Verwaltungsgericht
Urteil vom 6. Juni 2017
Es wirken mit:
Präsidentin Scherrer Reber
Oberrichter Müller
Oberrichter Stöckli
Gerichtsschreiber Schaad
In Sachen
A.___
Beschwerdeführer
gegen
1. B.___
2. C.___
3. D.___
Beschwerdegegner
betreffend Wahlbeschwerde
zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:
I.
1. Die reformierte Kirchgemeinde Y.___ publizierte im «Azeiger» vom 13. April 2017 unter der Überschrift «Wahlbeurkundung Erneuerungswahlen», dass für die Wahlen in den Kirchgemeinderat für die Amtsperiode 2017–2021 während der Anmeldungsfrist nicht mehr Kandidatinnen und Kandidaten angemeldet worden seien, als Sitze zu besetzen sind, und deshalb die Vorgeschlagenen als in stiller Wahl gewählt gälten. Im Inserat folgten darunter die Namen der gewählten, unter anderen D.___ aus X.___ und C.___ aus X.___
2. Am 19. April 2017 erhob A.___ aus Z.___ Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem sinngemässen Antrag, die Wahlbeurkundung aufzuheben, weil gemäss Kirchenordnung vom 25. November 2004 für die Einwohnergemeinde X.___ nur ein Vertreter im Kirchenrat vorgesehen sei. Auf die Beschwerde sei einzutreten, weil er erst am 18. April die notwendige Rechtsmittelbelehrung erhältlich habe machen können.
3. Die Kirchgemeinde Y.___ machte in ihrer Stellungnahme vom 27. April 2017 geltend, es sei schwierig, überhaupt Mitglieder für den Kirchgemeinderat zu finden, hätten doch 4 Sitze überhaupt nicht besetzt werden können. Wegen der zwischenzeitlich erfolgten Gemeindefusionen bestünde die Kirchgemeinde Y.___ nicht mehr aus 9 politischen Einwohnergemeinden, weshalb die Gemeindeordnung angepasst werden müsse. Es werde angestrebt, eine neue Kirchgemeindeordnung auf Beginn der neuen Amtsperiode in Kraft zu setzen.
4. Die zur Stellungnahme aufgeforderte Staatskanzlei des Kantons Solothurn machte in ihrer Eingabe vom 9. Mai 2017 geltend, die Publikation der Feststellung der stillen Wahlen entspreche der Veröffentlichung des offiziellen Ergebnisses gemäss § 160 GpR. Die Beschwerdefrist beginne bereits mit der Kenntnisnahme eines allfälligen mangelhaften Vorbereitungsaktes. Ein Erwahrungsbeschluss werde als selbständiger organisatorischer Hoheitsakt betrachtet. Nach der Praxis der Staatskanzlei habe die Publikation stiller Wahlen Verfügungsgehalt im Sinne von § 20 Verwaltungsrechtspflegegesetz, weshalb die Musterpublikation eine Rechtsmittelbelehrung enthalte. Von den in der Gemeindeordnung aufgezählten Einwohnergemeinden als Wahlkreisen existierten unterdessen überhaupt keine mehr. Wie die Kirchgemeindeordnung angesichts dieser Tatsachen auszulegen sei, falle in den Zuständigkeitsbereich des Amts für Gemeinden. Gestützt auf die heutige Kirchgemeindeordnung könne ihres Erachtens keine ordentliche Erneuerungswahl durchgeführt werden.
5. Die beiden als gewählt erklärten Kirchgemeinderatsmitglieder aus X.___ nahmen zur Beschwerde keine Stellung und auch die Kirchgemeinde Y.___ liess sich nicht mehr vernehmen.
II.
