SOG 2017 Nr. 22
§ 147 Abs. 1 und 5 PBG, §§ 42 Abs. 1 und 43 Abs. 1 GBV. Rechtsmittelweg Parkplatzersatzabgabe. Die Baubehörde legt die erforderliche Anzahl der Abstellplätze fest. Können diese nicht in geeigneter Lage erstellt werden, ist eine Ersatzabgabe zu entrichten, deren Höhe von der Anzahl Abstellplätze abhängt. Zur Anfechtung der festgelegten Anzahl an Abstellplätzen führt der Beschwerdeweg über das Bau- und Justizdepartement (§ 3 Abs. 2 KBV), zur Anfechtung der Höhe der Ersatzabgabe führt der Beschwerdeweg über die Schätzungskommission (§ 43 Abs. 1 GBV i.V.m. §§ 16 und 17 GBV).
Norm SN 640.281 des Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute: Bei der Festlegung der Anzahl Abstellplätze wird am Schluss der Berechnung, nach der Summenbildung, grundsätzlich auf das nächste ganze Parkfeld aufgerundet.
Sachverhalt:
Am 15. Februar 2016 bewilligte das Stadtbauamt Solothurn das Baugesuch von A.___ und B.___ (nachfolgend Beschwerdeführer) mit Auflagen. Unter anderem wurde in Ziffer 5 des Bauentscheides verfügt, gemäss Anhang IV KBV sei pro Wohnung oder pro 100 m2 BFG ein Parkfeld-Angebot von 1.1 Parkplätzen vorzusehen. Für die neue Wohnung im Dachgeschoss seien somit 2 Parkplätze auszuweisen. Die erforderliche Anzahl Parkplätze könne nicht in geeigneter Lage erstellt werden. Gemäss § 42 Abs. 5 KBV und § 17 des Reglements über Parkplätze für Motorfahrzeuge sei deshalb eine Ersatzabgabe zu entrichten. Diese betrage laut § 18 CHF 4‘600.00 je fehlenden Abstellplatz. Da die Abstellplätze im Baugesuch nicht nachgewiesen worden seien, werde hiermit verfügt, dass eine Ersatzabgabe von 2 x CHF 4‘600.00 = CHF 9‘200.00 zu entrichten sei. Dagegen wandten sich die Beschwerdeführer an das Bau- und Justizdepartement (BJD), wo sie sinngemäss die Festlegung der Parkplatzersatzabgabe auf CHF 5'060.00 und die Kostenauflage an die Stadt Solothurn beantragten. Mit Verfügung vom 9. November 2016 wies das BJD die Beschwerde ab. Daraufhin erhoben die Beschwerdeführer, neu v.d. Rechtsanwalt Dr. Niklaus Studer beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragten in der Sache, die Verfügung des Bau- und Justizdepartements vom 9. November 2016 sei als nichtig zu erklären und aufzuheben; die Akten seien der zuständigen Behörde zur Beurteilung der Parkplatzersatzabgabe zu überweisen; eventualiter seien die Verfügung des Bau- und Justizdepartements vom 9. November 2016 und Ziff. IV. 5. des Bauentscheids des Stadtbauamts vom 15. Februar 2016 aufzuheben und als Parkplatzersatzabgabe CHF 4‘600.00 festzulegen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab und überweist die Beschwerde als fristgerecht eingereichte Einsprache an die Beschwerdekommission der Stadt Solothurn zur Beurteilung der Höhe der Ersatzabgabe pro Parkplatz.
Aus den Erwägungen:
2.1 Die Beschwerdeführer machten in ihrer Beschwerde vom 24. November 2016 geltend, weil § 43 Abs. 1 GBV die sinngemässe Anwendung von §§ 16 und 17 GBV vorschreibe, hätte der Rechtsmittelweg über den Gemeinderat und die Kantonale Schätzungskommission führen müssen. Die Verfügung der unzuständigen Behörde, des BJD, sei deshalb nichtig.
