung weniger zu bezahlen ist, nämlich CHF 27.00 pro Quadratmeter (CHF 77’139/1.2/2’379m2) bei einer AZ von 1.0 gegenüber CHF 17.00 bei einer Ausnützung von 0.5.
Auch bei einer Betrachtung der absoluten Zahlen ist von einer vergleichsweise sehr günstigen Erschliessung auszugehen, hat doch das Gericht schon wesentlich höhere Beiträge von etwa CHF 60.00 pro Quadratmeter für eine strassenmässige Erschliessung als rechtmässig und dem entstehenden Vorteil entsprechend beurteilt.
5.4 Im Eventualantrag erweist sich die Beschwerde des Kantons somit als teilweise begründet. Der Ausnützungsfaktor ist von 1.2 auf 1.0 zu reduzieren und der Beitrag entsprechend zu ermässigen.
6.1 Das zweite in den Beitragsplan einbezogene Grundstück der Beschwerdeführerin, GB Nr. 9205, war früher ebenfalls Teil des Spitalareals. Damit galt für das Grundstück dasselbe wie oben (in Erw. 5.1) für GB Nr. 9152 ausgeführt. Es war zur Erschliessung (auch) auf die Freytagstrasse angewiesen. Dies galt seit der Abparzellierung (von GB Nr. 4270) im Jahr 2007 umso mehr, als das Grundstück seit dieser Zeit einzig über die Freytagstrasse direkt öffentlich erschlossen oder erschliessbar war, grenzt es doch weder an die Jurastrasse noch an die Wissbächlistrasse.
Der Einbezug in den 2014 aufgelegten Beitragsplan war deshalb offensichtlich richtig, der Vorteil unbestreitbar, weil es sich seit 2007 um die einzige öffentliche Erschliessung des Grundstücks handelte. Dass daraus dem Grundstück ein nutzbarer Vorteil durch diese Erschliessung – trotz des durch das anlässlich der Abparzellierung begründeten privaten Wegrechts (über GB Nr. 4270) auf die Jurastrasse – entstand, zeigt sich auch aus der Korrespondenz zwischen der Baurechtsnehmerin und der Stadt im Jahr 2013, in welcher sich die Baurechtsnehmerin anlässlich der Planung der Freytagstrasse (Erschliessungsplan Langhag) mittels einer Einsprache dafür einsetzte, dass eine Erschliessung mindestens des östlichen Teils des Grundstücks durch die neue Strasse möglich bleiben sollte, jedenfalls bis zum Abschluss der definitiven Planung auf GB Nr. 9205 (Einsprache Sunnepark Grenchen AG vom 6. November 2013, Urkunde ZA-5 der Stadt).
Auch hinsichtlich des Grundstücks GB Nr. 9205 erweist sich deshalb der Hauptantrag des Beschwerdeführers, das Grundstück sei mangels eines Vorteils von der Beitragspflicht (vollständig) auszunehmen, als unbegründet.
6.2 Knapp zwei Jahre nach der Auflage des Beitragsplanes erliess die Stadt am 5. April 2016 den Teilzonen- und Gestaltungsplan Sunnepark, genehmigt mit RRB Nr. 1872 vom 31. Oktober 2016. In diesem Plan, der die Grundstücke GB Nrn. 4270 und 9205 umfasst, wurde der Nordteil des früheren Spitalareals in eine Wohnzone mit Sonderbauvorschriften in der Bauklasse 5 überführt (vgl. auch oben Erw. 3.2). In diesem Umfang wurde der alte Bebauungsplan aufgehoben (§ 22 Sonderbauvorschriften). Neu geregelt wurde im Plan insbesondere auch die Erschliessung, jedenfalls für den Motorfahrzeugverkehr. Nach dem Gestaltungsplan und den zugehörigen Sonderbauvorschriften (§ 14) hat die Zufahrt für Motorfahrzeuge direkt ab der Wissbächlistrasse in die Einstellhalle(n) zu erfolgen. Ab der Jurastrasse sind für Motorfahrzeuge nur die Zufahrt zu den dort zu erstellenden Besucherparkplätzen und Notzufahrten für die gesamte Überbauung erlaubt. Und ab der Freytagstrasse ist schliesslich überhaupt keine Erschliessung für Motorfahrzeuge mehr zulässig.