1.1 Gestützt auf eine Übereinkunft zwischen den Ständen Bern und Solothurn über die kirchlichen Verhältnisse in den evangelisch-reformierten Kirchgemeinden des Bucheggbergs und der Bezirke Solothurn, Lebern und Kriegstetten (vom 23. Dezember 1958, BGS 425.131) erfolgen Bildung und Organisation dieser Kirchgemeinden nach solothurnischem Recht. Dementsprechend sieht die Kirchgemeindeordnung der Evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Y.___ vom 25. November 2004 (KGO, genehmigt mit Verfügung des Departementes vom 20. Januar 2005) in § 2 vor, dass für Wahlen und Abstimmungen die Vorschriften des solothurnischen Gemeinde- und Wahlgesetzes gälten.
Nach § 16 ff. des solothurnischen Gemeindegesetzes vom 16. Februar 1992 (GG, BGS 131.1) ist in jeder Gemeinde ein Gemeinderat als Behörde zu bestellen, und zwar durch Urnenwahl (§ 54 Abs. 1 lit. a GG). Nach § 33 GG richtet sich das Verfahren der Urnenwahlen und -abstimmungen nach dem Gesetz über die politischen Rechte. Das Gesetz über die politischen Rechte vom 22. September 1996 (GpR, BGS 113.111) sieht in § 157 Abs. 1 vor, dass gegen kommunale Wahlen beim Verwaltungsgericht Beschwerde erhoben werden kann, und zwar gemäss § 157 Abs. 3 lit. c wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Wahlen (Wahlbeschwerde). Daraus folgt, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht grundsätzlich zulässiges Rechtsmittel und das Verwaltungsgericht zuständige Beschwerdeinstanz ist.
1.2 Anfechtungsobjekt einer Wahlbeschwerde ist nach § 158 GpR eine Verfügung des Wahlbüros. Bei stillen Wahlen tritt das Wahlbüro nach dem Gesetz gar nicht in Aktion, da der Wahlakt unterbleibt und die Eingabestelle – also die Gemeindeverwaltung (§ 34 Abs. 1 lit. c GpR) – das Zustandekommen einer stillen Wahl feststellt (§ 68 Abs. 1 und § 71 Abs. 1 GpR). Die Feststellung der stillen Wahl und die Namen der Gewählten sind von der Eingabestelle zu veröffentlichen (§ 68 Abs. 2 und § 71 Abs. 2 GpR, § 30 i.V. mit § 21 Verordnung über die politischen Rechte [VpR, BGS 113.112]). Diese Publikation tritt an die Stelle der Publikation von Wahlergebnis und Validierung bei durchgeführten Urnenwahlen nach § 121 GpR und muss daher – entsprechend der Praxis der Staatskanzlei – mit Wahlbeschwerde anfechtbar sein.
1.3 Eine Wahlbeschwerde ist nach § 160 GpR innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens jedoch am dritten Tag nach der Veröffentlichung der Ergebnisse eingeschrieben einzureichen.
Nach der gesetzlichen Regelung der Fristen in § 9 Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG, BGS 124.11), welches als ergänzendes Recht gemäss § 162 Abs. 5 GpR anwendbar ist, beginnen Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, an dem Tag zu laufen, der auf ihre Eröffnung folgt, und enden am letzten Tag um 24 Uhr. Ist der letzte Tag der Frist ein Samstag, Sonntag oder ein vom Bundesrecht oder vom kantonalen Recht anerkannter Feiertag, so endet sie am nächstfolgenden Werktag. Als Feiertage gelten unter anderen der Karfreitag und der Ostermontag.
Die Publikation im Anzeiger erfolgte am Gründonnerstag, 13. April 2017. Die Beschwerdefrist begann demnach am Karfreitag zu laufen und endete an Ostern, 16. April 2017. Sie erstreckte sich wegen der Feiertage bis Osterdienstag, 18. April 2017. Der Beschwerdeführer hat seine Beschwerde am 19. April 2017 eingereicht, also grundsätzlich einen Tag zu spät.
Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Publikation im Anzeiger ohne Rechtsmittelbelehrung erfolgte und aus diesem Fehler dem Beschwerdeführer kein Nachteil erwachsen darf. Da es sich beim Beschwerdeführer um einen juristischen Laien handelt und angesichts der relativ komplexen Rechtslage (Bernisch-solothurnische Übereinkunft als Grundlage, keine publizierte Kirchgemeindeordnung) nicht sofort klar war, welche Verfahrensbestimmungen anwendbar waren, der Beschwerdeführer sich am erstmöglichen Werktag (Osterdienstag) bei den zuständigen Behörden erkundete und am Tag darauf seine Beschwerde einreichte, kann ihm diese Verspätung nicht vorgehalten werden.
Dass der Beschwerdegrund schon früher hätte entdeckt und gerügt werden können, kann nicht nachgewiesen werden, ist doch nach den Akten nicht klar, ob die Wahlvorschläge von der Eingabestelle überhaupt wie vorgeschrieben (§ 47 GpR, § 19 VpR) öffentlich zur Einsichtnahme aufgelegt wurden. Eine Publikation im Anzeiger erfolgte jedenfalls nicht.
Die Beschwerde ist daher als rechtzeitig eingereicht zu betrachten.
1.4 Der Beschwerdeführer ist als stimmberechtigter Angehöriger der Kirchgemeinde Y.___ durch den behaupteten mangelhaften Wahlakt berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Er ist daher als Partei zur Beschwerde legitimiert (§ 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, VRG, BGS 124. II).
1.5 Auf die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2. Der Beschwerdeantrag lautet, die Vertretung des Ortsteils X.___ im Kirchgemeinderat Y.___ sei, wie in der Kirchgemeindeordnung vorgesehen, auf einen einzigen Sitz zu beschränken. Streitgegenstand ist demnach einzig die Wahlfeststellung hinsichtlich der beiden als gewählt erklärten Kirchgemeinderäte aus X.___ und nicht der ganze Feststellungsakt, was wohl zulässig ist, da X.___ nach § 15 KGO einen eigenen Wahlkreis bildet.
3.1 Nach der Kirchgemeindeordnung erstreckt sich die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Y.___ auf das Gebiet der bernischen Einwohnergemeinden […] sowie der solothurnischen Einwohnergemeinden […] (§ 1 KGO). Für die Kirchgemeinderatswahlen bildet jeder der neun Einwohnergemeinden einen Wahlkreis, wobei den einzelnen Gemeinden zwischen 1 und 3 Mandate zustehen; auf X.___ entfällt 1 Mandat. Mit Ausnahme des Wahlkreises Y.___ (Proporzverfahren) finden die Wahlen nach dem Majorzverfahren statt; stille Wahlen sind bereits im ersten Wahlgang möglich (§ 15 Ziff. 1 KGO). Als Wahlbüros fungieren die Wahlbüros der neun Einwohnergemeinden, das Wahlbüro Y.___ bildet zugleich das Zentralwahlbüro (§ 30 KGO).
3.2 Das Gemeindegesetz bestimmt, dass in der Gemeindeordnung die Mitgliederzahl des Gemeinderates festzulegen ist, wobei das Minimum bei 3 Mitgliedern liegt (§ 67 GG). Wenn eine Kirchgemeinde die Konfessionsangehörigen mehrerer Einwohnergemeinden umfasst, so kann in der Gemeindeordnung das Kirchgemeindegebiet in mehrere Wahlkreise aufgeteilt werden, wobei in jedem Wahlkreis mindestens 1 Mitglied und 1 Ersatzmitglied zu wählen sind. In Wahlkreisen, in denen weniger als 3 Mitglieder zu wählen sind, wird nach dem Majorzwahlverfahren gewählt; stille Wahlen nach dem Gesetz über die politischen Recht sind zulässig (§ 69 GG). Nach dem Gesetz über die politischen Rechte sind stille Wahlen auch bei Majorzwahlen möglich, bei Gemeindewahlen auch im ersten Wahlgang, wenn die Gemeindeordnung dies so vorsieht (§ 70 Abs. 2 GpR).