2.2 Sowohl das Stadtbauamt Solothurn als auch das BJD brachten vor, über die Anzahl der erforderlichen Parkplätze habe das BJD zu urteilen, über die Festlegung der Höhe der Ersatzabgabe die Schätzungskommission. Die Beschwerdeführer hätten lediglich die Aufrundungspraxis des Stadtbauamtes Solothurn von 1,1 auf 2 Parkplätze bestritten. Es sei folglich darum gegangen, für wie viele Parkplätze die Beschwerdeführer eine Ersatzabgabe schuldeten. Kritisiert worden sei nie die Höhe der Ersatzabgabe pro Parkplatz, sondern einzig die Anzahl Parkplätze nach Aufrundung. Zwar würden die Beschwerdeführer den Frankenbetrag kritisieren, dieser resultiere jedoch aus der festgelegten Anzahl Parkplätze. Somit sei das BJD zum Erlass der angefochtenen Verfügung vom 9. November 2016 zuständig gewesen.
3. Es ist deshalb zu unterscheiden und zu prüfen, ob erstens bei Ersatzabgaben aufgrund der Befreiung der Pflicht von der Erstellung von Parkplätzen nach § 42 Abs. 5 KBV stets das Rechtsmittelverfahren nach §§ 16 und 17 GBV anzuwenden sei. Zweitens, falls dem nicht so ist, ob die Beschwerde der Beschwerdeführer die Anzahl der massgeblichen Parkplätze (und deshalb das Rechtsmittelverfahren nach § 2 Abs. 3 KBV anzuwenden sei) oder die Höhe der Ersatzabgabe (und deshalb das Rechtsmittelverfahren nach §§ 16 und 17 GBV anzuwenden sei) betreffe. Erst in einem dritten Schritt ist materiell zu prüfen, ob die Aufrundung der zur Berechnung der Ersatzabgabe massgebenden Parkplätze von 1,1 auf 2 gerechtfertigt war.
4.1 Bei der Erstellung und Änderung von Bauten und baulichen Anlagen oder bei deren Nutzungsänderung sind die für die jeweilige Nutzung erforderlichen Abstellplätze für Motorfahrzeuge zu schaffen, sofern nicht überwiegende Interessen des Umweltschutzes oder der Raumplanung entgegenstehen (§ 147 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG, BGS 711.1]). Die für die jeweilige Nutzung erforderlichen oder zulässigen Abstellplätze werden von der Baubehörde festgelegt (§ 42 Abs. 1 KBV). Gegen Verfügungen und Entscheide der Baubehörde kann beim BJD und gegen dessen Entscheide beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden (§ 2 Abs. 3 KBV).
Können oder dürfen die erforderlichen Abstellflächen nicht in geeigneter Lage erstellt werden, so hat der Grundeigentümer nach Vorschrift der Gemeinde sich entweder an einem Gemeinschaftsunternehmen zur Schaffung von Parkraum zu beteiligen oder nach § 43 GBV eine Ersatzabgabe zu entrichten, welche von der Gemeinde für öffentliche Abstellflächen und den öffentlichen Verkehr zu verwenden ist (§ 147 Abs. 5 PBG). Die Höhe der Ersatzabgabe für jeden erforderlichen Abstellplatz ist im Reglement der Gemeinde festzulegen (Art. 43 Abs. 2 GBV). Ist eine Ersatzabgabe zu bezahlen, so gelten für das Einsprache- und Beschwerdeverfahren die §§ 16 und 17 GBV sinngemäss (§ 43 Abs. 1 GBV), d.h. Einsprache ist beim Gemeinderat und Beschwerde dagegen bei der Kantonalen Schätzungskommission einzureichen. In der Gemeindeordnung kann anstelle des Gemeinderates die Gemeinderatskommission oder eine besondere Kommission als letzte Beschwerdeinstanz der Gemeinde eingesetzt werden (§ 197 Abs. 2 des Gemeindegesetzes [GG, BGS 131.1]). In der Gemeindeordnung der Stadt Solothurn wurde die Beschwerdekommission als letzte Beschwerdeinstanz der Gemeinde eingesetzt (§ 60 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn).