Die Freytagstrasse verliert nach dem neuen Plan damit die Erschliessungsfunktion für das Grundstück, soweit es um den Fahrzeugverkehr geht. Es steht nicht mehr im Belieben des Eigentümers, den Vorteil der neuen Strasse voll zu nutzen. Erschliessungsfunktion hat die Freytagstrasse für das Grundstück GB Nr. 9205 nur, aber immerhin noch für Fussgänger, allenfalls auch für Fahrräder, ob nun im konkreten Bauprojekt ein Fussweg bis zur Freytagstrasse nördlich des östlichsten der geplanten Gebäude realisiert wird oder nicht. Damit verringert sich der durch die Strasse für das Grundstück entstehende Sondervorteil erheblich. Der Grundeigentümer bzw. die Baurechtsnehmerin haben die Erschliessung für den Fahrzeugverkehr auf eigene Kosten entsprechend dem Gestaltungsplan anders zu regeln.
Entgegen der Auffassung der Stadt ist diese Umplanung der Erschliessung im neuen Gestaltungsplan durchaus von Bedeutung und im Verfahren zu berücksichtigen. Wenn die Erschliessung durch eine Planänderung rechtlich untersagt oder eingeschränkt wird, wird damit der aus der Erschliessung resultierende Vorteil beeinflusst. Und das ist im hängigen Beschwerdeverfahren selbstverständlich zu berücksichtigen, sind doch Noven nach dem anwendbaren Verfahrensrecht bis zum Schluss des Beweisverfahrens zulässig und zu berücksichtigen. Im Übrigen handelt es sich nicht um einen Plan, den der Grundeigentümer oder der Baurechtsberechtigte eigenmächtig in Kraft gesetzt haben; vielmehr war es die Stadt Grenchen, die den Plan erlassen, verabschiedet und dem Regierungsrat zur Genehmigung eingereicht hat.
Für den Fussgängerverkehr genügte eine 2 m breite beleuchtete und entwässerte Erschliessung in weniger massiver Ausführung. Dafür wären in etwa ein Drittel der Aufwendungen für eine übliche Quartiererschliessungsstrasse notwendig. Da neue Tatsachen im Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren bis zum Abschluss des Beweisverfahrens zulässig sind (§ 68 Abs. 3 VRG), ist diese veränderte rechtliche Möglichkeit, die Freytagstrasse zur Erschliessung zu nutzen, beim Entscheid über die Höhe des aus der Strasse für das Grundstück entstehenden Sondervorteils entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers zu berücksichtigen und der für das Grundstück festzulegende Beitrag dementsprechend um zwei Drittel zu reduzieren. Wäre der neue Teilzonen- und Gestaltungsplan nicht zu berücksichtigen, wie das der Beschwerdeführer verlangt, hätte das, wie dargelegt, zur Folge, dass dem Grundstück ein Sondervorteil in vollem Umfang entstünde.
6.3.1 Der Beschwerdeführer rügt auch für das Grundstück GB Nr. 9205 den im Beitragsplan angewendeten Ausnützungsfaktor von 1.2. Diese Rüge ist aber nach der durch den neuen Teilzonenplan vorgenommenen Änderung in der Überbaubarkeit offensichtlich unbegründet. Das Grundstück liegt jetzt in der Bauklasse 5, wo in Wohnzonen 4 bis 5 Geschosse vorgeschrieben und eine maximale AZ von 1.2 erlaubt sind. Wie bereits oben (Erw. 4.2, 5.2.2 und 5.2.3) dargelegt, ist die AZ als Korrekturfaktor bei verschiedenen Nutzungsmöglichkeiten der in den Plan einbezogenen Grundstücke gesetzlich vorgesehen (§ 10 Abs. 2 GBV) und führt zur (schematisierten) Umsetzung des bundesrechtlich vorgegebenen Äquivalenzprinzips.
6.3.2 Was im aufgelegten Plan und in der angefochtenen Beitragsberechnung entgegen der GBV nicht in die Berechnungsgrundlage einfloss, ist die Berücksichtigung der Bautiefe des einbezogenen Grundstücks. Nach der entsprechenden Vorschrift von § 11 Abs. 1 GBV ist die Fläche, soweit sie hinter einer üblichen Bautiefe liegt, nicht mehr voll, sondern nur mit mindestens der Hälfte der erschlossenen Fläche zu berechnen. Die Stadt hat beim Grundstück GB Nr. 9205 die gesamte Fläche voll einbezogen mit der Argumentation, dass sie dies so mache, wenn es sich um die einzige Erschliessung eines Grundstücks handle (Protokoll Instruktionsverhandlung). Ob das rechtens ist, kann hier offenbleiben. Da es sich nach dem Inkrafttreten des neuen Teilzonen- und Gestaltungsplans, der, wie dargelegt, zu berücksichtigen ist, nicht mehr um die einzige Erschliessung des Grundstücks handelt, dieses vielmehr die hauptsächliche Erschliessung (für den Fahrzeugverkehr) nun über die Wissbächli- und die Jurastrasse erfährt, ist für das Grundstück GB Nr. 9205 jedenfalls die entsprechende Reduktion vorzunehmen, gleich wie sie auch für die übrigen in den Plan einbezogenen Grundstücke erfolgte. Wie in den meisten Gemeinden hat die Stadt die übliche Bautiefe, wie aus dem Beitragsplan hervorgeht, bei 30 m festgelegt. Der Teil des Grundstücks GB Nr. 9205, der sich weiter als 30 m von der Strasse entfernt befindet, darf deshalb nur mit der halben Fläche in die Berechnung einbezogen werden. Diese Reduktion ist auch im Ergebnis durchaus sachgerecht, hat doch jeder Grundeigentümer für seine weiter von der öffentlichen Erschliessungsanlage entfernten Grundstücksteile höhere Kosten für die interne Erschliessung aufzuwenden. Auch diese Regel führt zu einer Konkretisierung des Äquivalenzprinzips.