3.3 Die Kirchgemeindeordnung Y.___ entspricht hinsichtlich des vorgesehenen Wahlverfahrens für den Gemeinderat den kantonalen gesetzlichen Grundlagen Für den Kirchgemeinderat aus X.___ ist demnach eine Gemeinderätin oder ein Gemeinderat sowie ein Ersatzmitglied im Majorzwahlverfahren zu wählen, wobei stille Wahlen bereits im ersten Wahlgang möglich sind (§ 15 KGO, vgl. oben Erw. 3.1).
4.1 Allerdings existiert die Einwohnergemeinde X.___ seit geraumer Zeit nicht mehr. Sie hat schon per 1. Januar 2013 mit der Gemeinde j. fusioniert, die heute aus neun Orten besteht. Dasselbe gilt im Übrigen für alle andern in der Kirchgemeindeordnung genannten Einwohnergemeinden ausser Y.___; sie haben alle untereinander oder mit andern Gemeinden fusioniert. Z.___ war sogar schon im Zeitpunkt des Erlasses der KGO als selbständige Einwohnergemeinde nicht mehr existent.
4.2 Ob der Wahlkreis X.___ unter dieser Voraussetzung überhaupt noch funktionieren kann und eine Delegation an das Wahlbüro möglich ist, erscheint fraglich, kann jedoch hier nicht geklärt werden und muss offen bleiben. Wenn eine Umdeutung des in der KGO für die Vertretung der Einwohnergemeinde X.___ vorgesehenen Kirchgemeinderatsmandats in eines des Ortes oder Gemeindeteils X.___ vorgenommen würde, bliebe das Problem der nicht vorgesehenen Doppelvertretung, die nicht der KGO entspricht.
4.3 Im Weitern ist festzustellen, dass nach der KGO die Vertretung von X.___ im Majorzwahlverfahren zu wählen ist. In den Akten findet sich aber eine Wahlanmeldung auf einem Formular zur Anmeldung einer Liste im Proporzwahlverfahren mit zwei Kandidaten und vier Unterzeichner/-innen. Für eine Majorzwahl kann nach § 43 GpR pro Person nur ein Wahlvorschlag eingereicht werden, und dieser muss bei kommunalen Wahlen von mindestens 10 Stimmberechtigten unterzeichnet sein. Es liegt also kein gültiger Wahlvorschlag vor. Mangels Publikation der Wahlvorschläge konnte dies nicht bereits bei der Vorbereitung der Wahl gerügt werden.
4.4 Die Wahlfeststellung erweist sich somit hinsichtlich der im Wahlkreis X.___ als gewählt erklärten Kirchgemeinderatsmitglieder C.___ und D.___ jedenfalls als falsch. Sie ist aufzuheben.
5. Da erhebliche Zweifel an der Gültigkeit der gesamten Wahlfeststellung bleiben und die Kirchgemeinde Y.___ ihre Kirchgemeindeordnung, wie die Staatskanzlei in ihrer Vernehmlassung schreibt, wohl anzupassen hat, bevor eine gültige Wahl durchgeführt werden kann, ist dem Regierungsrat als Aufsichtsbehörde durch Zustellung einer Kopie des Urteils Mitteilung zu machen, damit er die allenfalls nötigen Abklärungen treffen und die Gemeinde beraten und falls nötig unterstützen kann (§ 207 f. GG).
6. Die Kosten sind bei diesem Ergebnis vom Staat Solothurn zu tragen. Parteientschädigung ist zu Recht keine geltend gemacht.
Demnach wird erkannt:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen: Die Wahlfeststellung der Kirchgemeinde y., publiziert im «Azeiger» vom 13. April 2017, wird hinsichtlich der als gewählt erklärten Kirchgemeinderatsmitglieder C.___ und D.___ aus X.___ aufgehoben.
2. Der Kanton Solothurn hat die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu tragen.
Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber
Scherrer Reber Schaad