4.2 Folglich ist bei Ersatzabgaben aufgrund der Befreiung der Pflicht von der Erstellung von Parkplätzen nach § 42 Abs. 5 KBV nicht in jedem Fall direkt das Verfahren nach §§ 16 und 17 GBV anzuwenden. Vielmehr ist das Verfahren zweizuteilen: Für die Festlegung der Anzahl erforderlicher Parkplätze ist das Verfahren nach § 2 Abs. 3 KBV anzuwenden, für die Höhe der Ersatzabgabe das Verfahren nach den §§ 16 und 17 GBV. Die Höhe der Ersatzabgabe kann erst bestimmt werden, wenn die Baubehörde die Anzahl der erforderlichen Parkplätze festgelegt hat.
5. Mit ihrer Beschwerde bestritten die Beschwerdeführer die Aufrundung der Anzahl der erforderlichen Parkplätze von 1,1 auf 2, welche für die Berechnung der Ersatzabgabe massgebend sind. Strittig war dementsprechend, für welche Anzahl an Parkplätzen die Beschwerdeführer schlussendlich eine Ersatzabgabe schulden. Die Höhe der Ersatzabgabe für jeden geschuldeten Parkplatz bestritten die Beschwerdeführer nicht. Somit war das BJD zum Erlass der Verfügung vom 9. November 2016 zuständig und es liegt keine Nichtigkeit vor. Festzuhalten ist dabei aber, dass das BJD einzig über die Anzahl der erforderlichen Parkplätze zu entscheiden hatte. Soweit es sich auch zur Höhe der Ersatzabgabe geäussert hat, war es dazu nicht zuständig.
6.1 Massgebend für die Festlegung des Angebotes an Abstellplätzen sind die im Anhang III der KBV aufgeführten Richtwerte und die jeweilige Norm (SN 640.281) des Schweizerischen Verbandes der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) sowie allfällige Regelungen der Gemeinde (§ 42 Abs. 3 KBV). Anhang III der KBV legt fest, dass für Einfamilienund Mehrfamilienhäuser pro 100 m2 oder pro Wohnung 1,1 Parkfelder erforderlich sind. Er enthält dagegen keine Angaben dazu, wie mit Bruchteilen von Parkfeldern umzugehen ist. Die Regelung der Gemeinde, vorliegend das Parkplatzreglement, verweist für die Festsetzung der im Einzelfall erforderlichen Anzahl Parkplätze wiederum auf die KBV (§ 3 Abs. 1 des Parkplatz-reglements). Die anwendbare Norm SN 640 281 [2013] sieht vor, es werde «erst ganz am Schluss der Berechnungen, nach der Summenbildung, auf das nächste ganze Parkfeld aufgerundet» (Ziff. D.9.3). Unter Berücksichtigung spezieller örtlicher Verhältnisse oder spezieller Wohnformen, könne indessen eine Abweichung von Richtwerten angezeigt sein (Ziff. D.9.4). Es besteht demnach eine gesetzliche Grundlage für die Aufrundung der erforderlichen Parkplätze. Zwar bestünde gleichzeitig die Möglichkeit unter Berücksichtigung spezieller örtlicher Verhältnisse von den Richtwerten abzuweichen. Das Stadtbauamt und das BJD sahen hierzu jedoch keinen Anlass. Dies ist nicht zu beanstanden. Wie das BJD festhält, müsste eine Ausnahme von der Aufrundung der Parkfelder das ganze Quartier, wenn nicht sogar die ganze Umgebung der Innenstadt betreffen. Eine solche Ausnahme wäre indessen mittels Nutzungsplan oder Reglement zu realisieren und kann nicht ohne Grundlage durch das Stadtbauamt verfügt werden. Auch die vier bereits bestehenden Wohnungen, welche die Liegenschaft an der […]strasse […] umfasst, begründen eine Abweichung von der Aufrundungsregel nicht. Die Wohnungen bestanden bereits vor der Einführung der Erstellungspflicht von Parkplätzen.