6.4 Der Eventualantrag des Beschwerdeführers erweist sich also auch hinsichtlich des Grundstücks GB Nr. 9205 als teilweise begründet. Die Grundstücksfläche in der zweiten Bautiefe ist nur zur Hälfte in die massgebende Fläche einzubeziehen und der gesamte so berechnete Beitrag für das Grundstück ist um zwei Drittel zu reduzieren. Der daraus entstehende Minderbeitrag ist von der Stadt zu tragen, hatten doch die übrigen Beitragsverpflichteten keinen Einfluss auf den nachträglich errichteten Teilzonen- und Gestaltungsplan mit der veränderten Erschliessungsmöglichkeit.
7.1 Die Beschwerde des Kantons Solothurn erweist sich damit als teilweise begründet. Das Urteil der Schätzungskommission vom 27. April 2017 wird aufgehoben und ersetzt. Der Beitragsplan Freytagstrasse mit der Beitragsberechnung vom August 2014 bzw. der entsprechende Einspracheentscheid der Stadt Grenchen vom 24. November 2016 werden in dem Sinn abgeändert, dass für das Grundstück GB Nr. 9152 des Kantons Solothurn der Ausnützungsfaktor auf 1.0 herabgesetzt wird und für das Grundstück GB Nr. 9205 die Fläche in der zweiten Bautiefe nur zu 50 % einbezogen und der so berechnete Beitrag zu Lasten der Stadt Grenchen um zwei Drittel ermässigt wird.
7.2 Im Ergebnis beläuft sich der vom Beschwerdeführer zu bezahlende Beitrag für die beiden Grundstücke auf etwa ein Viertel des in der Beitragsberechnung festgesetzten Beitrags für das Grundstück GB Nr. 9205 und fünf Sechstel für das Grundstück GB Nr. 9152. Angesichts der gestellten Hauptanträge auf vollständige Beitragsbefreiung rechtfertigt sich eine Halbierung der Kosten. Die Gerichtsgebühr ist für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren entsprechend dem Streitwert auf CHF 3'000.00 festzusetzen. Da für das vorinstanzliche Verfahren weder Kosten noch Parteientschädigungen zugesprochen wurden, erübrigt sich eine Anpassung des vorinstanzlichen Kostenentscheides.
7.3 Parteientschädigungen sind keine auszurichten, da die Parteien nicht durch Anwälte vertreten waren; im Übrigen wären sie wettzuschlagen gewesen. Die Gesuche um Ausrichtung von Parteientschädigungen sind deshalb abzuweisen.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird, soweit darauf eingetreten werden kann, teilweise gutgeheissen und das angefochtene Urteil der Kantonalen Schätzungskommission vom 27. April 2017 aufgehoben. Der Beitragsplan Freytagstrasse mit Beitragsberechnung (für den Strassenbau) vom August 2014 bzw. der entsprechende Einspracheentscheid der Stadt Grenchen vom 24. November 2016 werden in dem Sinn abgeändert, dass für das Grundstück GB Nr. 9152 des Kantons Solothurn der Ausnützungsfaktor auf 1.0 herabgesetzt wird und für das Grundstück GB Nr. 9205 die Fläche in der zweiten Bautiefe nur zu 50 % einbezogen und der so berechnete Beitrag zu Lasten der Stadt Grenchen um zwei Drittel ermässigt wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten von CHF 3'000.00 sind je zur Hälfte vom Kanton Solothurn und von der Stadt Grenchen zu tragen.
3. Die Gesuche des Beschwerdeführers und der Stadt Grenchen um Ausrichtung einer Parteientschädigung werden abgewiesen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Die Gerichtsschreiberin
Scherrer Reber Droeser