6.2 Zusammenfassend besteht für die Aufrundungspraxis des Stadtbauamts eine gesetzliche Grundlage und die Abweichung von der Praxis lag im Ermessen des Stadtbauamts. Vorliegend besteht kein Grund, von der Aufrundungspraxis abzuweichen. Inwieweit dies für die Festlegung der Höhe der Ersatzabgabe gemäss § 43 Abs. 2 GBV bindend ist, kann und muss hier offen bleiben.
7.1 Wie unter E.4.1 dargelegt, bestehen für die Anfechtung des Entscheids über die Anzahl erforderlicher Parkplätze und für die Anfechtung der Höhe der Ersatzabgabe pro Parkplatz zwei unterschiedliche Rechtsmittelwege. Das Stadtbauamt verwies im Entscheid vom 16. Februar 2016 in der Rechtsmittelbelehrung aber einzig auf den Rechtsmittelweg gemäss § 2 KBV. Es unterliess es, die Beschwerdeführer auf den richtigen Rechtsmittelweg für die Anfechtung der Höhe ihrer Ersatzabgabe hinzuweisen.
7.2 Gemäss einem aus dem Prinzip von Treu und Glauben fliessenden und in Art. 49 Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) ausdrücklich verankerten Grundsatz des öffentlichen Prozessrechts darf den Parteien aus einer fehlerhaften behördlichen Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen. Wer aber die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung erkannte oder bei zumutbarer Sorgfalt hätte erkennen müssen, kann sich nicht auf den genannten Grundsatz berufen. Rechtsuchende geniessen keinen Vertrauensschutz, wenn sie bzw. ihr Rechtsvertreter den Mangel allein schon durch Konsultierung der massgeblichen Verfahrensbestimmung hätten erkennen können. Dagegen wird nicht verlangt, dass neben den Gesetzestexten auch noch die einschlägige Rechtsprechung oder Literatur nachgeschlagen wird (BGE 139 III 78 E. 5.4.2 S. 85; 134 I 199 E. 1.3.1 S. 202 f.).
7.3 Nach den obigen Ausführungen war die Rechtsmittelbelehrung im Bauentscheid vom 15. Februar 2016 unvollständig. Hinsichtlich der Anfechtung der Festlegung der Anzahl erforderlicher Parkplätze wurden die Beschwerdeführer richtig belehrt und hatten demzufolge in dieser Hinsicht keinen Nachteil erlitten. Die fehlende Rechtsmittelbelehrung in Bezug auf die Anfechtung der Höhe der Ersatzabgabe pro Parkplatz darf den Beschwerdeführern jedoch nicht zum Nachteil gedeihen. Dass die richtige Rechtsmittelbelehrung in der Rechnung für die Ersatzabgabe enthalten war, ist unbeachtlich. Bei der Annahme, die Beschwerdeführer hätten die Frist für die Einsprache an die Beschwerdekommission verpasst, weil sie sich fälschlicherweise an das BJD wandten, erwüchse ihnen ein Nachteil. Die Beschwerdeführer waren im Zeitpunkt ihrer Beschwerde vom 25. Februar 2016 nicht anwaltlich vertreten. Die Akten geben keinen Anhaltspunkt zur Annahme, die Beschwerdeführer hätten die Unrichtigkeit bzw. Unvollständigkeit der Rechtsmittelbelehrung erkennen müssen. Die Beschwerde vom 25. Februar 2016 ist deshalb an die Beschwerdekommission zu überweisen und als fristgerechte Einsprache zu behandeln. Den Beschwerdeführern ist Gelegenheit zu geben, vor der für die Höhe der Ersatzabgabe zuständigen Behörde, der Beschwerdekommission, Stellung zu nehmen oder die Einsprache zurückzuziehen. (…)
Verwaltungsgericht, Urteil vom 15. März 2017 (VWBES.2016.441)